Зарубежный опыт муниципального управления. Основные модели муниципального управления в зарубежных странах

Мировая практика накопила огромный опыт в организации местного самоуправления. Сегодня выделяют два основных типа устройства самоуправления: французский (континентальный) тип, используемый во Франции, Италии, Бельгии, Голландии, Испании, Португалии; англосаксонский тип, применяющийся в США, Великобритании, Канаде, Австралии, Новой Зеландии. На их основе организуется третий тип - смешанный, присущий системам самоуправления Германии, Италии, Японии. Все три типа обладают общими чертами:

1) Местные органы власти наделяются собственной компетенцией. Ее состав представлен четырьмя основными видами дел и полномочий:

¨ Финансово-экономические полномочия, главными из которых являются самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, местное планирование, регулирование хозяйственной деятельности;

¨ Коммунальное обслуживание населения, охрана окружающей среды, развитие транспорта и регулирование дорожного движения, санитария, канализация, очистка улиц и т.д.;

¨ Развитие социальной сферы: строительство дешевого жилья для бедноты, школ, больниц, библиотек;

¨ Установление правил поведения в общественных местах, местная полиция.

2) С точки зрения происхождения полномочий, составляющих компетенцию, выделяют дела обязательные, факультативные (добровольные) и делегированные (порученные) государством.

3) Общая тенденция во многих странах заключается в сокращении собственно коммунальных дел и расширении объема обязательных и порученных, что отражает возрастающую интеграцию местных органов власти в государственный механизм, их приспособление к решению задач общегосударственного значения.

Здесь подход к определению компетенции и условий функционирования местных органов власти можно определить как «государственную теорию местного самоуправления».

В рамках этой теории местное самоуправление рассматривается как управление, т.е. осуществление публичной власти на местном уровне. Местные органы власти рассматриваются как своеобразные «агенты» центральных ведомств, оказывающие услуги населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством.

Рассмотрим особенности обеих типов устройства местного самоуправления.

Англосаксонскому типу свойственен характерный наборпринципов организации власти.

1. «Принцип позитивного регулирования» деятельности местных органов власти: объем их полномочий устанавливается путем подробного перечисления прав и обязанностей.

2. Система местных органов власти состоит их организационных ячеек различных типов, поскольку законодательно установлены четкие критерии разграничения компетенции только для городской и сельской местности.

3. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов власти вышестоящим и представительные органы местной власти формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий.

4. Отсутствие уполномоченных центрального правительства на местах.

5. Наряду с представительными органами местного самоуправления непосредственно населением могут избираться и некоторые должностные лица, например, шерифы – начальники местной полиции.

6. Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также через суд.

Континентальный (французский) тип. При определении компетенции и условий функционирования местного самоуправления исходят из так называемой «естественно-правовой доктрины». Она основывается на различии между «искусственно» созданными актами центральных властей образованиями и «естественно» сложившимися образованиями, признанными центральными властями (например, города, поселки). Считается, что в управлении первыми должны преобладать интересы государства, в то время как вторые могут обладать значительной самостоятельностью и руководствоваться, прежде всего, местными интересами, что и закрепляется в их компетенции.

Принципы «континентального» построения властей иные, нежели в англосаксонской системе.

1. Используется «принцип негативного регулирования»: местные органы власти вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом.

2. Типично единообразное построение системы органов власти местного самоуправления на низовом уровне: правами муниципалитетов пользуются как городские, так и сельские общины (независимо от размеров территории и численности населения).

3. Преобладает сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления.

4. наличие определенной соподчиненности нижестоящих звеньев вышестоящим.

5. На местах действуют уполномоченные центрального Правительства.

6. Представительные органы создаются не на всех уровнях системы разделения властей (их нет в округах и кантонах Франции).

7. Контроль за деятельностью органов власти местного самоуправления представлен разнообразными формами и осуществляется по значительному кругу вопросов.

Мировая практика показывает большое разнообразие организационно-правовых форм, используемых на местном уровне. С учетом особенностей, специфики стран выделяется пять различных организационно-правовых форм.

1. Форма "сильный совет – слабый мэр" характеризуется избранием мэра советам и ограничением прав мэра по координации деятельности исполнительных органов и контролю за их деятельностью. За мэром закрепляются, в основном, представительские и оперативно-исполнительные функции. Совет обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности.

2. Форма "сильный мэр – слабый совет". Для этой формы характерно избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции по отношению к представительному органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего.

3. Форма "совет – управляющий" отражает стремление к "очищению" городской политики, к устранению коррупции, неэффективного и авторитарного правления. Управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере общественного управления. Назначается на должность и увольняется советом, который избирается населением. Недостатком этой модели является невозможность или затрудненность влияния населения на политику, проводимую управляющим.

4. Комиссионная форма. Комиссия образуется из выборных лиц – уполномоченных, каждый из которых управляет каким-либо отделом городского правительства. В этой модели не предполагается наличие высшего должностного лица. Ее достоинством является отсутствие разделения властей, правда, приводящее к замедлению принятия решений. Недостатком этой модели может быть бесконтрольность, нехватка необходимого опыта, отстаивание комиссионерами интересов только своих отделов, дестабилизация и отсутствие сотрудничества.

5. Комбинированная форма. Управляющий или главный администратор подчиняется мэру, а не совету. Наличие специалиста-управляющего обеспечивает профессионализм, а избиратели имеют возможность прямого влияния на городскую политику, поскольку, голосуя за или против мэра, который назначает или снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену городской администрации.

Вопросы и задания для проверки знаний:

1. Перечислите основные типы устройства самоуправления.

2. Какие принципы организации власти характерны для англосаксонского типа?

3. Назовите типы организационно-правовых форм, используемых мировой практикой на местном уровне.

4. На каких принципах основывается континентальный (французский) тип устройства самоуправления?

5. Что представляет собой смешанный тип организации местного самоуправления (МСУ)?

6. Назовите общие черты всех трех типов организации МСУ?

7. Раскройте основные особенности различных организационно-правовых форм местного самоуправления.

Тесты для самопроверки