Представительные органы местного самоуправления: понятие, структура и порядок формирования

Представительные органы — это выборные органы, обладающие правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Представительный орган состоит из депутатов, численность которых определяется уставом территориальной единицы. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» количество депутатов ставит в зависимость от численности населения муниципального образования. Данная пропорция выглядит следующим образом:

1) 7 депутатов — при численности населения менее 1 тыс. человек;

2) 10 депутатов — при численности населения от 1 до 10 тыс. человек;

3) 15 депутатов — при численности населения от 10 до 30 тыс. человек;

4) 20 депутатов — при численности населения от 30 до 100 тыс. человек;

5) 25 депутатов — при численности населения от 100 до 500 тыс. человек;

6) 35 депутатов — при численности населения свыше 500 тыс. человек.

Особо оговаривается численность депутатов муниципального района. Вне зависимости от его параметров она должна составлять не менее 15 человек.

Численность депутатов представительного органа внутригородского муниципального образования города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

В отдельную группу выделяются представительные органы муниципальных районов. Они формируются двумя способами: в результате избрания на муниципальных выборах; в смешанном порядке, предполагающем избрание и вхождение в состав по должности. В первом варианте число депутатов, избранных из одного поселения, входящего в муниципальный район, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа. Во втором варианте представительный орган избирается из депутатов представительных органов поселений в составе района по норме представительства, равной для всех поселений независимо от численности населения. Норма представительства определяется уставом муниципального района. Помимо депутатов, в состав представительного органа района по должности включаются главы поселений, расположенных в границах муниципального района.

Срок полномочий представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает только срок полномочий депутатов местных представительных органов. Он же может быть менее 2 и более 5 лет. Максимальный срок полномочий всех властных органов, в том числе и муниципальных, в соответствии с ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не может превышать 5 лет. Полномочия представительных органов прекращаются по истечении срока их деятельности. Одновременно прекращаются полномочия депутатов.

Структура местного представительного органа включает в себя: руководящие органы, функционально-отраслевые подразделения (постоянные и временные комиссии), территориальные органы, аппарат. К руководящим органам следует отнести председателя, его заместителей. Как правило, они избираются из состава депутатов представительного органа местного самоуправления. Возможен вариант, предусмотренный Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», когда организацию деятельности представительной власти осуществляет глава муниципального образования, избранный населением.

Выбор того или иного варианта находится за уставом муниципального образования. В зависимости от того, кто возглавляет думу (совет), устанавливаются содержание и объем полномочий руководителя представительного органа. Если это председатель, избранный из числа депутатов, его полномочия будут иметь две основные направленности: представительские и по руководству думой. Находясь во главе представительного органа, председатель представляет его в отношениях с населением, органами государственной власти, органами местного самоуправления других муниципальных образований. Но более всего деятельность председателя связана с организацией работы представительного органа. Он осуществляет руководство подготовкой заседаний думы, созывает их, координирует деятельность постоянных комиссий и депутатов, дает им поручения. Председатель назначает и освобождает от должности сотрудников аппарата думы, обладает правом их приема и увольнения. В его ведении — распоряжение денежными средствами представительного органа в пределах утвержденной в бюджете муниципального образования сметы расходов думы.

В составе представительных органов имеются функционально-структурные звенья. Это постоянные и временные депутатские комиссии. Численный состав комиссии обоих видов определяется представительным органом. Комиссии несут перед думой ответственность, они ей подотчетны. В ведении комиссии находится, как правило, решение следующих вопросов: разработка проектов решений представительного органа, подготовка заключений по правовым актам думы, проведение депутатских слушаний, контроль за исполнением решений представительных органов. Комиссии выполняют преимущественно организационно-подготовительные и контрольные функции. Формой работы постоянных и временных комиссий являются их заседания, периодичность проведения которых определяется регламентами представительных органов.

Территориальные органы думы представлены депутатскими группами, объединяющими депутатов на добровольной основе для совместной работы по осуществлению своих полномочий в избирательных округах. Организационно-правовыми формами деятельности местных представительных органов являются их заседания. На заседаниях происходит формирование ее руководящих органов, решаются важнейшие вопросы местного значения, находящиеся в исключительном ведении представительных органов, реализуются их контрольные функции. Наконец, на заседаниях осуществляется правотворческая функция представительной власти. Все это в совокупности объясняет ведущее положение заседаний в общем числе организационно-правовых форм ее деятельности.

Заседания могут быть очередными и внеочередными, открытыми и закрытыми. Очередные заседания проводятся в установленные регламентами сроки. Они созываются руководителем думы. Внеочередные заседания проводятся по мере необходимости, в силу возникших обстоятельств. Регламенты дум предусматривают для внеочередных заседаний особый порядок инициирования. Они проводятся по предложению председателя думы, одной из ее постоянных комиссий или группы депутатов определенной численности.

Открытое заседание предполагает присутствие всех заинтересованных участников, представителей общественности, средств массовой информации. Именно в таком режиме проходит большинство заседаний. Закрытые заседания организуются в особых случаях (например, при обсуждении вопроса об отзыве руководителя думы, досрочного прекращения полномочий кого-либо из депутатов). Вопрос о характере заседания решается самим представительным органом.

Общие положения о статусе депутата — члена выборного органа местного самоуправления

Депутат — это лицо, избранное избирателями соответствующего избирательного округа в представительный орган местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав). Срок полномочий депутата не может быть менее 2 и более 5 лет. Это требование двух федеральных законов: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Исчисление полномочий депутата начинается со дня (момента) его избрания. А вот завершение полномочий депутата сопряжено с началом работы представительного органа нового созыва.

Депутатам запрещено одновременное замещение муниципальных должностей муниципальной службы, то есть они не могут быть муниципальными служащими. Депутат, работающий в представительном органе на постоянной основе, не имеет права заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной или творческой.

Основные направления и формы депутатской деятельности. Теории и практике известны два направления депутатской работы: с избирателями, в представительном органе местного самоуправления. В рамках работы с избирателями депутат организует прием граждан, рассматривает поступившие от них предложения, заявления и жалобы, изучает общественное мнение и информирует избирателей о своей деятельности. Современный язык региональных законов, выражающий взаимоотношения депутата с избирателями, представлен зачастую обтекаемыми формулировками типа «поддерживает связь», «информирует», «способствует».

Формами депутатской деятельности в представительном органе местного самоуправления выступают: участие в его заседаниях, заседаниях постоянных комиссий, выполнение поручений думы, участие в депутатских слушаниях, обращение с депутатским запросом, вопросами к должностным лицам местного самоуправления, правотворческая инициатива депутата в виде подготовки проектов правовых актов и поправок к ним, предложений о разработке и принятии новых правовых актов.

Участвуя в работе представительного органа, его постоянных комиссий, депутат пользуется правом решающего голоса по всем вопросам, отнесенным к компетенции думы. Гарантии депутатской деятельности делятся на несколько групп:

1) организационные гарантии принято связывать с обязанностями органов власти создавать необходимые условия для осуществления депутатом своих полномочий. В связи с этим депутат вправе быть принят должностными лицами государственной и муниципальной власти. Ему принадлежит право на получение и распространение информации, обеспечение различного рода справочными материалами. В соответствии с уставами муниципальных образований и регламентами представительных органов депутаты к выполнению своих обязанностей привлекают помощников на возмездных или общественных началах;

2) социальные гарантии призваны обеспечить защиту прав и интересов депутата, связанных с возможными материальными издержками при осуществлении им своих обязанностей. В частности, устанавливается право на возмещение расходов депутата, выполняющего свои функции на неосвобожденной основе. Участие такого депутата в заседаниях органов местного самоуправления, постоянных комиссий связано с освобождением от выполнения производственных или служебных обязанностей по основному месту работы. Компенсация потерь заработной платы в связи с этим производится за счет средств местного бюджета. Депутату, работающему на постоянной основе, устанавливаются ежемесячный оклад и надбавки к нему.

3) гарантии трудовых прав депутатов направлены на защиту их интересов как субъектов трудовых отношений. Гарантии этого типа охватывают весь срок полномочий депутата, а также последующую служебную деятельность по окончании депутатских обязанностей.

4) к гарантиям депутатской деятельности относится неприкосновенность депутатов. Неприкосновенность не является личной привилегией. Она имеет публично-правовой характер, призвана обеспечить депутатам возможность беспрепятственного осуществления их мандата.