Социально – правовая характеристика структуры экономики как объекта государственного управления и регулирования.

Экономическая деятельность – это любая деятельность физических и юридических лиц с целью получения хозяйственно – экономической выгоды от ее осуществления. Все составляющие систему экономики организации являются субъектами осуществления различных видов экономической деятельности, которая выступает родовым отличительным признаком и объективным основанием отнесения их к соответствующему сектору области экономики.

В структуре современной Российской рыночной экономики существует три тесно взаимосвязанных сектора: 1) товарный производственный рынок (т.е. сектор реальной экономики); 2) финансовый рынок и 3) рынок ценных бумаг. Каждый из указанных секторов экономики включает в себя большое количество различного рода субъектов предпринимательской деятельности – физических и юридических лиц, специализирующихся в своей работе по соответствующим отраслям и сферам экономической деятельности. При этом правовой статус субъектов разных секторов рынка существенно различен, и регулируется специальными и специфическими для каждого сектора рыночной экономики законами и иными нормативными правовыми актами.

Для целей настоящей лекции важнейшим из перечисленных секторов современной экономики России является сектор товарного рынка (реальной экономики), представленный предпринимателями, предприятиями и их объединениями различной производственно – хозяйственной отраслевой специализации. Деятельность его субъектов специализируется по отраслям производственно – хозяйственной экономической деятельности (промышленная, природопользование и охрана окружающей природной среды, транспорт, связь, строительная, сельскохозяйственная, хозяйственно – обслуживающая деятельность и т.д.).

Важнейшей формой экономической деятельности является производственно – хозяйственная деятельность предприятий различных форм собственности и предпринимательская деятельность физических лиц, представляющая собой инициативную самостоятельную деятельность граждан и их объединений, направленную на систематическое получение прибыли. Предприятием же является хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли.

Как сфера государственного управления хозяйственная деятельность заключается в реализации государственной политики регулирования отраслей материального производства, а также в регулировании процессов непроизводственной сферы.

Из всех отраслей и сфер, регулируемых административно-правовыми нормами, наиболее сложными являются те, которые касаются экономики. Формирование Россией собственной экономической политики связывается с определением главных ее направлений на основе принципов демократии, свободы предпринимательства и открытости для интеграции в мировое экономическое сообщество. Эффективная национальная экономика служит гарантией независимости государства. Развитие законодательства по вопросам экономики России связано с изменениями в правовых формах ее регулирования, переходом к рыночным механизмам.

Органы государственной власти осуществляют меры по углублению правовой и административной реформ, созданию гарантий проведения рыночных преобразований, неотвратимости перехода к рыночной экономике.

Управлеие экономикой - это целенаправленная организационная деятельность государственных органов представительной и исполнительной власти, органов управления по практической реализации задач и функций государства в отраслях хозяйства. Управление заключается в правовом обеспечении хозяйственной деятельности, в разработке целевых программ развития отраслей, организационном обеспечении управления хозяйством, контроле, оперативном управлении хозяйствующими субъектами.

Государственное управление экономикой — это управление про­мышленностью, сельским хозяйством, строительством, транспортом, финансами и некоторыми другими отношениями, примыкающими по ряду вопросов к экономике (например, экология). Главная задача государственного управления в экономической сфере — обеспечение роста материального производства, продукции, необходимых для удовлетворения потребностей людей, несмотря на то, что распределе­ние общественного продукта между ними и их группами может быть различным. Процесс уп­равления экономикой предполагает решение многих вопросов (обес­печение пропорциональности хозяйства, повышение эффективности производства и услуг при меньших затратах и т.д.). Это достигается различными методами, в том числе экономическими (например, соз­дание государством льгот для некоторых отраслей, в результате чего капитал перетекает туда, в этих отраслях растет производство) и ад­министративными (властными) методами (выдача и отказ в выдаче лицензий, требования к производителям, например сертификация продукции). Властные методы неодинаковы по отношению к подчи­ненным и неподчиненным объектам управления (предприятиям и др.).

В Российской Федерации управление экономикой и основа этого — управление собственностью разделены в предметном и функциональном плане. В предметном плане федеральной собственностью (предприятиями, учреждениями, участками земли, принадлежащими Федерации) управляют федеральные органы (например, федеральные министерства, в чьем прямом подчинении находятся предприятия, другое федеральное имущество), собственностью субъектов РФ — их органы. Муниципальной собственностью (она не является государст­венной) управляют органы муниципальных образований. В функцио­нальном плане управление экономикой связано с профилем деятель­ности различных федеральных министерств функционального харак­тера (например, министерство промышленности и торговли, министерство экономического развития, министерство природных ресурсов и экологии, министерство финансов), функциональных комитетов (департаментов) в субъектах федерации, специализированных отделов администрации в муниципальных образованиях. Такие отделы также имеют предметный и функциональный характер (например, отделы, ведающие муниципальными предприятиями или муниципальным планированием).

Высшими федеральными органами государственного управления (в широком смысле) в сфере экономики в Российской Федерации являются парламент (федеральное собрание РФ), Пре­зидент РФ, Правительство РФ, центральные органы отраслевого управления — министерства (например, министерство экономического развития, министерство промышлен­ности и торговли, министерство сельского хозяйства, финансов) и ведомст­ва (Федеральное агентство по рыболовству, Федеральное агентство имущественных отношений, и др.).

В свою очередь, Парламент, к примеру, осуществляет управление, прежде всего, путем целеполагания. Он определяет общую стратегию экономического раз­вития и устанавливает параметры экономической деятельности на год, принимает ежегодный государственный бюджет (роспись до­ходов и расходов государства) и отчет о его исполнении. Главным способом управления является принятие законов (гражданский, земельный, водный, налоговый кодексы, законы о порядке разре­шения коллективных трудовых конфликтов на предприятиях, о недрах, о животном и растительном мире, о континентальном шель­фе и его использовании, об особых экономических зонах и т.д.). В законах, которые не относятся непосредственно к экономике, также имеются нормы экономического характера (например, ответ­ственность в уголовном или административном праве за хищение или порчу имущества). Законы, в том числе и в сфере экономики, как правило, за редчайшими исключениями, имеют общенормативный характер, однако принимаются и частные законы (например, Федеральный закон от 2 января 2000 г. №1 «Об участках недр, право пользования ко­торыми, может быть предоставлено на условиях раздела продукции на Ванкорском газонефтяном месторождении» (в Красноярском крае). Аналогичные законы в последующем принимались в отноше­нии Тасеевского месторождения золота, Штокмановского газоконденсатного месторождения и др.

С экономическими вопросами связаны многие другие формы дея­тельности парламента. Парламентарии заслушивают отчеты (в Рос­сии — информацию) соответствующих министров на пленарных засе­даниях и на заседаниях постоянных комитетов, вправе задавать им вопросы. Комитеты парламента организуют парламентские слушания, в том числе по вопросам экономики, с целью привлечь внимание об­щества к проблемам, имеющим важное общественное значение. Счет­ная палата, создаваемая парламентом, проверяет расходы государст­венного бюджета и т.д.

Президент, как глава государства также участвует в управлении экономикой. В России Президент создает министерства и ведомства, в том числе занимающиеся вопросами экономики, осуществляет дополнительное регулирование экономи­ческих отношений. Глава государства своим указом утверждает по­ложения о министерствах и ведомствах, руководители которых вхо­дят в состав Правительства РФ, заслушивает доклады министров, дает им указания и советы (в том числе по экономическим вопро­сам), издает множество распоряжений частного характера (напри­мер, о передаче тех или иных предприятий из федерального подчи­нения в подчинение субъектов Федерации). Президент РФ посещает с инспекционными поездками различные районы страны, знакомит­ся с экономическим положением и иногда на месте принимает не­обходимые решения. По результатам таких поездок принимаются и решения Правительства.

Важная роль в процессе управления экономикой принадлежит Правительству Российской Федерации, которое в соответствии со ст.114 Конституции РФ и ст.14 ФКЗ от 17.12.1997 года №2 «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2010 года №8-ФЗ)[222] в сфере экономической деятельности имеет следующие полномочия:

осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации регулирование экономических процессов;

обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики;

вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации;

осуществляет управление федеральной собственностью;

разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества;

осуществляет общее руководство таможенным делом;

принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг;

формирует мобилизационный план экономики Российской Федерации, обеспечивает функционирование оборонного производства Российской Федерации и др.

Правительство РФ вносит на заседание парламента основные за­конопроекты экономического характера (проект государственного бюджета может предлагать только Правительство). Законопроекты, касающиеся доходов или законности расходов государственного бюд­жета, внесенные парламентариями, обязательно до их обсуждения в парламенте должны иметь заключение Правительства. Оно утвержда­ет положения о большинстве ведомств, в том числе экономических (тех, руководители которых не входят в состав Правительства – федеральных служб и агентств).

Непосредственное управление отраслями экономики осуществляют, входящие в состав Правительства РФ органы специальной и отраслевой компетенции: министерства, ведомства (федеральные службы и федеральные агентства).

Органы федерального центрального отраслевого управления — министерства и ведомства занимаются оперативным управлением подчиненными им предприятиями и учреждениями, регулируют деятельность в соответствующей сфере, иногда независимо от подчи­ненности (например, устанавливают правила производства некоторых товаров, нормы труда и т.д.).

Органы субъектов Федерации (законодательные органы, главы ад­министраций, правительства), министерства, департаменты, другие отраслевые органы выполняют приблизительно те же задачи по уп­равлению экономикой (оно также считается государственным управ­лением), что и соответствующие федеральные органы, но в рамках субъекта. Они действуют в соответствии с законами Федерации (если законы приняты по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов) или самостоятельно (если определенные вопросы эконо­мического регулирования отнесены к их исключительному ведению).

В государственном управлении экономикой могут участвовать органы муниципальных образований, если им предо­ставлены определенные государственные полномочия (с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств).

Государственное управление экономикой по основаниям его осуществления разделяется на общее, осуществляемое государством и его органами и особенное, когда государство, являясь собственником, управляет находящимися в его ведении государственным имуществом.

По содержанию государственного воздействия оно подразделяется на создание и прекращение субъектов хозяйствования, планирование, регулирование и контроль. Любое государственное воздействие представлено в виде конкретного юридического акта.

Правовую основу управления экономикой составляют многочисленные нормативные акты, к которым можно отнести: Конституцию РФ, Гражданский кодекс Российской Федерации, а также федеральные законы: «О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.1997 года №122 (в ред. от 19.07.2011 года №246)[223], «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 №161 (в ред. от 19.07.2011 №246)[224], «О защите прав потребителей» от 07.02.1992 года №2300-1 (в ред. от 18.07.2011 года)[225], «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 04.05.2011 года №99 (в ред. от 19.10.2011 №283)[226] и др.

В области управления экономикой также действуют Налоговый, Бюджетный, Таможенный, Водный, Лесной, Градостроительный Кодекс РФ.

Особое место в регулировании хозяйственной деятельности занимает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку посредством института административной ответственности обеспечивается защита правоотношений, в том числе, и возникающих в сфере экономики

Кроме законов в указанной сфере действует большое число иных нормативных правовых актов – Указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, актов министерств и ведомств, нормативных актов местных органов исполнительной власти, актов органов местного самоуправления издаваемых данными органами в пределах их компетенции.

В сфере управления экономикой кроме государственных органов и организаций действуют различные предприятия и учреждения негосударственного характера. Они в отличие от органов исполнительной власти осуществляют не руководство, а экономические, социально – культурные и иные функции в целях удовлетворения материальных, духовных и других потребностей граждан, общества и государства.

При этом следует заметить, что государственное управление или практическая реализация исполнительной власти есть регулирующая деятельность, поскольку в качестве одной из функций управления выступает именно регулирование. Следовательно, регулирование есть часть управления, т.е. его функция. В свою очередь, суть регулирования состоит в упорядочении, налаживании, в направлении движения и развития, в подчинении определенному порядку, в установлении правильного взаимодействия, в создании условий нормальной работы. В подобном понимании регулирование является наиболее ярким выражением того комплекса действий, которые совершаются в процессе управленческой деятельности. По смыслу своего содержания регулирование осуществляется главным образом путем установления наиболее общих правил управления (программ), которыми должны руководствоваться участники управленческих отношений, корректировки этих правил в связи с изменениями ситуации в сфере управления экономики (внесение в них изменений и дополнений), устранение условий, нарушающих нормальный ход управления (контроль и его последствия). Таким образом, исполнительная деятельность, каковой является государственное управление, предполагает оперативное регулирование текущих управленческих взаимосвязей, их защиту, а также контроль за состоянием управляемой системы.

Применительно к государственному управлению хозяйствующими субъектами, свое конкретное выражение государственное регулирование получает в следующих основных формах:

нормативное регулирование (правотворчество). Важнейшую роль в административно – правовом регулировании экономики играют акты органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять государственную политику в сфере анализа и прогнозирования социально – экономического развития страны (Министерство экономического развития Российской Федерации); в финансовой сфере (Минфин РФ); в промышленности и торговле (Министерство промышленности и торговли РФ); в топливно – энергетическом комплексе (Министерство энергетики РФ); в агропромышленном комплексе (Министерство сельского хозяйства РФ) и т.д.;

государственная регистрация, выступающая одной из форм государственного надзора за соблюдением условий обретения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями экономической правосубъектности;

лицензирование – выступает юридическим фактом, порождающим право на определенную деятельность, связанную с производством, оказанием услуг, осуществлением работ;

сертификация - форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров;

стандартизация - деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг;

квотирование - количественное ограничение экспорта, импорта определенных видов товаров, проводимое государственными органами в качестве меры регулирования внешнеэкономической деятельности. В Российском законодательстве термин «квотирование» также применяется и для регулирования вылова рыбы, и для выделения рабочих мест на предприятиях для инвалидов, и для определения потребности российской экономики в необходимом количестве иностранной рабочей силы и т.д.

Среди методов государственного управления экономикой, все большее значение приобретают методы не прямого, а косвенного воздействия, примером которых являются государственные заказы.

Государственный заказ (сокращенно госзаказ) — заказ на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных (муниципальных) бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

Государственный заказ обеспечивает:

— потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация;

— потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ;

— потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Основными задачами государства в указанной сфере регулирования являются:

создание правовых, экономических и организационных условий для устойчивого развития предпринимательской деятельности;

целенаправленное формирование системы государственной поддержки рассматриваемой деятельности;

инициирование финансово – кредитных и инвестиционных механизмов, поиск новых источников финансирования предпринимательской деятельности, прежде всего за счет собственных возможностей эффективно развивающихся хозяйственных субъектов;

создание взаимосвязи науки, технологий с производством и предпринимательской деятельностью для развития экономики, усовершенствования хозяйственной инфраструктуры общества, усовершенствования производительных средств.

Осуществляя деятельность в рамках названных направлений, государство обеспечивает дальнейшее развитие системы нормативно – правового обеспечения предпринимательской деятельности, отражение в законах и иных нормативных правовых актах России интересов различных хозяйствующих субъектов и особенностей субъектов малого предпринимательства с целью устранения их неблагоприятного положения в экономике по сравнению с более крупными предприятиями, содействие проявлению и развитию их конкурентных и социально – экономических преимуществ.

Переход к рыночному механизму регулирования экономических отношений в стране предусматривает постоянное углубление правового влияния на экономические процессы, расширение сферы применения общегосударственных программ развития экономики, приватизации государственной и муниципальной собственности, демонополизации, конкуренции, безотходных технологий (экологизации общественного производства). Важное значение придается поиску оптимальных форм организации экономики, ее отраслей и комплексов, ускорению предпринимательства, стимулированию научно-технического прогресса, внедрению новых технологий, повышению эффективности, интенсификации инвестиционной и внешнеэкономической деятельности.

Таким образом, при указанных условиях в нынешней экономической ситуации, государственное управление не только необходимо, а наоборот - его значение возрастает. Только государство в лице его органов власти вправе: осуществлять экономическую и социальную политику для обеспечения интересов всех слоев населения; смягчать стихийные процессы рыночной саморегуляции с целью предотвращения хаоса в экономике; стимулировать рыночную экономику, обеспечивать эффективность ее функционирования с одновременным ограничением и предупреждением негативных последствий экономической власти собственников, особенно монополистов; гарантировать защиту национальных интересов и внутреннего рынка от внешней экономической и политической экспансии.

В государственном управлении экономикой речь идет не о возобновлении административно-командной системы, а о создании новой системы управления, которая бы осуществляла исполнительную власть на принципах регулирования, координации, поощрения выбора наиболее приоритетных направлений деятельности, самостоятельности в поисках вариантов решения различных проблем.