Работники прокуратуры

Прокурорская система и прокуроры. Статья 129 Конституции РФ 1993 г. гласит: "Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации". Собственно нормативная база прокурорской деятельности создается Конституцией РФ (ст. 129), Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" (с изменениями от 7 февраля 2011 г.). Нормы о деятельности прокуратуры могут содержаться в иных федеральных законах, а также в ведомственных актах самой прокуратуры.

Прокуратура в России после 1917 г. развивалась как жестко централизованная система, соответствующая административно-территориальному делению страны. Требовалась строгая дисциплина прокурорских работников, декларировалось единство политики и профессионального поведения на основе приказов Генерального прокурора, исполняющего волю Коммунистической партии. В то же время фактически на деятельность прокуратуры постоянно влияли местные власти, от благорасположения которых прокуроры всегда были зависимы По-видимому, обеспечение реальной централизованности системы, т.е. ее независимости от противозаконных влияний, продолжает оставаться неотложной задачей.

Систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

По закону прокуроры осуществляют следующие виды деятельности: расследование уголовных дел; общий надзор, т.е. надзор за исполнением законов самыми различными структурами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, представительными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством; координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Категории должностей прокуроров. Они определяются содержанием, видами и структурой прокурорской деятельности. В прокуратуре работают: помощники прокуроров, начальники главных управлений, управлений на правах старших помощников или помощников прокурора, прокуроры как оперативные работники отделов, собственно прокуроры как руководители отдельных органов прокуратуры и их заместители. Это значит, что в прокуратуре практически осуществляются самые различные виды юридического профессионального труда.

Одна группа юристов - следователи - занимается расследованием уголовных дел. Другая - осуществлением отдельных надзорных функций и выступлениями в судах (помощники прокуроров и прокуроры отделов (соответственно в крупных прокуратурах - начальники отделов). Наконец, координация надзорных функций и непосредственное их исполнение в особо значимых ситуациях, соединенные с организационной работой в районной, городской, областной и пр. прокуратурах, осуществляются их единоличными руководителями - прокурорами низового звена, города и пр.

Профессиональные особенности деятельности прокуроров. Они определяются содержанием прокурорской деятельности в целом и складывающимся разделением труда внутри прокуратуры. Существует серьезная разница между прокурорами-руководителями и прокурорами-исполнителями (прокуроры отделов, помощники) по объему компетенции.

Прокурор-руководитель принимает все решения в рамках компетенции органа; прокурор-исполнитель только готовит их.

Прокурорская деятельность осуществляется в строго процедурно-нормативном порядке, который определяет содержание работы отдельных прокуроров и означает, что основные виды действий выполняются ими на основе предоставленных им полномочий, в форме, предусмотренной законом, и при наличии соответствующих оснований.

Существенное значение сохраняет проблема должностного усмотрения прокурора. Она относится в большей степени к деятельности должностных лиц, имеющих право принятия решений. Это прокуроры - главы прокуратур и их заместители. В пределах компетенции при принятии решения (и при его подготовке) прокуроры толкуют закон, оценивают факты, делают выводы, т.е. предварительно квалифицируют то или иное деяние как правомерное либо противоправное, избирают способ реагирования на нарушения и пр.

И в сфере прокурорской деятельности невозможно автоматическое применение закона, а следовательно, усмотрение прокурора играет самую серьезную роль. Как профессионалов, это обязывает прокуроров к самостоятельному мышлению, к овладению соответствующими приемами правореализационной техники. Самостоятельность прокурорской деятельности должна быть подкреплена определенными гарантиями.

Доступ к должности прокурора. Он включает назначение на должность, перемещение по службе и прекращение деятельности. Порядок назначения прокуроров определяется Конституцией РФ (ст. 129) и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации". Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ (п. 1 ст. 12 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"). Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ. Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором РФ. Статья 40 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" устанавливает, что прокурорами и следователями могут быть назначены граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них обязанности. Законодательно эти требования не расшифровываются, и подбор кадров осуществляется по усмотрению прокуратуры, в принципе стремящейся к тому, чтобы они соответствовали выполняемой работе, были в достаточной степени надежными.

Каждый начинающий юрист должен особенно вдумчиво избирать профессию прокурора, будучи готовым к трудностям, либо сразу отказываться от прокурорской карьеры. Одним из способов решения этой задачи считается психологическое тестирование. В прессе давно появились сообщения об использовании тестов на профессиональную пригодность для изучения личностей работников прокуратуры, так как некоторые из них (абсолютное меньшинство) подвержены дезорганизации психической деятельности.

Прокурорская деятельность по характеру выполняемых процедур весьма широка и требует глубоких профессиональных знаний и навыков.

Прокуроры выполняют следующие технологические виды работ: а) анализ эмпирической, т.е. необработанной информации; б) анализ и обработку обобщенной информации, получение определенных выводов и их оценку; в) беседы с заявителями, заинтересованными лицами и ведение переговоров; выступления в коллективах, перед группами лиц; г) принятие решений и подготовку различного рода документов и материалов; д) выступления в судах; е) поиск и изучение законодательства и относящейся к прокурорским обязанностям практики (судебной, административной, управленческой); ж) ведение технической и организационной работы.

Как и у судей, предметом труда прокуроров являются документы и различные источники информации, действия людей. При этом прокурору приходится постоянно иметь дело с информацией самого различного содержания и закрепленной в самых разных источниках. Необходимые ему сведения и сообщения содержатся в заявлениях, чертежах, отчетах, балансах, письмах, печатных работах, нормативных актах и пр. Они также могут быть, что немаловажно, исполнены рукописно, типографски, на машинке или компьютере, что во всяком случае предопределяет затраты труда на их чтение и восприятие.

Встречи с людьми, беседы, истребование и передача информации, ведение переговоров, предъявление соответствующих требований или передача принятых решений во многих случаях связаны с необходимостью преодоления конфликтных ситуаций, поиском компромисса или, напротив, осуществлением принуждения. Прокурор вынужден реально в допустимых законом пределах соизмерять свои действия с позициями и интересами других лиц, во всяком случае своих вышестоящих коллег.

Существенное место в работе прокурора занимает и выполнение организационно-технических процедур: обеспечения встреч с гражданами, должностными лицами, доставки необходимой информации, ее упорядочения, подготовки документов и пр.

Продвижение и поощрение прокурорских работников. Прокурорским работникам присваиваются в соответствии со стажем работы и должностью классные чины (ст. 41 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"). Профессиональная карьера работника прокуратуры предполагает перемещение на вышестоящие должности и смену направлений работы, включая переход от общих вопросов к более узкой специализации. Быстрота и возможности продвижения ограничены самой прокуратурой (ее структурой), естественным уменьшением числа мест по мере продвижения наверх. Увольнение прокурорских работников происходит в соответствии с трудовым законодательством.

Оплата и социальное обеспечение прокурорских работников осуществляется в соответствии с законом, включая должностной оклад, а также выплаты за классный чин и выслугу лет. Статья 43 указанного Закона регламентирует материальное и социальное обеспечение прокурорских работников, порядок предоставления отпуска работникам прокуратуры, включая дополнительный отпуск за стаж, а также некоторые иные льготы (бесплатное пользование общественным транспортом, льготы по жилью, получение единовременного пособия за годы выслуги и пр.). Дополнительные меры правовой и социальной защиты работников прокуратуры установлены ст. 45 Закона. В последние годы улучшается материальное и социальное обеспечение прокурорских работников. Это позволит привлечь в прокуратуру лучшие кадры юристов.

Напряженность труда прокурора. По полному праву можно сказать, что любой прокурор, стремящийся выполнять свои обязанности, постоянно работает в условиях дефицита времени и нервного напряжения. Этот факт должен быть известен как лицам, желающим стать прокурорами, так и лицам, формулирующим задачи прокуратуры, а соответственно и прокуроров. Напряженность труда объясняется:

а) постоянным дефицитом времени;

б) трудностями планирования работы при возникновении большого количества ситуаций, требующих быстрого решения (запросы, заявления, внезапные происшествия);

в) нестандартностью многих задач, в особенности связанных с экономическими отношениями, поддержанием законности в банковской сфере, на фондовом рынке, в рамках конкуренции, диффузии предприятий и пр. (мнение о том, что все эти вопросы решаются только с позиций частного права, - заблуждение);

г) конфликтностью отношений, связанной с разнообразием и даже противостоянием интересов лиц, которые находятся или могут оказаться в сфере прокурорской деятельности;

д) лоббированием различных интересов, и оказанием постоянного давления на прокуратуру.

Дополнительные трудности возникают также и в связи с отсутствием нормальной техники работы с информацией. Все это требует значительных затрат труда и времени, высокого нервного напряжения, решения многих социально-правовых задач, причем в условиях неопределенности, а иногда и цейтнота.

По данным опроса работников территориальных органов прокуратуры, 74% из них испытывают негативные эмоции, усталость, апатию; 65% - состояние тревоги, ощущение ненадежности.

Проблема социального контроля за деятельностью прокуратуры исключительно важна. В настоящее время юридически контроль за деятельностью прокуратуры осуществляет суд.

Авторитет прокуратуры обеспечивается ее реальными усилиями по обеспечению законности в Российской Федерации.

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

(в ред. Федеральных законов от 10.02.1999 N 31-ФЗ, от 01.07.2010 N 132-ФЗ, от 22.12.2014 N 427-ФЗ)

надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

(в ред. Федеральных законов от 10.02.1999 N 31-ФЗ, от 01.07.2010 N 132-ФЗ, от 22.12.2014 N 427-ФЗ)

надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

надзор за исполнением законов судебными приставами;

(абзац введен Федеральным законом от 10.02.1999 N 31-ФЗ)

надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами.

(абзац введен Федеральным законом от 21.11.2011 N 329-ФЗ)

Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

(в ред. Федерального закона от 10.02.1999 N 31-ФЗ)

Прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности.

Систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные организации, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Прокурорами могут быть граждане Российской Федерации, получившие высшее юридическое образование по имеющей государственную аккредитацию образовательной программе и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности.

(в ред. Федеральных законов от 28.12.2010 N 404-ФЗ, от 02.07.2013 N 185-ФЗ)

Лицо не может быть принято на службу в органы и организации прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно:

(в ред. Федерального закона от 21.07.2014 N 233-ФЗ)

имеет гражданство иностранного государства;

признано решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным;

лишено решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока;

имело или имеет судимость;

имеет заболевание, препятствующее поступлению на службу в органы и организации прокуратуры и исполнению служебных обязанностей прокурорского работника. Порядок медицинского освидетельствования лица на предмет наличия (отсутствия) заболевания, препятствующего поступлению на службу в органы и организации прокуратуры и исполнению служебных обязанностей прокурорского работника, перечень заболеваний, препятствующих поступлению на службу в органы и организации прокуратуры и исполнению служебных обязанностей прокурорского работника, и форма медицинского заключения о наличии (отсутствии) заболевания, препятствующего поступлению на службу в органы и организации прокуратуры и исполнению служебных обязанностей прокурорского работника, утверждаются Правительством Российской Федерации;

(в ред. Федеральных законов от 06.11.2011 N 297-ФЗ, от 21.07.2014 N 233-ФЗ)

состоит в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с работником органа или организации прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

(в ред. Федеральных законов от 21.11.2011 N 329-ФЗ, от 21.07.2014 N 233-ФЗ)

отказывается от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендует лицо, связано с использованием таких сведений.

Лица принимаются на службу в органы и организации прокуратуры на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет.