Этапы развития местного самоуправления в России

Древнерусское государство. Деление княжеств на административные единицы было неустойчивым и неопределенным. Летопись говорит о волостях – областях, для управления которыми назначались бояре. Среди новгородских волостей называется Волок, Торжок, Бежица и др. Упоминаются погосты – первоначально места для торговли (от слова «гость»). При погостах строились храмы, возле них возникали кладбища. Эти погосты использовались как административные центры и пункты сбора дани.

Вервь – сельская территориальная община – была органом самоуправления.

Местное самоуправление князья осуществляли через посадников, которых они назначали в города. Под их началом долгое время сохранялись тысяцкие – остаток архаичной десятичной системы. Ведению посадника подлежала и примыкающая сельская округа. Посадник был представителем князя; с прибытием последнего в тот или иной город власть последнего прерывалась. Князья назначали посадником, как правило, из своих старших дружинников, бояр. Посадникам были подчинены тиуны, вирники (сборщики вир), мостники, городники, подъездные и т.д. Местная администрация содержалась («кормилась») за счет подвластного населения, что называлось системой кормления.

Сословно-представительная монархия (сер. 16 - сер. 17 вв.). Для сословно-представительной монархии характерно не только наличие земских соборов в центре, но и широкое развитие местного самоуправления. Та же логика борьбы с крестьянством и в той или иной мере с феодальной аристократией потребовала и на местах передачи управления в руки дворянства и посадских людей. Поэтому теперь почти повсюду на местах стали создаваться органы губного самоуправления, в ведении которых из рук наместников и кормленцев был передан сыск разбойников и суд над ними.

Губные органы («губные избы») состояли из старосты, которого свободное население округа могло выбирать только из дворян и детей боярских, и целовальников (нечто вроде современных депутатов), выбиравшихся из числа посадских людей и черносошных крестьян. Таким образом, руководство борьбы с преступниками было отдано в руки дворянства. В ведении губного старосты находились дьяки, подьячие, служители тюрем и избранные населением сотские и десятские.

Но дело не ограничивалось передачей в руки местных выборных органов борьбы с уголовными преступлениями. С 1551 года отдельные уезды и волости стали получать уставные земские грамоты, освобождавшие их от власти наместников и волостелей. В 1555-1566 годах наместники и волостели были полностью ликвидированы и все функции по сбору податей, наблюдению за выполнением повинностей, обеспечению правопорядка стало нести местное самоуправление.

Земские учреждения объединяли городское и сельское население, его единицами были уезды и волости. Крупные города выделялись в самостоятельные единицы.

В пограничных уездах самоуправление не вводилось, там хозяйничали военно-гражданские управители – воеводы. Со времени же крестьянской войны начала XVIII века в целях эффективной борьбы с народными движениями и укрепления полицейского аппарата началось внедрение воевод и во все другие уезды. Воеводы постепенно подчиняли себе местное самоуправление. Они командовали вооруженными отрядами, расположенными на подведомственной территории, возглавляли деятельность губных учреждений, руководили полицейскими функциями земских органов. В отличие от наместников воеводы получали жалованье, им были запрещены поборы с населения.

Абсолютная монархия (18-19 вв.). При Петре I в Москве была учреждена бурмистрова палата (ратуша), а в прочих городах — земские избы и выбранные бурмистры. Петр I провел также губернскую реформу, которая полностью изменила организацию местной власти. Однако при наследниках Петра все вернулось к назначаемым губернаторам и воеводам.

Следующий крупный шаг в сторону самоуправления был сделан при Екатерине II, которая приняла специальный акт — Грамоту на права и выгоды городов Российской империи. Система самоуправления, как и прежде, строилась по сословному принципу. Появились губернские и уездные дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды. В уездах было создано уездное присутствие из представителей различных уездных органов, но решающая роль в нем по-прежнему оставалась за уездным исправником – полицейским чиновником. Были учреждены должности податных, акцизных, училищных инспекторов. Однако вся система функционировала под строгим контролем государственных чиновников — городничих, полицмейстеров и др. После смерти Екатерины процесс снова пошел вспять.

Земская реформа. 1 января 1864 года царь Александр II утвердил Положение о губернских и уездных земских учреждениях.

В соответствии с Положением в губерниях и уездах «для заведования делами, относящимся к местным хозяйственным пользам и нуждам» создавались земские собрания и их исполнительные органы - земские управы.

Земства являлись выборными органами. Для выборов в уездное земское собрание учреждались три курии – уездных землевладельцев, городских обществ и сельских обществ. Не могли участвовать в выборах женщины, лица моложе 25 лет, лица, находившиеся под следствием и судом, опороченные по суду или общественному приговору и иностранные подданные. Многие другие слои населения исключались из выборов на основе имущественного ценза.

И земское собрание и земская управа (из председателя и двух членов) избирались на три года. Каждый из этих органов возглавлялся председателем – соответственно уездным или губернским предводителем дворянства. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором, председатель губернской управы – министром внутренних дел.

Деятельность земства была ограничена только местными хозяйственными, делами (продовольствие, постройка церквей, попечение местной торговли и промышленности, попечение народного образования, здравоохранения, тюрем). Земства, кроме этого, были поставлены под контроль правительственной администрации в лице губернаторов и министра внутренних дел. Последним предоставлялось право "остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или общим государственным пользам". Земства вводились постепенно только в 35 губерниях России.

Волостное и сельское самоуправление. По реформе 1861 года крестьяне села или помещичьего имения в числе не менее двадцати ревизских душ составляли сельское общество. Села, расположенные по соседству, при наличии в них от 300 до 2000 ревизских душ образовывали волости. При этом принималось во внимание наличие в селе и волости церковного прихода. Сельское общественное самоуправление состояло из сельского схода, выборного старосты и могло иметь сборщиков податей, писарей, смотрителей, сторожей. Первое место и наиболее важная роль в сельском самоуправлении принадлежали старосте.

Волостное самоуправление состояло из волостного схода (по одному члену на десять крестьянских дворов), волостного старшины вместе с волостным правлением, в которое входили и все сельские старосты, волостного суда, а также писаря и других лиц. Здесь первое место принадлежало старшине. Круг хозяйственных дел волостного самоуправления в основном был сходен с сельским, но его фискально-полицейская компетенция была гораздо шире.

Городская реформа 1870 года. 16 июня 1870 года царь утвердил "Городовое положение", по которому учреждались органы городского общественного управления: городское избирательное собрание (собиралось раз в четыре года только для выборов думы), городская дума и ее исполнительный орган - городская управа.

Выборы в городскую думу проводились на основе податного ценза и ценза оседлости. Избирательным правом пользовались все собственники - плательщики городских налогов и сборов.

Во главе и думы и управы стояло одно и тоже лицо - избранный думой городской голова. Путем совмещения двух должностей в лице городского головы правительство могло контролировать деятельность и думы, и управы. Компетенция городских дум и управ ничем существенным не отличалась от компетенции земств.

Эффективность земского управления в тот период была обусловлена тремя важными обстоятельствами. Во-первых, была создана многоуровневая система самоуправления, включающая губернский, уездный и волостной уровни. Это позволяло системе быть более устойчивой и маневренной. Во-вторых, благодаря специальному земскому налогу, существовала реальная финансово-экономическая основа земства. В-третьих, государством контролировалась только законность деятельности земских органов, но не их целесообразность, что позволяло последним принимать самостоятельные решения по многим вопросам.

Однако земская реформа во второй половине 19 века, в конечном счете, не увенчалась успехом, в значительной мере потому, что представители земского и государственного управления на местах не могли обеспечить согласованной и единой политики в решении местных вопросов. Амбиции, неспособность к разумным компромиссам, боязнь со стороны центра растущей самостоятельности мест привели к постепенному свертыванию реформ в конце 19 века.

Однако земство сыграло очень важную роль в истории местного самоуправления в России: развитие получили народное образование, здравоохранение, сельские коммуникации, сельская (местная) культура и быт. Многие достижения той эпохи, например, в области финансового обеспечения местного самоуправления, остаются недостижимыми до сих пор.

Организация местной власти в советский период.В СССР формально не было местного самоуправления, так как все уровни советской власти – от сельского совета до Верховного Совета являлись органами государственной власти. Однако это было связано не с тем, что большевики не желали создать систему местного самоуправления, а с тем, что в рамках общенародного социалистического государства не было необходимости в создании специальной ветви публичной власти. По существу сельские, районные и городские органы власти выступали как местные органы, во всяком случае, именно они решали вопросы местного значения.

После победы советской власти органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. Идея местного самоуправления, предполагающая известную независимость и самостоятельность местных органов, вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата.

В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уровнях власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем партии.

Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйственного самоуправления на местах. В течение 1920-1923 годов при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело, появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки. В 1925г. было принято Положение о городских советах, а в 1926г. Положение о местных финансах, которые четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась в этот период муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был профессор Л.А. Велихов. Его фундаментальный труд "Основы городского хозяйства" и сегодня сохраняет свою актуальность.

С 1927-1928 годов в СССР наступает новый период развития, период "великого перелома", индустриализации в промышленности и коллективизации в сельском хозяйстве. Этот период характеризуется резким усилением централизации всех сфер жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов были созданы более крупные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все самоуправленческие зачатки в городах и в деревне были ликвидированы, а сам термин "самоуправление" надолго исчез из словарного оборота. Л.А. Велихов был репрессирован. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства была закреплена Конституцией СССР 1936 года и сохранилась почти без изменений до конца 80-х годов.

Формально советская власть была вполне демократичной. По Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все советы, включая местные, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Депутаты выбирались, как правило, на 4 года, работали на непрофессиональной основе. Был введен институт "наказов" избирателей своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверия избирателей. Избрание проходило на безальтернативной основе, как кандидатов от блока коммунистов и беспартийных. Работники аппарата исполнительных органов не имели собственного статуса и функционировали как обычные служащие, наряду с работниками других государственных учреждений.

Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии советов. Совет избирал из своего состава исполнительный комитет (исполком), его председателя и заместителей, подотчетных совету. В подготовленные проекты бюджетов на сессиях можно было вносить поправки.

Однако фактически выборы в советы, включая местные советы, производились на безальтернативной основе, а кандидатуры единственного кандидата по каждому избирательному округу подбирались партийными органами со строгим соблюдением спущенных сверху пропорций (рабочие, интеллигенция, мужчины и женщины, молодые и старые, коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т.д.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим. Вся собственность являлась государственной, местные бюджеты были частью государственного бюджета. Партийные чиновники обладали широчайшими полномочиями по надзору за деятельностью местных советов и исполкомов. Даже "сценарии" сессий советов отрабатывались заранее. Такая система не была ни истинным народовластием, ни самоуправлением.

Одной из важнейших особенностей местной власти в этот период было то, что в силу объективных причин она носила скорее организационно-распределительный характер. Это не способствовало действительной самостоятельности ни граждан, ни соответствующих органов. В современных условиях от органов местного самоуправления в большей мере требуется предпринимательский характер деятельности, позволяющий на практике принимать самостоятельные решения и отвечать за них.

Интерес к идее местного самоуправления возник вновь с началом перестройки, во второй половине 80-х годов. Руководству страны было ясно, что без местного самоуправления невозможно ни построение демократического общества, ни усиление рыночных начал в экономике. В апреле 1990 г. был принят Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности. В июле 1991г. был принят российский Закон "О местном самоуправлении в РСФСР". Эти законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия. Однако многие пороки советской системы еще сохранялись. В частности, сохранялась система вышестоящих и нижестоящих советов. Закон детально регламентировал все полномочия совета и администрации каждого уровня. Глава администрации назначался вышестоящим главой, хотя и с согласия совета.

В условиях радикальных экономических реформ начала 90-х годов, которые привели к резкому ухудшению условий жизни населения, и при отсутствии необходимой правовой, экономической и финансовой базы, демократически избранные советы неизбежно вступили в конфронтацию с органами исполнительной власти. Все это закончилось известными событиями октября 1993 года, после которых советы всех уровней были распущены.

Переходный период до конца 1995 года характеризовался полным доминированием исполнительной власти. Лишь в некоторых регионах России были избраны по временным положениям представительные органы с очень ограниченными полномочиями. Только после принятия в 1995 году федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" началось действительное возрождение местного самоуправления в России.

В целом органы местной власти в советский период были достаточно эффективны, решая в рамках своих возможностей вопросы местного значения. В 90-е годы прошлого века советский опыт организации управления на уровне городов и районов был вполне удачно использован в РБ в рамках системы местного государственного управления.

Специфика системы местного самоуправления в России как вида публичной власти. Исторически можно выделить три принципиальные особенности местного самоуправления в нашей стране, которые до сих пор так или иначе определяют ее функционирование.

Прежде всего, это общинный характер местного самоуправления, когда основы самоорганизации села строились на принципах соседской общины. Сельский мир (население) на своих сходах решало по существу все основные вопросы организации жизни села, то есть вопросы местного значения. К сожалению, сегодня, в связи с распадом как собственно самой общины в начале 20 века, так и ее последующих реставраций в виде колхозов и государственной монополии на земельную собственность, можно говорить только о некоторых остаточных проявлениях общинного самосознания и общинного поведения сельских жителей. На первый план выходит индивидуальное или, в лучшем случае, семейное самоопределение, предполагающее высокую – по сельским меркам – степень дифференциации граждан.

Во-вторых, местное самоуправление носит дарованный характер. В большинстве западноевропейских стран в период формирования централизованных государств население городов и коммун (местных общин) сумело в целом отстоять местные права и свободы. Защита коммунальной автономии в борьбе с феодалами и центральной властью обеспечивает жителям даже небольших коммун собственные необходимые гарантии местного самоуправления. Последнее, таким образом, держится не только на правовых гарантиях государства, но и на исторической памяти граждан и готовности населения отстаивать свои коммунальные права. В России со времен Ивана Грозного утвердился иной тип местного самоуправления, который строился не на собственной активности жителей, а на воле государства, которое даровало населению необходимую, по мнению государства, степень свободы и самостоятельности. При этом всячески изживались попытки местного населения корректировать самим организацию собственной жизни. Некоторая специфика могла учитываться, так как в составе России были, например, польские и финские земли, или среднеазиатские территории; но она должна была определяться только сверху, со стороны центральной власти. Дарованный характер как особенность российского местного самоуправления только усилилась в годы Советской власти и до сегодняшнего дня остается актуальной.

Третьей особенностью местного самоуправления в России можно было бы назвать его организационно-распорядительный характер. Органы местного самоуправления в качестве своей основной задачи рассматривали формально-организационную деятельность, выступая как нижний этаж иерархической пирамиды. Сверху они получали не только распоряжения и указания, но и соответствующие средства. Так, финансовые поступления оформлялись как свои бюджеты, но исполнялись по достаточно жестко заданным статьям расходов. Перед органами местного самоуправления практически не ставилась задача обеспечить собственное участие в наполнении бюджета и, тем более, формировать бюджет из собственных источников. В результате население не видело связи и ответственности между своей жизнедеятельностью, с одной стороны, и качеством местного самоуправления, с другой стороны; а органы местного самоуправления не были заинтересованы по-настоящему в вовлечении населения в решение вопросов местного значения. Особенно четко эта особенность проявилась в Советском Союзе, где сельские органы управления были прямым продолжением вертикали государственной власти. Однако и в постсоветские годы этот порядок сохранился. Достаточно сказать, что за почти пятнадцатилетнюю историю местного самоуправления в Республике Башкортостан ни одно из почти тысячи сельских муниципальных образований не стало банкротом, так все они жили по существу по смете, формируемой на более высоких уровнях управления.

Как сегодня можно оценивать эти три особенности местного самоуправления в России? Нам кажется, что подобная специфика местного самоуправления, приемлемая в условиях тоталитарного централизованного государства, повлияла на развитие нашего общества, сдерживая созидательный потенциал россиян. Это обстоятельство важно учитывать в условиях роста роли местного самоуправления в современном обществе. Сегодня необходим переход от организационно-распорядительной модели местного самоуправления к предпринимательстской.

Вопросы и задания для проверки знаний:

1. Назовите этапы развития местного самоуправления в России.

2. В чем заключается специфика системы местного самоуправления в России как вида публичной власти?

3. Как строилось местное самоуправление в древнерусском государстве?

4. Опишите организацию местного самоуправления на этапе сословно-представи-тельной монархии (сер. XVI − сер. XVII вв.).

5. Характеристика земской реформы Александра II. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года.

6. Раскройте функции и роль земского собрания и земской управы.

7. Укажите особенности городской реформы 1870 года.

8. Каким образом осуществлялось волостное и сельское самоуправление в России в XIX веке?

9. Каковы исторические уроки земской реформы во второй половине XIX века?

10. Назовите особенности организации местной власти в советский период.

11. В чем заключаются исторические особенности местного самоуправления в России? Как их можно оценить сегодня?

Тесты для самопроверки

1. Выборные органы местного самоуправления в России в губерниях и уездах, введенные реформой 1864 года:

1) Советы

2) земства

3) думы

4) магистраты

2. В Москве была учреждена бурмистрова палата (ратуша):

1) При Екатерине II

2) При Александре I

3) При Петре I

4) При Петре II