Общегосударственный финансовый контроль

В широком смысле под финансовым контролем понимается наблюдение, определение или выявление фактически полученных финансовых показателей деятельности. Финансовый контроль можно сравнить с лакмусовой бумагой, на которой реально проявляется весь процесс движения финансовых ресурсов, необходимых для начала осуществления деятельности в любой сфере, заканчивая получением финансовых результатов этой деятельности.

Многие современные исследователи финансового контроля рассматривают его как способ обеспечения законности в финансовой сфере и достоверности данных, представленных в бухгалтерской отчетности хозяйствующих субъектов, что близко к трактованию финансового контроля как формы регулирования определенных финансово-производственных отношений. При этом упускается из виду тот факт, что контроль является и способом организации обратных связей, благодаря которым орган управления получает информацию о результатах оказанного им на объект воздействия.

В международных стандартах финансовой отчетности контроль определяется как «возможность управлять финансовой и хозяйственной политикой компании таким образом, чтобы получать выгоды от ее деятельности.

Финансовый контроль — это проверка специально уполномоченными органами соблюдения участниками финансовых, денежных, кредитных, валютных операций требований законодательства, норм и правил, установленных государством и собственниками. Соответственно государственный финансовый контроль— это финансовый контроль, осуществляемый государственными органами или от имени государства в целях обеспечения единой государственной финансовой политики и финансовых интересов государства и его граждан.

Существуют выработанные мировой практикой общие принципы финансового контроля: законность, объективность, независимость, гласность.

Они нашли отражение во многих основополагающих и методологических документах финансового контроля начиная с известной Римской декларации руководящих принципов контроля, принятой в 1980 г. Х конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ).

Всеобщность, обязательность, практичность и эффективность указанных принципов определяются их природой. В них находят объективное выражение закономерности происхождения и действия финансового контроля, а в более широком смысле - контроля вообще как обязательной функции управления-

Однако необходимость восстановления системы финансового контроля и разработки его методик, адекватных современному состоянию экономики, становится все более очевидной.

На наш взгляд, финансовый контроль может рассматриваться в качестве одной из функций контрольных органов, представляющей собой систему сбора и оценки информации о финансовых потоках объекта контроля с целью установления законности совершенных им операций, достоверность и качество полученных финансовых показателей с применением определенных форм, методов и разновидностей ее организации. Под финансовыми потоками объекта следует понимать оцененное в денежном выражении движение любых элементов его имущества или объектов имущественных прав и соответственно любых источников их формирования (финансирования). Данное определение дает общее представление о сущности финансового контроля и требует уточнения основных элементов применительно к каждому из его видов.

Общепринятая классификация финансового контроля представлена на рис.

Общегосударственный финансовый контроль

Основным функциональным назначением финансового контроля, осуществляемого в интересах общества, является контроль за исполнением бюджета, поскольку последний представляет собой форму образования и расходования общественных средств для обеспечения деятельности органов власти по проведению в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики, защите финансовых интересов Российской Федерации.

Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов разных форм собственности. Так, федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации представляют собой государственную собственность (соответственно собственность Российской Федерации и каждого субъекта), местные бюджеты — муниципальную собственность.

В связи с разделением бюджетов по формам собственности финансовый контроль за их исполнением подразделяется на государственный финансовый контроль, осуществляемый как в масштабе Российской Федерации, так и в каждом субъекте Российской Федерации, и муниципальный финансовый контроль, проводимый на уровне местного самоуправления.

В Российской Федерации сущность государственного и муниципального финансового контроля законодательно не определена. Содержание и вопросы организации государственного финансового контроля в Российской Федерации раскрыты в Указе Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации». Согласно этому документу в Российской Федерации государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Все это представляет собой перечень основных задач государственного финансового контроля, что, безусловно, недостаточно для раскрытия его сущности. Кроме того, в числе задач не упоминается контроль за использованием закрепленного за государственными организациями и учреждениями имущества, в то время как оно является такой же составляющей государственной собственности, как бюджетные средства, и. помимо этого, может выступать источником мобилизации и расходования денежных средств.

Значит, содержание государственного финансового контроля сведено к задачам бюджетного контроля, тогда как бюджетный контроль — это хотя и существенная, во многом определяющая, но все-таки часть государственного финансового контроля.

Специалисты нередко под финансовым контролем понимают государственный финансовый контроль или совокупность государственного и муниципального контроля. Это, безусловно, создает путаницу в понимании сущности каждого из них- Необходимо различать финансовый контроль в целом и отдельные его виды, к числу которых относятся государственный и муниципальный контроль.

Государственный муниципальный) финансовый контроль может рассматриваться как одна из функций государственных органов (органов местного самоуправления), представляющая собой систему сбора и оценки информации о финансовых потоках объекта контроля в целях установления полноты и своевременности формирования, обоснованности распределения и эффективности использования общественных финансовых ресурсов, а также государственного муниципального имущества, закрепленного за государственными (муниципальными) организациями и учреждениями.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль в Российской федерации является формой государственного регулирования финансово-производственных отношений всех хозяйствующих субъектов, содействующей проведению в стране единой финансовой, Кредитной и денежной политики, защите финансовых интересов Российской Федерации. Будучи обязательным элементом управления общественной собственностью, он призван выявлять нарушения установленных принципов законности, обеспечивать целевое и эффективное расходование финансовых ресурсов, использование имущества.

К общепринятым в мире функциям государственного и муниципального финансового контроля относятся:

• контроль за источниками поступления бюджетных средств;

• контроль за расходованием бюджетных ресурсов;

• контроль за использованием государственной и муниципальной

собственности, проведением ее приватизации, национализации;

• контроль за использованием государственных и муниципальных

внебюджетных фондов;

• контроль за обращением средств бюджета и внебюджетных фондов в банках и иных кредитных учреждениях;

• контроль эффективности предоставления и законности использования льгот по налогообложению и полученных дотаций;

• пресечение финансовых злоупотреблений. В настоящее время разрабатывается концепция реформирования системы государственного

финансового контроля, включающая;

• приведение теоретической базы и методологического обеспечения финансового контроля в соответствие с требованиями современной экономики;

• реформирование организационных структур контрольных органов;

• формирование системной и завершенной нормативной базы, включая стандартизацию финансового контроля;

• формирование системы процедур контроля (методического обеспечения);

• создание целостной научно-исследовательской и учебной базы,

формирующей кадровое обеспечение контроля;

• организация адекватной информационно-коммуникативной

инфраструктуры:

• повышение уровня материально-технического и финансового

обеспечения работы контролирующих органов.

В 2000 г. Министерство финансов РОССИЙСКОЙ Федерации утвердило Инструкцию о проведении ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации, в которой уточнены понятие, цель и задачи ревизионных проверок, порядок проведения ревизий, их оформления и реализации результатов ревизий.

Кроме того, Минфин России подготовил Сборник примерных программ для проведения ревизий и проверок отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности организации, в который включены программы проверки целевого эффективного использования инвестиций, финансовой помощи, средств, выделяемых на государственную поддержку отдельных отраслей народного хозяйства и регионов, и т.д.

Эти документы способствовали повышению качества контрольно-

ревизионных проверок.

Задачами государственного и муниципального финансового контроля в России являются:

• проверка правильности формирования и исполнения бюджета и

внебюджетных фондов;

• проверка состояния, целевого и эффективного расходования финансовых ресурсов государства и органов местного самоуправления, законности и рациональности использования государственного и муниципального имущества;

• проверка правильности ведения бухгалтерского учета и достоверности отчетности;

• контроль за соблюдением действующего законодательства в области налогообложения, валютной, таможенной и банковской деятельности;

• контроль за реализацией межбюджетных отношений;

• выявление резервов роста доходной базы бюджетов различных уровней;

• проверка обращения средств бюджета и внебюджетных фондов в банках и других кредитных учреждениях;

• контроль за формированием и распределением целевых бюджетных фондов финансовой поддержки регионам;

• пресечение незаконных решений по предоставлению налоговых льгот, государственных дотаций, субвенций, трансфертов и Другой помощи отдельным категориям плательщиков или регионов;

•выявление фактов расточительства и финансовых злоупотреблений, применение адекватных мер наказания к виновным лицам.

Приведенный перечень не исчерпывает задачи, стоящие перед органами государственного (муниципального) финансового контроля, тем более что они уточняются и изменяются по мере развития финансового законодательства.

Законодательные (представительные) государственные органы и органы местного самоуправления осуществляют финансовый контроль в следующих формах;

• предварительный контроль — в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетным вопросам;

•текущий контроль— в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

• последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Государственный и муниципальный финансовый контроль подразделяется на внутренний и внешний. Внешний финансовый контроль осуществляют специальные органы, созданные и действующие независимо от исполнительной власти. Внутреннийфинансовый контроль осуществляют органы исполнительной власти, создаваемые самой исполнительной властью. К нему можно отнести и ведомственный контроль, проводимый контрольно-ревизионными отделами министерств и ведомств в подведомственных организациях и учреждениях с целью проверки расходования бюджетных средств, выделенных по подведомственному Признаку бюджетной классификации, а также использования различных видов финансовой помощи из бюджета.

Представительные и исполнительные органы разных уровней власти осуществляют финансовый контроль за исполнением соответствующих бюджетов согласно Конституции Российской федерации. Бюджетному кодексу Российской Федерации, Федеральным законам «О Центральном банке Российской Федерации» от 2 декабря 1990 г. № 394-1, «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ, «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ, «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ, другим федеральным законам.

Указу Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», Постановлению Правительства РФ от 6 августа 1998 г. № 888 «О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации», конституциям, уставам и законам субъектов Российской Федерации, уставам муниципальных образований, другим правовым актам органов местного самоуправления. Вопросы государственного финансового контроля нашли также отражение в налоговом и валютном законодательстве, в Таможенном кодексе Российской Федерации.

Государственный финансовый контроль в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий возлагается на Счетную палату Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Главное контрольное управление Президента РФ, Министерство финансов Российской Федерации и его структурные подразделения (Главное управление федерального казначейства.

Департамент государственного финансового контроля и аудита и их территориальные органы), Министерство но налогам и сборам Российской федерации, Государственный таможенный комитет Российской Федерации,

Федеральную службу России по валютному и экспортному контролю, финансовые органы федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств.

Одним из основных органов государственного финансового контроля является Счетная палата Российской Федерации. Она должна организовывать и осуществлять контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению.

Главное контрольное управление Президента Российской Федерации контролирует деятельность органов контроля и надзора при федеральных органах исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, рассматривает жалобы и обращения граждан и юридических лиц.

Министерство финансов Российской Федерации осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств; за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов; организует финансовый контроль, проверки и ревизии юридических лиц - получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.

Департаменту государственного финансового контроля и аудита а также контрольно-ревизионным управлениям Минфина России в субъектах

Российской Федерации поручен государственный финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами, осуществляемыми главными и нижестоящими распорядителями кредитов. а также получателями бюджетных средств, кредитными организациями. Указанные органы участвуют в осуществлении контроля за поступлением доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности, организуют и проводят ревизии и финансовые проверки в организациях но обращениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Федеральное казначейство проводит предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, кредитными организациями, другими участниками бюджетного процесса но исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти а процессе указанного контроля и координирует их работу.

ФНС контролирует полноту и своевременность поступления платежей в соответствующий бюджет.

Основным направлением его деятельности является предупреждение, выявление, пресечение и расследование налоговых преступлений или административных правонарушений. Активное содействие этому оказывают Налоговая полиция и Казначейство.

Главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств их получателями.

Контролю подлежит соблюдение целевого назначения и своевременный возврат бюджетных средств, а также представление отчетности и внесение платы за пользование названными средствами- Указанные контрольные органы проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных организаций, бюджетных учреждений.

При самостоятельном исполнении бюджетов финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных ресурсов.

В случае передачи этих средств бюджетным организациям указанные органы осуществляют финансовый контроль за соблюдением главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств условий соблюдения, распределения, получения, целевого использования и возврата бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий.

Объектом государственного (муниципального) финансового контроля являются субъекты, начисляющие, уплачивающие, перечисляющие, получающие, использующие средства и имущество государства, муниципальных образований или управляющие ими, имеющие предоставленные законодательными или исполнительными органами власти налоговые, таможенные либо иные льготы.

Государственный (муниципальный) контроль, объектами которого являются коммерческие организации, следует подразделять на контроль за использованием государственного (муниципального) имущества, переданного этим организациям на праве владения, пользования, распоряжения, и контроль за исполнением ими своих обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами.

Государственное и муниципальное имущество может принадлежать государственным или муниципальным унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения или оперативного управления казенным предприятиям). Объекты муниципальной собственности могут быть сданы в аренду, переданы в доверительное управление, внесены в качестве вклада в уставный капитал вновь создаваемых организаций. В последнее время многие местные органы власти включились в создание новых коммерческих организаций на началах акционирования или иного долевого участия.

Предметами управления и как следствие — контроля со стороны государственных и местных органов власти являются:

• государственное и муниципальное имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения за государственными или муниципальными унитарными предприятиями или на праве оперативного управления за государственными казенными предприятиями или государственными (муниципальными) учреждениями, либо находящиеся в государственной собственности предприятия в целом как имущественный комплекс;

• находящиеся в государственной (муниципальной) собственности акции (доли, вклады) хозяйственных обществ и товариществ, а также имеющееся у них государственное (муниципальное) имущество, не вошедшее в уставный (складочный) капитал;

• иное находящееся в государственной (муниципальной) собственности движимое и недвижимое имущество, в том числе переданное в пользование, аренду, залог, ипотеку и по иным основаниям.

Для принятия и реализации решений по вопросам управления объектами государственной и муниципальной собственности уполномоченным на это органам необходимо подтверждение достоверности экономической информации, полученной от субъектов, во владении, пользовании, распоряжении которых находятся указанные объекты; соблюдения законодательства, а также подзаконных актов, установление степени эффективности и целесообразности использования имущества.

При оценке эффективности использования государственного (муниципального) имущества необходимо учитывать, что оно может быть классифицировано как приносящее доход или, напротив, подоходное, Критериями ее оценки являются коммерческая (финансовая) эффективность, бюджетная эффективность, народно-хозяйственная эффективность. Если бъектом контроля выступает коммерческая организация, то речь идет о финансовой эффективности использования государственного (муниципального) имущества.

Формой финансового контроля за полнотой и своевременностью исполнения коммерческими структурами своих обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами является налоговый контроль.

Налоговый контроль подразумевает контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов. Согласно ст. 82 Налогового кодекса Российской Федерации налоговый контроль осуществляется налоговыми органами (Министерством Российской Федерации по налогам и сборам и его подразделениями в Российской Федерации), а также таможенными органами и органами государственных внебюджетных фондов.

Следует отметить, что с 1 января 2001 г. органы государственных внебюджетных фондов полномочиями но осуществлению налогового контроля не обладают, поскольку налоговый контроль в отношении правильности уплаты единого социального налога возложен на налоговые органы.

Осуществление финансового контроля за полнотой и своевременностью исполнения коммерческими структурами своих обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами является крайне важным направлением деятельности контрольных органов, поскольку налоговые источники формирования бюджета составляют значительную часть его доходов (примерно четыре пятых). Их величина напрямую связана с доходностью, устойчивостью и латежеспособностью субъектов хозяйствования. Поэтому особое внимание должно уделяться вопросам эффективности производственной и финансовой деятельности объектов контроля. Глубокое изучение и знание ее состояния позволит формировать материал для системы прогнозных оценок и предложений относительно совершенствования нормативной базы но вопросам учета и налогообложения, элементов экономической политики и возможного предотвращения финансовых нарушений в сфере экономики.

Как справедливо отмечают исследователи в области контроля, в настоящее время при составлении и реализации планов экономического и социального развития развитые страны в основном осуществляют «жесткое» управление через прямые связи; процесс реализации управленческих решений проходит преимущественно без привлечения информации о фактическом состоянии объекта управления в данный момент и о внешних условиях его функционирования. В связи с этим контроль за эффективностью деятельности объекта управления можно отнести к одному из иных направлений развития государственного и муниципального финансового контроля.

Для решения поставленных задач и осуществления своих функций органы государственного и муниципального финансового контроля используют такие методы, как проверка, ревизия, обследование, анализ.

Понятия проверки и ревизии приведены в Инструкции «О порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации», утвержденной приказом Минфина России от 14 апреля 2000 г. № 42н.

Согласно этому документу проверка заключается в единичном контрольном действии или исследовании состояния дел на определенном участке деятельности проверяемой организации. 11од проверкой может пониматься и мероприятие, заключающееся в сборе и оценке информации, касающейся предметов контроля.

Ревизия представляет собой систему обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций ревизуемой организацией, правильности их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также законности действий руководителя и главного бухгалтера и иных лиц, для которых в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными актами установлена ответственность за их осуществление.

В контрольной практике встречаются приемы документального и фактического контроля.

Существуют две большие группы приемов документального контроля, которые можно обозначить следующим образом:

1. Приемы формально-правовой проверки документов, которые включают:

• проверку соблюдения правил составления, полноты и подлинности

оформления документов;

• сопоставление учетных и отчетных показателей с показателями бизнес-

планов и установленными нормативами;

• проверку соблюдения правил учета отдельных хозяйственных операций;

• проверку соответствия отраженных в документах операций законодательно установленным нормам;

• проверку арифметических расчетов ~ перерасчет, т.е. арифметический (счетный) контроль.

В условиях компьютерной обработки учетно-аналитической информации приемы данной группы. Могут быть в значительной мере автоматизированы и контролироваться программно.

2. Приемы проверки реальности достоверности отраженных в документах обстоятельств и процессов (их соответствие совершаемым хозяйственным операциям также и ряде случаев может быть автоматизировано в условиях компьютерной обработки учетно-аналитической информации). В их состав входят:

• сопоставление данных документов, отражающих операции, с данными документов, которые явились основанием для этих операций;

•подтверждение (сверка расчетов);

• проверка записей в регистрах бухгалтерского учета и отчетности,

правильности корреспонденции счетов;

• прослеживание (сканирование);

• аналитические процедуры;

• специальные методы, в число которых входят встречная проверка,

взаимная проверка,, контрольное сличение, восстановление натурально-стоимостного учета, логическое исследование хозяйственных операций;

• подготовка альтернативных балансов (как промежуточных — сырья

материалов, выхода продукции, так и заключительного бухгалтерского, хорошо известного в западной аудиторской практике как пробный баланс).

3. Приемы фактической проверки, к которым относятся:

• инвентаризация;

• осмотр;

• наблюдение;

• контрольный запуск сырья в производство;

• лабораторный анализ качества товаров, сырья, готовой продукции;

•экспертная оценка;

• проверка объема выполненных работ;

• проверка соблюдения трудовой дисциплины и фактического

использования рабочего времени;

• получение устных и письменных объяснений, справок и ответов на заранее разработанные анкеты;

• контрольная покупка;

• другие.