Конституционно-правовая ответственность: понятие и особенности.

В теории ответственности выделяют три аспекта: 1) внутреннее от­ношение субъекта права к своему долгу в части выполнения требований норм права; 2) ответственность перед кем-то, предполагающая воз­можность спросить с данного субъекта права отчет за его действия; 3) применение санкций (наказания) к субъекту права в связи с оценкой его поведения. Первый и второй варианты трактуются как проявле­ние так называемой позитивной ответственности, третий вариант — негативной ответственности.

Позитивная ответственность — ответственность перед своей со­вестью либо перед кем-то, кто может оценить поведение данного субъекта права. То есть спрашивают за поведение, в целом соответ­ствующее закону, за его исполнение, поэтому и ответственность назы­вается позитивной.

Если поведение оценивается как нарушающее определенные нор­мы, т. е. как негативное, наступает черед применения санкций за та­кое поведение. Это и будет негативная ответственность, ее еще на­зывают ретроспективной (обращенной назад), т. е. наступающей за ранее совершенные действия.

Конечно, можно включить в нормы права какие-то оценочные ка­тегории и далее считать ответственность наступившей за нарушение таких норм, т. е. за правонарушения. Например, зафиксируем обязан­ность правительства работать «хорошо», «успешно» и т. п. А затем, от­правляя его в отставку, провозгласим, что оно, мол, нарушило данное конституционное предписание. Или, к примеру, полномочия главы исполнительной власти субъекта РФ прекращаются досрочно в слу­чае утраты доверия Президента РФ. Следовательно, норма требует от главы так работать, чтобы «быть в доверии» у Президента. Отправляе­мого в отставку по данному критерию можно считать нарушившим правовую норму. Но для совершенствования конституционно-право- вой ответственности это ничего не даст. Все равно на первом плане будут соображения делового или политического характера. Таким об­разом, конституционно-правовая ответственность зачастую есть по­литическая ответственность, всего лишь сопровождаемая конститу- ционно-правовой формой.

Кстати, в некоторые периоды истории соответствующие полити­ческие режимы не очень-то скрывают политическую направленность государственно-правовых санкций. Так, первые нормативные акты РСФСР о гражданстве предусматривали лишение российского граж­данства за контрреволюционную деятельность. В 1930-е гг. в нашей стране была такая мера, как роспуск сельского Совета, если он не проводил должным образом линию советской власти и в нем обнару­живалось засилье кулаков.

В более «спокойные» времена государства стараются избавиться от таких радикальных формулировок. Но вопрос о политической подо­плеке мер конституционно-правовой ответственности остается.

Более того, порой конституционно-правовая ответственность свя­зана также с нравственной подоплекой принятия соответствующих мер. Например, применительно к праву отзыва депутата, выборного должностного лица, помимо дискуссий о том, нужна ли вообще эта мера, такое основание ответственности, как совершение действий, порочащих звание депутата, вызывает споры столько же времени, сколько существует данная мера. Конституционный Суд РФ в поста­новлении от 7 июня 2000 г. четко обозначил, что основанием для от­зыва главы субъекта РФ может быть только правонарушение, причем официально констатируемое судом.

Однако вопрос о трактовке понятия «правонарушение» в целом не был снят. Можно ведь — по аналогии с оценочными категориями при определении судьбы органа, о чем шла речь выше, — в законе запи­сать требования нравственного соответствия должности, посту, тем более связать фактические результаты с деловой активностью лица, а потом по основанию нарушения таких норм применять меру конституционно-правовой ответственности.

Известен пример отстранения от должности Генерального проку­рора РФ решением Президента РФ по подобным мотивам. В Феде­ральном конституционном законе «О Конституционном Суде Рос­сийской Федерации» есть норма о том, что судья должен обладать безупречной моральной репутацией. Досрочное прекращение полно­мочий судьи по данному основанию также будет применением конституционно-правовой ответственности.

Случаи соединения в основаниях применения мер конституционно-правовой ответственности и деловых факторов, и правонаруше­ния в качестве самостоятельных критериев можно видеть в новейшем законодательстве. В частности, Федеральным законом от 9 мая 2009 г. «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» была введена такая мера конституционно-правовой ответственности, как удаление в отставку главы муниципального образования. Закон позволяет применять эту меру по отношению к главе представи­тельным органом муниципального образования: 1) при его действиях (бездействии), которые вызвали негативные последствия для бюджета муниципального образования; 2) допущенных им нарушениях зако­нодательства, установленных решением суда; 3) неудовлетворитель­ной оценке его деятельности представительным органом по результа­там его ежегодного отчета перед депутатами, если такая оценка дается дважды подряд.

Поэтому можно говорить о следующем генеральном правиле: сле­дует стремиться к тому, чтобы меры конституционно-правовой ответ­ственности применялись за нарушение норм права; но иногда на первый план выступают политические, деловые, а то и моральные критерии.

И еще вопрос: во всех ли случаях наступления негативных последст­вий надо говорить об ответственности ?Нет. Негативные последствия нередко возникают в результате отказа в принятии соответствующего решения, но оно не будет санкцией, и ответственность не наступает. Например, кандидату в депутаты или избирательному объединению, не представившим необходимых документов, соответствующая изби­рательная комиссия отказывает в разрешении на сбор подписей изби­рателей в поддержку их регистрации либо в самой регистрации (но после того, как документы появились, разрешение дается). Возмож­ны отказ отменить решение нижестоящей избирательной комиссии, отказ в принятии в гражданство, отказ конституционного суда при­нять дело к производству, отказ того же суда признать акт не соответ­ствующим Конституции и т. д. В подобных случаях не наступает чья- либо ответственность, ни к кому не применяются санкции, хотя на­лицо негативные последствия для одной из сторон.

Таким образом, в негативной конституционно-правовой ответст­венности очевиден, образно говоря, элемент наказания. Есть ли вина субъекта, несущего ответственность, — это другой вопрос (мы час­тично его касались и еще поговорим об этом ниже). Важно то, что принимаемая мера выглядит по существу как санкция, и именно так ее рассматривает принимающий решение субъект права (для иллю­страции: отказ в регистрации кандидата в депутаты по причине непредставления необходимых документов не есть конституционно-­

правовая санкция, но отмена регистрации ранее зарегистрированно­го кандидата при выявлении подлога документов будет уже мерой конституционно-правовой ответственности).

3. Виды мер негативной конституционно-правовой ответственности (санкций)

Рассмотрение конституционно-правовой ответственности будет чересчур отвлеченным, если не попытаться дать, хотя бы обзорно, пе­речень мер (санкций) этого вида ответственности. С учетом ограни­ченного объема работы изложение данного материала не будет исчер­пывающим, хотя, надеемся, общая картина мер негативной конституционно-правовой ответственности (санкций) будет очевидной. Кроме того, попытаемся с определенной долей условности сгруппи­ровать меры конституционно-правовой ответственности (санкции) для их лучшего усвоения читателями.

1. Меры, принимаемые к физическим и юридическим лицам для обес­печения интересов государства и народа. Во-первых, это могут быть меры, обращенные к физическим лицам и направленные на правиль­ное оформление их отношений с государством. В частности, консти­туционному праву известна такая санкция, как лишение гражданства. Эта мера существовала в СССР по его законам о гражданстве. По Конституции РФ (ст. 6) никто не может быть лишен своего граж­данства. Вопрос о целесообразности отказа от лишения гражданства будет рассмотрен в гл. 15 настоящего учебного курса. Здесь же отме­тим, что характер лишения гражданства именно как санкции со сто­роны государства, вызывающей негативные последствия для челове­ка, очевиден.

Существует и такая мера конституционно-правовой ответственно­сти, как отмена ранее принятого решения о принятии в гражданство. Это возможно, если лицо представило ложные документы и сведения и на их основе получило гражданство, а отсюда и все вытекающие льготы. Отмена решения есть не просто приведение ситуации в пер­воначальное состояние, но и санкция в отношении виновного лица, поскольку начавшиеся его отношения с государством подлежат пре­кращению.

Такая же санкция существует по отношению к беженцу: лишение статуса беженца при вступлении в силу приговора за преступление, совершенное на территории РФ; за представление заведомо ложных сведений; иное нарушение Федерального закона от 19 февраля 1993 г. «О беженцах». Указанный Закон предусматривает предоставление ли­цу, не являющемуся гражданином РФ, временного убежища на ее территории. Существует санкция — отмена решения о предоставлении временного убежища примерно по тем же основаниям, что и лишение статуса беженца.

Во-вторых, это могут быть меры, принимаемые в отношении поли­тических партий, иных общественных объединений и религиозных орга­низаций в интересах обеспечения соблюдения ими законодательства и лояльного отношения к государству.

Федеральные законы «О противодействии экстремистской дея­тельности» и «Об общественных объединениях» предусматривают воз­можность вынесения предупреждения общественному объединению в связи с его деятельностью, не соответствующей закону или уставу об­щественного объединения, а также приостановление деятельности общественных объединений — ранее по решению суда, с 2002 г. — по решению органа юстиции либо прокурора, вынесшего предупреж­дение. Если все это не помогло, следует ликвидация общественного объ­единения и запрет на его деятельность по решению суда. Аналогичные меры конституционно-правовой ответственности установлены специ­ально для политических партий Федеральным законом «О политиче­ских партиях».

Федеральными законами «О свободе совести и о религиозных объ­единениях» и «О противодействии экстремистской деятельности» аналогичные санкции, в том числе приостановление деятельности, за­прет на деятельность, ликвидация религиозного объединения, возможны как меры его конституционно-правовой ответственности при совер­шении нарушений, перечисленных в названных законах.

В-третьих, это могут быть меры, обращенные к физическим лицам, должностным лицам, органам государственной власти или местного са­моуправления, общественным объединениям и направленные на обеспече­ние учета ими интересов государства и населения.

В частности, допустима такая мера конституционно-правовой от­ветственности, как признание поведения физического лица, должност­ного лица, органа или общественного объединения противоконституци- онным или не соответствующим закону. Это общая негативная оценка поведения, направленная на то, что субъект сделает сам соответст­вующие выводы и приведет свое поведение в законные рамки. Эта мера относится к конституционной ответственности, поскольку свя­зана с негативной оценкой поведения. Быть может, такое признание есть констатация фактов с последующим возможным их накоплени­ем. Если этого будет мало, компетентный орган государства приме­нит иные меры ответственности конституционно-правового или от­раслевого характера.

Именно в ключе данного вида ответственности можно рассматри­вать ряд положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ст. 70 этого Закона говорится о том, что органы мест­ного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образова­ния, государством, физическими и юридическими лицами в соответ­ствии с федеральными законами.

Это общее правило частично конкретизируется уже в самом Зако­не. Так, согласно ст. 71 основания наступления ответственности де­путатов, членов выборных органов местного самоуправления, выбор­ных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с данным Федеральным законом. Далее в той же статье указывается, что население муници­пального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц мест­ного самоуправления в соответствии с данным Законом.

В ст. 72 Закона содержится общее установление: ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного са­моуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, кон­ституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального об­разования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанны­ми органами и должностными лицами переданных им отдельных го­сударственных полномочий. А далее в ст. 73 и 74 конкретизируется ответственность перед государством: муниципального представитель­ного органа в виде возможного его роспуска — при издании незакон­ного правового акта или при констатации «неработоспособности» ор­гана; главы муниципального образования и главы местной админист­рации в виде их отрешения от должности — при совершении ими противозаконных действий, в том числе издании незаконных право­вых актов.

В-четвертых, возможно лишение физических лиц ранее полученных ими поощрений от государства в случае, если вскрылось отсутствие ос­нований для их получения либо последующее поведение лица застав­ляет государство отозвать свои поощрения. Речь идет о такой конституционно-правовой санкции, как лишение государственных наград и званий. Эта мера конституционно-правовой ответственности преду­сматривается законодательством, устанавливающим подобные награ­ды и звания.

2. Меры, принимаемые для обеспечения федеративных и иных «верти­кальных» конституционных правоотношений. В федеративном государ­стве неизбежно возникает проблема конституционно-правовой от­ветственности сторон в федеративных отношениях, или, как ее на­звал И. Н. Барциц, федеративной ответственности. Полной ясности нет и в понимании самого характера ответственности, и в перечне ее мер. Существует много способов вмешательства Федерации в дела субъектов. Одни меры всегда есть санкции, другие с учетом условий применения могут быть санкциями, а могут ими и не быть. Напри­мер, приостановление деятельности органов власти субъекта РФ с од­новременным учреждением федеральной администрации — как по­следствие введения чрезвычайного положения на территории субъек­та РФ — однозначно санкция. А направление дополнительных контингентов воинских формирований либо отрядов спецназа на тер­риторию субъекта может сопровождать санкции либо выглядеть как средство обеспечения общественного порядка.

Можно назвать ряд противоправных действий, которые могут быть допущены субъектом РФ и влекут применение мер федерально­го вмешательства:

а) нарушение Конституции РФ, выражающееся в принятии право­вых актов и (или) совершении действий, противоречащих предписа­ниям Конституции;

б) систематическое или (и) массовое нарушение прав и свобод че­ловека и гражданина;

в) нарушение государственного суверенитета и безопасности Рос­сийской Федерации и ее государственной целостности, в том числе выражающееся в принятии правовых актов и (или) совершении дей­ствий, направленных на односторонний выход субъекта из состава Федерации;

г) одностороннее и не согласованное с Российской Федерацией изменение правового статуса субъекта РФ;

д) нарушение принципа разграничения предметов ведения и пол­номочий между Российской Федерацией и субъектом РФ, выражаю­щееся в присвоении органами субъекта полномочий Федерации;

е) нарушение единства государственной власти в Федерации, вы­ражающееся в создании в субъекте органов государственной власти, не соответствующих конституционному принципу разделения вла­стей, принципам организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной вла­сти субъектов;

ж) одностороннее ограничение субъектом РФ федеральной юрис­дикции, запрет или воспрепятствование деятельности федеральных органов государственной власти на территории субъекта, самоволь­ное возложение на себя функций указанных органов или их террито­риальных органов, а также самовольное подчинение субъекту РФ ор­ганов и учреждений, входящих в федеральные системы;

з) систематическое нарушение органами государственной власти, высшим должностным лицом субъекта РФ своей компетенции, выра­жающееся в принятии правовых актов и (или) совершении действий, выходящих за пределы их полномочий;

и) самовольное введение особых режимов на территории субъек­та РФ;

к) создание и использование вооруженных формирований на тер­ритории субъекта РФ;

л) нарушение принципа равноправия субъектов РФ, выражающее­ся в ограничении прав и ущемлении интересов других субъектов РФ;

м) нарушение конституционного принципа равноправия и само­определения народов Российской Федерации, выражающееся в дис­криминационных мерах по отношению к проживающим на террито­рии субъекта отдельным народам, национальным меньшинствам, ли­цам, не относящимся к коренным народам соответствующего субъекта РФ, а также лицам, прибывающим на территорию субъекта, по признакам национального или этнического происхождения;

н) запрет или воспрепятствование осуществлению институтов на­родовластия на территории субъекта, в том числе референдумов, вы­боров и других голосований, обсуждений вопросов государственной жизни и т. д.;

о) воспрепятствование законной деятельности местного само­управления;

п) способствование или попустительство в отношении деятельно­сти, направленной на насильственное изменение конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, нацио­нальной и религиозной розни.

В связи с названными посягательствами на основы конституцион­ного строя Российской Федерации можно назвать такие меры феде­рального вмешательства, которые одновременно могут стать и мера­ми конституционно-правовой ответственности: принятие мер к отме­не правового акта, действия органа государственной власти, высшего должностного лица субъекта РФ; приостановление действия правово­го акта органа власти субъекта РФ; представление и предупреждение органа государственной власти, высшего должностного лица субъек­та; временное введение особого режима правления на территории субъекта; приостановление осуществления полномочий высшего должностного лица субъекта; досрочное прекращение полномочий органа государственной власти, высшего должностного лица субъек­та; временное введение федерального правления в отдельной сфере общественных отношений, находящейся в ведении субъекта; введе­ние чрезвычайного положения на территории субъекта или части этой территории; временное введение прямого федерального правле­ния на территории субъекта; использование расположенных на тер­ритории субъекта войсковых формирований и ввод дополнительных войсковых формирований на территорию субъекта; меры материаль­ного и финансового воздействия.

Часть названных мер отражена в законодательстве РФ, другие, ве­роятно, появятся в будущем. Из принятых мер отметим, что Феде­ральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. «О чрезвычай­ном положении» допускаются: полное или частичное приостановле­ние на территории действия чрезвычайного положения полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ и органов местного самоуправления; приостановление действия правовых актов органов государственной власти субъектов и актов органов местного самоуправления в случае их противоречия указу Президента о введе­нии чрезвычайного положения; установление ограничения на осуще­ствление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств; приоста­новление деятельности политических партий и иных общественных объединений. Кроме того, согласно названному Закону на террито­рии действия чрезвычайного положения указом Президента может вводиться особое управление этой территорией посредством создания временного специального органа управления либо федерального ор­гана управления данной территорией.

В БК РФ предусмотрены меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства, в том числе к субъектам РФ и муни­ципальным образованиям, — предупреждение о ненадлежащем ис­полнении бюджетного процесса, блокировка расходов, изъятие бюд­жетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях и др. Дополнениями, внесенными в 2003 г. в Феде­ральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусмотрено введение в субъекте РФ временной финансовой администрации для наведе­ния порядка и улучшения бюджетно-финансового состояния субъ­екта.

Законодательством предусмотрены также такие меры, как досроч­ное прекращение полномочий органа законодательной власти субъ­екта РФ путем его роспуска, отрешение и отстранение от должности высшего должностного лица субъекта, в случае если их актами нару­шаются федеральное законодательство, права и свободы граждан, а сами названные органы не вносят необходимых изменений в свои акты.

Говоря о федеративных отношениях, надо ответить на некоторые щекотливые вопросы, связанные с конституционно-правовой ответ­ственностью. В частности, может ли иметь место такая санкция, как исключение субъекта из Федерации? В период трудного положения в Чеченской Республике в российской газетной публицистике как-то появилось предложение об исключении Чечни из состава Российской Федерации. Подобная мера означает дискредитацию государством са­мого себя в глазах мирового сообщества. Обычно из состава государ­ства не исключают, а отпускают.

В истории нашей страны имели место такие печальные события, как ликвидация автономных образований, например в отношении ав­тономной республики немцев Поволжья, Крыма и др. Хотя офици­ально события имели государственно-правовое оформление и выгля­дели как «наказания» для целых народов, говорить о существовании подобной конституционно-правовой санкции — даже на момент ее применения — не было оснований. Тем более это невозможно в со­временных условиях, когда любой вопрос, касающийся изменения конституционного статуса субъекта РФ, должен решаться по взаим­ному согласию Российской Федерации и ее субъекта (ч. 5 ст. 66 Кон­ституции РФ).

Были в нашей истории и депортации целых народов (крымские та­тары, чеченцы и др.) или больших групп населения (из Литвы и др.). Конечно, это был произвол. Говорить о возможности в наше время подобных санкций не приходится.

Характеризуя источники конституционного права, мы называли в их числе внутригосударственные договоры — это могут быть догово­ры о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органами государст­венной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, о перераспределении полномочий. В связи с договорами можно гово­рить о таких мерах конституционно-правовой ответственности, как приостановление осуществления переданного (делегированного) пол­номочия или изъятие (возвращение себе) переданного полномочия — если получивший полномочие орган недолжным образом его осуще­ствляет.

В вертикальных отношениях «субъект РФ — местное самоуправле­ние» возможны и такие санкции, как досрочное прекращение полномо­чий представительного органа местного самоуправления, главы муни­ципального образования, главы местной администрации по решению соответствующего органа власти субъекта РФ.

3. Меры, принимаемые в связи с реализацией избирательных прав граждан и организацией избирательного процесса в Российской Федера­ции. В избирательных правоотношениях применяется довольно много конституционно-правовых мер ответственности.

Во-первых, допустимо говорить о существовании в конституцион­ном праве такой санкции, как лишение или приостановление избира­тельного права гражданина — либо и активного, и пассивного, либо только пассивного. Такая мера, как лишение избирательных прав (для категорий лиц, указанных в Конституции и законодательстве, а также по решению суда), существовала в СССР в первые десятилетия совет­ской власти. Сейчас такой меры нет. Однако наше законодательство говорит о неучастии в выборах недееспособных и лиц, отбывающих уголовное наказание по приговору суда в местах лишения свободы. В отношении второй категории можно говорить если не о лишении, то о приостановлении избирательного права на период нахождения ли­ца в месте лишения свободы. Есть мнение, что это не санкция, а лишь отсутствие возможностей реализовать право. Но в любой колонии можно организовать избирательный участок либо прислать членов участковой избирательной комиссии (так проводится голосование в следственных изоляторах). Следовательно, в данном случае можно говорить о санкции.

Тогда чем отличается приостановление от лишения избирательно­го права? Лишение как мера воздействия применяется по решению государственного органа либо суда. Срок лишения истекает с испол­нением решения или его отменой.

Приостановление действует в течение пребывания гражданина в месте лишения свободы по приговору суда. После отбывания наказа­ния восстанавливается избирательное право автоматически.

Кроме того, о приостановлении пассивного избирательного права можно говорить, когда решением суда по уголовному делу лицу на­значен в качестве дополнительного наказания запрет занимать опре­деленные должности в течение какого-то срока. Соответственно, если эти должности замещаются путем всеобщих выборов, и они прово­дятся в рамках срока наказания, лицо не вправе баллотироваться.

Обратим внимание на то, что в период после 2006 г. в Федеральный закон 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» внесены до­полнения, на основе которых не допускается реализация права быть избранным (т. е. пассивного избирательного права) для ряда категорий лиц. Соответствующие вопросы будут подробнее рассмотрены в разде­ле курса, посвященном избирательному праву. Однако в связи с конституционно-правовой ответственностью здесь отметим, что — так же, как и в аналогичных ситуациях, о которых говорилось выше, — от­каз в принятии избирательными комиссиями документов на регистра­цию от подобных лиц не будет санкцией, но если документы приняты, а затем выявилось, что граждане не могут баллотироваться на выбор­ные должности, и регистрация отменяется, это уже конституционно- правовая санкция. Речь идет о таких категориях граждан РФ:

имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жи­тельство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства (новелла от 25 июля 2006 г.);

осужденные когда-либо к лишению свободы за совершение тяж­ких и (или) особо тяжких преступлений, за исключением случаев, ко­гда в соответствии с новым уголовным законом эти деяния не при­знаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями (новелла от 2 мая 2012 г.);

осужденные за совершение преступлений и административных правонарушений экстремистской направленности, имеющие на день голосования соответственно неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления или голосование проводится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым администра­тивному наказанию (новеллы от 24 июля 2007 г.).

Надо сказать, что, по мнению многих лиц, оказавшихся «объекта­ми» применения названных правил, эти лица находятся как бы в со­стоянии постоянно несущих конституционно-правовую ответствен­ность, с чем они не согласны и пытаются добиться отмены этого че­рез Конституционный Суд РФ.

В частности, по обращению ряда граждан Конституционный Суд РФ в постановлении от 19 октября 2013 г. признал не соответствую­щими Конституции РФ положения Федерального закона «Об основ­ных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в той мере, в какой им установлено бессрочное и недифференцированное ограничение пассивного изби­рательного права в отношении граждан РФ, осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений.

Во-вторых, законодательство предусматривает такую меру конституционно-правовой ответственности, как признание выборов депута­тов и выборных должностных лиц недействительными. Это решение может быть принято вышестоящей избирательной комиссией или су­дом в случае обнаружения такого масштаба нарушений законодатель­ства о выборах, что невозможно установить результаты голосования.

В-третьих, допускается отмена решений нижестоящих избиратель­ных комиссий, не соответствующих закону, вышестоящими избира­тельными комиссиями и принятие решений по существу вопросов. Ре­шения любых избирательных комиссий могут быть отменены судом.

В-четвертых, законодательство содержит и другие санкции в связи с действиями многих участников избирательного процесса. Например, возможна отмена решения о регистрации кандидата либо списка канди­датов, ранее принятого соответствующей избирательной комиссией, в случае обнаружения ложных данных либо грубых нарушений зако­нодательства кандидатами либо избирательными объединениями. Есть такая мера, как расформирование избирательных комиссий. По Фе­деральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» рас­формирование избирательной комиссии, комиссии референдума про­изводится судом по обращению названных в этом Законе субъектов права в случае нарушений избирательных прав граждан, повлекших признание недействительными итогов голосования либо результатов выборов. В ходе избирательной кампании возможны такие санкции, как досрочное прекращение полномочий доверенных лиц по решению кан­дидата, избирательного объединения, определивших этих лиц. Допус­кается подобное решение и в отношении наблюдателей теми объеди­нениями и лицами, которые их назначили. Предусмотрено удаление из помещения для голосования члена избирательной комиссии, наблюда­теля в случае нарушения ими избирательного законодательства, кото­рое повлияет на объективные результаты голосования. Мера приме­няется соответствующей участковой избирательной комиссией.

4. Меры, принимаемые в связи с деятельностью органов государст­венной власти и местного самоуправления, а также депутатов и долж­ностных лиц. Это могут быть меры, в результате которых деятель­ность органа прекращается, он ликвидируется либо формируется в но­вом составе. Известны также такие меры конституционно-правовой ответственности, как роспуск, прекращение полномочий, расформирова­ние, переформирование органа, прекращение полномочий (освобождение, отрешение от должности) соответствующего лица.

Например, Конституция РФ предусматривает возможность рос­пуска Государственной Думы Президентом РФ. А сам Президент мо­жет быть отрешен от должности Советом Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (подробнее см. разд. VII и VIII настоящего учебного курса).

Роспуск законодательного органа власти субъекта РФ осуществля­ется на основании акта высшего должностного лица субъекта. В соот­ветствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации» указанное лицо вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий зако­нодательного (представительного) органа в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного норматив­ного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим су­дом, а законодательный (представительный) орган не устранил их в те­чение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

При внесении дополнений в указанный Закон в 2000 г. было уста­новлено, что при аналогичных явлениях меры ответственности зако­нодательного (представительного) органа субъекта может иницииро­вать Президент РФ — для этого он может внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске указанного органа; при­нятие подобного федерального закона о роспуске явилось бы санкци­ей в отношении органа. При внесении изменений в Закон 11 декабря 2004 г. были усилены позиции Президента РФ. Установлено: если не­исполнением решения суда были созданы препятствия для реализа­ции закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституцион­ными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняе­мые законом интересы юридических лиц, Президент сначала выносит предупреждение законодательному (представительному) органу субъ­екта РФ (в форме указа). Если в течение трех месяцев со дня вынесе­ния предупреждения указанный орган не принял мер по исполнению решения суда, Президент вправе распустить законодательный (пред­ставительный) орган субъекта РФ. Таким образом, теперь ему не надо вносить в парламент проект закона о роспуске.

У Президента есть право отрешить от должности высшее долж­ностное лицо субъекта РФ по сходным основаниям (см. об этом разд. XI настоящего учебного курса).

Решением законодательного органа власти или главы исполни­тельной власти субъекта РФ досрочно прекращаются полномочия пред­ставительного органа местного самоуправления, отрешается от должности выборное должностное лицо местного самоуправления.

В порядке реализации инициативы Президента РФ 7 мая 2009 г. в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» была включена ст. 74 «Уда­ление главы муниципального образования в отставку», которая гово­рит о мере конституционно-правовой ответственности (мы упомина­ли данную меру выше). Установлено, что представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе своих депутатов или высшего должностного лица субъекта РФ.

Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются: решения, действия (бездействие) главы муници­пального образования, повлекшие (повлекшее) наступление таких последствий, как просроченная задолженность муниципального об­разования по исполнению своих бюджетных обязательств, превы­шающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, или нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение за­конодательства, установленное судом; неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значе­ния и (или) по обеспечению осуществления органами местного само­управления отдельных государственных полномочий; неудовлетвори­тельная оценка деятельности главы представительным органом муни­ципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд (подробнее см. в разд. XIII настоящего учебного курса).

Переформирование одним органом состава другого органа (напри­мер, Президент — Правительство) или своего органа (например, Ду­ма — президиум, если он создан) может быть и обычной реформой, и санкцией при негативной оценке деятельности органа.

Помимо этого, возможно временное отстранение от должности. Например, Президент РФ по представлению Генерального прокуро­ра РФ может отстранить от должности главу исполнительной власти субъекта РФ. Судьба такой меры зависит от последствий — либо она отменяется и должностное лицо возвращается к исполнению обязан­ностей, либо уступает место отрешению от должности, уходу в отстав­ку, прекращению полномочий в связи с обвинительным приговором суда в отношении данного лица.

Не исключена и такая мера ответственности, как упразднение орга­на. Это может быть форма прямой или скрытой отрицательной оцен­ки его деятельности. Например, Президент может ликвидировать лю­бой федеральный орган исполнительной власти, кроме Правительст­ва. При отрицательной оценке деятельности органа это будет мера конституционной ответственности.

В конституционном праве возможна и такая мера, как приостанов­ление деятельности органа. Она может прямо предусматриваться зако­нодательством либо вытекать из общего права на создание и форми­рование соответствующих органов, а также контроля за их деятельно­стью.

В целом же в отношении названных санкций, связанных с упразд­нением, прекращением и приостановлением деятельности, расфор­мированием органов, более подходит вариант, когда они все-таки прямо устанавливаются нормами права, а не просто подразумевают­ся. Кроме того, надо непременно определять основания применения санкций. Ведь иначе следуют споры о компетенции тех, кто приме­нил санкции, возникает определенная напряженность, соответствую­щие действия признаются незаконными. Например, Президент РФ Указом от 21 сентября 1993 г. прекратил деятельность Съезда народ­ных депутатов и Верховного Совета РФ как якобы препятствующих демократическому развитию страны на новом этапе; когда Конститу­ционный Суд дал отрицательную оценку Указу, Президент Указом от 7 октября 1993 г. приостановил деятельность Конституционного Су­да РФ. Это были конституционно-правовые санкции, но с тех пор об­суждается вопрос о конституционности их применения.

Разновидностью конституционно-правовой санкции являются вы­ражение недоверия Правительству со стороны парламента, отказ в до­верии. В реализации этой меры ответственности могут быть разные варианты:

а) только выразить недоверие, от чего юридические последствия могут возникнуть или не возникнуть. Например, согласно ч. 3 ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству, но Президент может не принять это во внимание, и оно будет работать далее. Если же Дума в течение трех месяцев вновь выразит недоверие Правительству, Президент должен выбрать — ли­бо отправить Правительство в отставку, либо распустить Думу и на­значить новые выборы (и то и другое тоже станет санкцией);

б) выразить недоверие и освободить от должности (в нашей стране представительные органы, как правило, такой возможности не имеют);

в) выразить недоверие и тем самым вынудить должностное лицо, орган уйти в отставку. Этот вариант предусматривался Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (пред­ставительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» — глава исполнительной власти, правительство субъекта, которым выражено недоверие парламента субъекта РФ, были обязаны прекратить свои полномочия уходом в отставку. Правда, в новой редакции названного Закона от 11 декабря 2004 г. решение о недоверии доводится до сведения Президента РФ, и он решает судьбу главы исполнительной власти субъекта РФ — может отрешить его от должности.

Некоторые ученые склонны считать, что выражение недоверия Правительству не есть санкция, это вопросы политических отношений соответствующих государственных органов. С этим трудно согласить­ся. Не видя конкретных правонарушений вдеятельности исполнитель­ной власти, депутаты исходят из общих конституционных принци­пов — необходимости результативности этой деятельности, а также учета требований, выражаемых парламентом как одной из ветвей в системе разделения властей. В этом плане негативная оценка деятель­ности Правительства есть своеобразная реакция парламента, она «отя­гощает» Правительство и Президента необходимостью свежих дейст­вий; она также «отягощает» парламент тем, что необоснованность его требований либо несогласие с ними главы исполнительной власти мо­жет повлечь досрочное прекращение полномочий самого парламента.

С учетом сказанного отставка Правительства может выглядеть как санкция, а может и не быть таковой. Мерой конституционно­правовой ответственности может быть и отставка отдельного члена Правительства, а также руководителя органа исполнительной власти, не входящего в состав Правительства. Как правило, решение об от­ставке Правительства или отдельного его члена, руководителя отрас­левого органа исполнительной власти принимает глава государства. Но этому может предшествовать обращение самого Правительства или соответствующего лица с просьбой об отставке. Недобровольная отставка, да еще и в связи с претензиями к качеству деятельности Правительства, соответствующего руководителя или проводимой ими политике, тем более выглядит как санкция.

Можно представить также «добровольное» сложение полномочий де­путатом представительного органа под давлением обстоятельств и об­винений. Подобная мера будет выглядеть как конституционно-право- вая ответственность, в этом плане она сходна с вынужденной подачей в отставку Правительства, министра.

Есть в конституционном праве и норма об отзыве депутата, вы­борного должностного лица избирателями. Характер этой меры как ви­да конституционно-правовой ответственности мало у кого вызывает сомнения. Больше дискуссий о другом — может она существовать в демократическом правовом государстве или нет. Практика России го­ворит о том, что с окончанием эпохи советского государства имел ме­сто отказ от отзыва. Однако по мере развития общественных отноше­ний отзыв снова стал востребованным. Качество деятельности (невы­полнение обязанностей) и нарушения законодательства стали главными мотивами возвращения к институту отзыва, а отнюдь не идеологические мотивы.

Законодательство предусматривает прекращение полномочий депу­тата, выборного должностного лица на основе вступившего в законную силу обвинительного судебного приговора по решению соответствующего представительного органа. В данном случае также можно говорить о конституционно-правовой санкции. Дело здесь не в том, что осуж­денное лицо лишено свободы, тем более что есть уголовные наказа­ния, по которым изоляция не обязательна. Вопрос в другом: лицо, осужденное судом за совершение преступления и отбывающее нака­зание, не может оставаться у власти. К сожалению, этот принцип сей­час нарушается. Но рано или поздно вопрос получит однозначное ре­шение — не в пользу этих лиц.

Не исключена и такая санкция, как прекращение полномочий депу­тата по решению представительного органа, если депутат не должным образом исполняет свои полномочия. Эта санкция может применяться, если она предусмотрена конституцией, уставом, актом о представи­тельном органе или его депутатах. На практике есть примеры подоб­ных решений. Так, Государственная Дума приняла постановление от 6 октября 1995 г., которым на основании п. «б» ч. 2 ст. 4 и ч. 2 ст. 6 Фе­дерального закона от 8 мая 1994 г. «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» досрочно прекратила полномочия депутата Государственной Думы С. П. Мавроди «в связи с нарушением им усло­вий осуществления депутатской деятельности». В новейшей практике имело место досрочное прекращение полномочий депутата Г. В. Гуд­кова постановлением Государственной Думы от 14 сентября 2012 г., причем палата не стала указывать, в чем состояли его нарушения, а лишь сослалась на п. «в» ч. 1 ст. 4 названного Закона, который запре­щает депутату входить в состав органа управления хозяйственного об­щества или иной коммерческой организации, осуществлять предпри­нимательскую деятельность — это и были претензии к депутату.

Есть и процессуальные санкции, вытекающие из деятельности пред­ставительных органов. Это могут быть предупреждение, замечание депу­тату, лишение его слова при выступлении не по теме или с использова­нием оскорбительных выражений, отключение микрофона, удаление из зала заседаний. Те же меры могут применяться в отношении иных лиц, участвующих в заседании или присутствующих в зале заседаний.

Палаты Федерального Собрания РФ могут применять свои, спе­цифические санкции. Например, по решению Совета Федерации функции председательствующего на заседании палаты, если он нару­шает положения регламента о порядке ведения заседаний, могут быть переданы другому лицу до завершения рассмотрения обсуждае­мого вопроса (п. 6 ст. 47 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации).

В соответствии с Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» возможно досрочное прекраще­ние полномочий депутата, помимо иных оснований, в случае: выхода по личному заявлению из состава фракции в Государственной Думе; несоблюдения требований ст. 7¹ данного Федерального закона в части того, что депутат обязан состоять в той политической партии, по спи­скам которой он был избран в Государственную Думу. Если депутат сам подает соответствующее заявление, о санкции речь не идет. Если же такое заявление от него не поступает, то возможно исключение из фракции по ее решению и далее досрочное прекращение полномочий депу­тата постановлением Государственной Думы.

В парламенте допустимо наказание депутата в виде лишения депу­татского вознаграждения за определенный срок. В Государственной Думе такая мера применялась однажды за систематическое неучастие депутата в заседаниях палаты.

Конституционно-правовой санкцией может быть отмена решения одного органа другим органом. Например, согласно ч. 3 ст. 115 Консти­туции РФ Президент РФ вправе отменить постановление или распо­ряжение Правительства, противоречащее Конституции РФ, феде­ральному закону, указу Президента.

Санкцией является отмена органом акта своего руководителя. На­пример, Государственная Дума, Совет Федерации вправе отменять распоряжения Председателя соответствующей палаты.

Особый вариант санкций — признание акта противоречащим Кон­ституции с последующей отменой акта издавшим его органом, а если он этого не сделал — то вышестоящим органом. Например, Комитет кон­ституционного надзора СССР имел право признавать законы и иные акты противоречащими Конституции СССР. Издавший орган должен был отменить акт. Если акт не был отменен, Комитет мог обратиться к выщестоящему органу с предложением отменить акт. Конституци­онный Суд РФ вправе признать ряд актов уровня Федерации и ее субъектов не соответствующими Конституции РФ, тем самым акты или их нормы становятся недействующими с момента вынесения ре­шения Конституционного Суда, а также подлежат отмене принявшим их органом.

Можно в целом представить такую конституционно-правовую санкцию: отмена судом решения государственного органа или органа местного самоуправления. Но с этой санкцией нет полной ясности в тео­рии конституционного права. С одной стороны, не только конституци­онные, но и обычные суды вправе признавать определенные акты не­действующими, а их положения утратившими силу. С другой стороны, Конституционный Суд выразил позицию, смысл которой состоит в том, что негативная оценка акта судом не есть отмена акта. Решение об отмене должен принять орган, издавший акт. Это правило было отра­жено в новеллах, внесенных в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» в 2001 г. Такой подход вызывает споры и создает определенные проблемы на практике.