Основные направления прокурорской деятельности и правовые средства прокурорского надзора

Прокуратура РФ осуществляет полномочия в определенных сферах, отраслях деятельности органов прокуратуры. Как отмечалось выше, они получили наименования направлений деятельности прокуратуры.

Основным направлением деятельности органов прокуратуры является осуществление прокурорского надзора.

Прокурорский надзор — осуществляемая от имени государства деятельность специально уполномоченных на то должностных лиц — прокуроров по обеспечению точного исполнения и единообразного применения законов на всей территории России путем своевременного выявления и принятия мер:

— к выявлению и своевременному устранению любых нарушений закона, причин и условий, способствующих им;

— к восстановлению нарушений законности;

— к привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности^[4].

Как отмечалось выше, цель прокурорского надзора — обеспечение верховенства закон, прав и свобод человека и гражданина, суверенных прав России и прав субъектов РФ, прав органов государственной власти и органов местного самоуправления, учреждений и организаций, в т.ч. общественных и политических.

Прокурорский надзор в России осуществляется органами прокуратуры по определенным направлениям, которые принято называть отраслями прокурорского надзора.

Отрасль прокурорского надзора — относительно самостоятельная часть прокурорского надзора, характеризующаяся специфическими для конкретной отрасли надзора предметом и полномочиями прокурора[5]. Так как, каждая отрасль прокурорского надзора имеет свой особый предмет надзора, соответственно, прокурор, действующий в рамках конкретной отрасли надзора, наделен полномочиями, которые дают ему возможность эффективно выявлять нарушения закона и принимать меры к их устранению.

Различают следующие виды отраслей прокурорского надзора:

1) надзор за исполнением законов (общий надзор). Этот вид надзора определен в п. 2 ст. 1 и ст. 21—25 Закона о прокуратуре и является важнейшей отраслью прокурорского надзора. Осуществляя свою деятельность в рамках данной отрасли надзора, органы прокуратуры не должны подменять иные государственные органы, вмешиваться в их оперативно-хозяйственную деятельность. Прокурорские проверки как средства выявления правонарушения в данной сфере проводятся на основании поступивших сообщений и имеющихся сведений о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования. Кроме того, из всех иных отраслей прокурорского надзора данная отрасль является наиболее объемной.

Осуществляемая прокуратурой Российской Федерации функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается - путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности - неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора).

При этом во взаимоотношениях с другими государственными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), прокуратура Российской Федерации занимает координирующее положение, что обусловливается наличием как специального правового регулирования порядка реализации ею надзорных функций (на которые не могут быть автоматически распространены общие подходы к организации и проведению специального (ведомственного) государственного контроля (надзора), в том числе в части определения плановости, предмета контрольно-надзорной деятельности, полномочий осуществляющих ее субъектов, степени правовой детализации процедурных условий), так и особого организационно-кадрового механизма, призванного обеспечивать реализацию функции надзора за исполнением законов в системе органов прокуратуры лицами, имеющими высокую правовую квалификацию, и не требует детальной регламентации порядка реализации ими надзорных функций, более необходимой в отношении других видов государственного контроля (надзора).

В течение 2012-2014 гг. органы прокуратуры, в т.ч. совместно с полицией, налоговыми службами и Минюстом РФ, проверили ряд некоммерческих организаций. Для изучения запрашивались уставная и финансовая документация, а также иные сведения о деятельности НКО. В некоторых случаях прокурорские проверки проводились спустя несколько месяцев после проверок Минюста, а также имели место повторные проверки одних и тех же организаций. Заявители в Конституционный Суд РФ считают, что многочисленные проверки препятствуют нормальной работе НКО. Они полагают обременительной необходимость каждый раз представлять для изучения доступные из других источников объемные документы и материалы в виде копий. Устанавливаемые прокуратурой для представления информации сроки не позволяют исполнить эту обязанность своевременно, что, в свою очередь, может привести к привлечению к административной ответственности (как в случае с С.А. Ганнушкиной). [6]

Заявители полагают, что оспариваемые нормы на практике позволяют назначать прокурорские проверки без четкой мотивации и проводить их при отсутствии конкретного регламента. По их мнению, закон не ограничивает ни длительность, ни частоту инспекций. Прокуратура вправе запросить у НКО информацию в любом объеме и в произвольно определяемый ими срок. Заявители также полагают, что закон не исключает дублирование прокуратурой иных контролирующих органов. Кроме того, практика свободного привлечения различных ведомств к участию в прокурорских проверках позволяет обходить установленные для них ограничения по числу инспекций НКО. Исходя из этого, заявители считают, что оспариваемые нормы не соответствуют статьям 19, 30 (ч.1) и 55 (ч.3) Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ выразил следующую позицию. Гарантируя право граждан на объединение и развитие гражданского общества, Конституция РФ и международно-правовые акты не лишают государство права использовать механизмы контроля и надзора за деятельностью НКО.

Прокуратура играет особую роль в обеспечении верховенства Конституции и закона, прав и свобод человека и гражданина, надзирая за соблюдением закона на универсальной, межведомственной основе, включая надзор за самими органами государственного контроля. Права, предоставляемые прокурорам оспариваемыми нормами, сами по себе не противоречат Конституции. В то же время, недопустимы злоупотребления данными полномочиями или действия в ущерб законным интересам граждан и организаций. Исходя из этого, при осуществлении прокурорских проверок НКО должны соблюдаться следующие условия:

1) их проведение должно быть мотивированным, НКО необходимо уведомить о проверке, а впоследствии — о ее результатах (наличии или отсутствии фактов нарушения закона);

2) проверяющие не вправе требовать у НКО документов, которыми та не обязана обладать, а также общедоступную информацию, или уже находящуюся в распоряжении государственных органов;

3) проверка не может проводиться повторно по одним и тем же мотивам (если речь не идет об устранении ранее выявленных нарушений);

4) представители других контролирующих органов вправе привлекаться к проверке лишь в целях осуществления ими вспомогательных (экспертно-аналитических) функций;

5) решения и действия представителей прокуратуры могут быть обжалованы в судебном порядке.

Спорные положения закона о прокуратуре не устанавливают четких временных рамок и позволяют проверяющим самостоятельно определять сроки исполнения своих требований. Тем самым, они позволяют ставить перед НКО объективно невыполнимые задачи, которые в отсутствие специально установленных законом критериев не могут быть проверены по существу в суде. Невыполнение же в установленный прокурором срок соответствующих задач влечет для НКО административную ответственность. В этой части положения закона «О Прокуратуре Российской Федерации» не соответствуют Конституции. Впредь до внесения изменения в законодательство органы прокуратуры должны ориентироваться на соответствующие положения закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Дела заявителей подлежат пересмотру.

Предметомобщего надзора являются:

— соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации[7], представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

— соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными выше;

2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.Предметом надзора в данной отрасли является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации[8], представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъ­ектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Предметом надзора здесь является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими опера­тивно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. При осуществлении данной отрасли прокурорского надзора указания Генерального прокурора РФ по вопросам дознания, не требующего законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения;

4) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Предметом данной отрасли прокурорского надзора являются:

— законность нахождения лиц в местах содержания задержанных (изоляторах временного содержания) и предварительного заключения (следственных изоляторах);

— законность нахождения лиц в исправительных учреждениях, исполняющих наказания по приговорам судов (тюрьмы, колонии и др.), а также учреждениях, исполняющих решения о принудительных мерах воспитательного и медицинского характера;

— соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу;

— соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;

— соблюдение установленных законодательством Российской Федерации порядка и условий содержания вышеуказанных лиц;

— законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы;