Страховые основы функционирования социальных внебюджетных фондов.

Необходимо сразу отметить, что публичное страхование — не всегда обязательное, равно как и частное — не всегда добровольное. Наглядный пример — добровольное участие в обязательном пенсионном страховании, обязательном социальном страховании. Это не алогизм, поскольку добровольным является только вступление в существующую систему, конкретные же условия — строго обязательные.

Связующим звеном между частно-правовым и публично-правовым началом в страховании выступает общая социально-экономическая сущность страхования как процесса формирования целевых фондов денежных средств и их использования при наступлении страховых случаев. Страховое право отличает также однообразие терминологии при регулировании различных по отраслевой принадлежности отношений (застрахованное лицо, страхователь, страховщик, страховой риск, страховой случай и т.д.).

Публично-правовые отношения в сфере страхования регулируются нормами не только финансового, но также конституционного, административного права и права социального обеспечения. Одновременно хотелось бы предостеречь от чрезвычайно широко подхода к определению границ финансово-правого института страхования и его места в системе финансового права. Нет необходимости размывать особенную часть финансового права, включая в институт страхования отношения по бюджетному процессу, в том числе по бюджетному процессу в части государственных внебюджетных фондов, налогообложение страховых организаций, лицензирование страховой деятельности (5).

Как известно, для определения отраслевой природы правоотношений необходимо руководствоваться критериями предмета и метода правого регулирования. Принимая во внимание свойства предмета и метода финансового права, можно предложить следующий тест для выявления публичной (финансово-правовой) составляющей в страховых отношениях (6).

1. Правовой статус страховщика. Наличие либо отсутствие рынка страховых услуг, подлежащего регулированию Федеральным законом «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг».

2. Правовой режим страхового фонда (фондов).

3. Цели деятельности страховщика и иных участников страхового правоотношения. В частности, публичные интересы могут быть обусловлены высокой вероятностью и значительным количеством страховых случаев.

4. Отсутствие диспозитивных, в частности, договорных, начал в регулировании страховых отношений.

5. Правовая природа страховых взносов, механизм их уплаты.

6. Характер санкций за неуплату страховых взносов и иные правонарушения в сфере страхования.

7. Общая направленность правого регулирования. Возможность применения к страховым правоотношениям положений Налогового кодекса РФ (Гражданского кодекса РФ).

Управление, источники образования и направления расходования денежных средств Пенсионного фонда РФ, фонда социального страхования РФ, фондов обязательного медицинского страхования РФ.

Пенсионный фонд РФ

Пенсионный фонд РФ был образован в соответствии с постановлениями Верховного Совета Российской Федерации от 22.12.90 и от 27.12.91 № 2122-1 "Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации". Целью деятельности Пенсионного фонда является управление финансами пенсионного обеспечения в стране, выражающееся в сборе и аккумуляции страховых взносов, направляемых на выплату пенсий и оказание материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам.

Деятельность Пенсионного фонда регулируется Положением "О Пенсионном фонде Российской Федерации" (в редакции указа Президента РФ от 24.12.93 и Федерального закона от 5.05.97) и ежегодно утверждаемыми федеральными законами "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации" и – до 2001 г. – "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Государственный фонд занятости населения и в фонды обязательного медицинского страхования".

Пенсионный фонд имеет трехуровневую структуру: центральный аппарат, отделения в субъектах Федерации и межрайонные пункты персонифицированного учета региональных отделений. Однако Пенсионный фонд является единственным фондом с жесткой централизацией управления – все доходные полномочия и расходные обязательства находятся у центрального аппарата, что позволяет проводить единую политику во всех регионах.

Источниками доходов Пенсионного фонда до 2001 г. являлись:

· страховые взносы работодателей (в размере 28% выплат в денежной или натуральной форме, начисленных в пользу работников);

· страховые взносы работающих граждан (в размере 1% выплат, начисленных за выполнение работ и оказание услуг);

· ассигнования из федерального бюджета (на выплату пенсий и пособий военнослужащим, социальных пенсий их семьям, пособий и компенсаций гражданам, пострадавшим от Чернобыльской катастрофы);

· перечисления из Государственного фонда занятости (возмещение средств, выплаченных из бюджета фонда в связи с назначением досрочных пенсий безработным);

· прочие поступления (доходы от размещения временно свободных средств фонда, штрафы и пени, взыскиваемые с работодателей и граждан в результате предъявления регрессных требований).

Как уже было сказано выше, в 2001 г. страховые взносы были заменены единым социальным налогом.

Основными статьями расходования средств Пенсионного фонда являются:

· выплата пенсий;

· выплата пособий по уходу за ребенком старше полутора лет;

· оказание материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам;

· финансовое обеспечение деятельности Фонда и его региональных отделений;

· прочие расходы (капитальные вложения по строительству межрайонных центров персонифицированного учета, поддержка информационной системы фонда, выплата процентов по кредитам).

Можно отметить, что механизм консолидированного сбора платежей в Фонд и их дальнейшего перераспределения через центральную исполнительную дирекцию Фонда отвечает критерию выравнивания социального обеспечения пенсионеров в субъектах Федерации.

Фонд социального страхования РФ

Фонд социального страхования Российской Федерации, его региональные и отраслевые отделения образованы и действуют в соответствии с постановлением Правительства РФ от 12.02.94 № 101 "О фонде социального страхования Российской Федерации" (в редакции от 23.12.99) и постановлением Фонда социального страхования от 5.01.95 № 1 "Об отделении Фонда социального страхования Российской Федерации" (в редакции от 25.06.99). Целью деятельности Фонда является оперативное управление средствами социального страхования и переданными санаторно-курортными учреждениями на территории субъектов Федерации или в отдельных отраслях экономики. Бюджет Фонда и платежи в Фонд ежегодно утверждаются федеральным законом о бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации. До 2001 г. также ежегодно утверждался еще и федеральный закон о тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Государственный фонд занятости населения и в фонды обязательного медицинского страхования.

Фонд имеет двухуровневую структуру: центральное отделение, территориальные и отраслевые отделения. Территориальные и отраслевые отделения Фонда имеют собственные бюджеты и относительную независимость от центрального отделения.

Источниками доходов Фонда являются:

· страховые взносы работодателей (в размере 5,4% выплат, начисленных в пользу работников) до 2001 г.; с 2001 г. – часть поступлений от единого социального налога;

· ассигнования из федерального бюджета (на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот гражданам, пострадавшим вследствие аварий на атомных объектах);

· прочие поступления (доходы от инвестирования временно свободных средств, добровольные взносы, штрафы и пени, взыскиваемые с предприятий- неплательщиков).

Необходимо отметить, что фактическая независимость территориальных и отраслевых отделений Фонда от центрального оставляет больше свободы администрациям Фонда в регионах в предоставлении льгот и отсрочек плательщикам по платежам в бюджеты Фонда, что привело к образованию значительной задолженности.

В соответствии с существующим порядком выравнивания условий для обеспечения граждан социальными гарантиями региональные и отраслевые отделения Фонда перечисляют в централизованный фонд 4% и 6% от поступивших взносов соответственно. Из централизованного фонда осуществляется дотирование территориальных отделений Фонда при недостатке у них собственных средств для осуществления предусмотренных выплат. Существующие правила перераспределения средств между территориальными отделениями Фонда не позволяют проводить выравнивания условий предоставления социального обеспечения гражданам на всей территории страны

Средства Фонда направляются на следующие цели:

· выплату пособий по временной нетрудоспособности работников;

· выплаты по беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком;

· оплату путевок для работников в санаторно-курортные учреждения и проезд к месту лечения;

· оплату лечебного (диетического) питания;

· содержание санаториев и детско-юношеских спортивных школ;

· финансирование деятельности отделений Фонда

С другой стороны, средства, поступающие в Фонд, расходуются на социальную защиту работников предприятий и членов их семей, поэтому справедливой видится поддержка населения тех регионов, в которых собирается преобладающая доля взносов в Фонд. Также вклад в неодинаковое расходование средств на душу населения вносит фактор различия стоимости проезда на транспорте – проезд из регионов Крайнего Севера в центральные и южные регионы страны, где расположено большинство пансионатов и лечебниц, значительно выше, чем из остальных.

Государственный фонд занятости населения РФ

Государственный фонд занятости населения, ликвидированный с 2001 г., был образован в соответствии с федеральным законом от 19.04.91 № 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (в редакции от 20.11.99) Деятельность Фонда занятости регулировалась постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 8.06.93 № 5132-1 "Положение о Государственном фонде занятости населения Российской Федерации", законами субъектов Федерации "О фонде занятости субъекта Федерации".

Фонд занятости имел трехуровневую структуру и представлял собой совокупность федеральной части фонда, фондов субъектов Федерации и фондов городов и районов в составе субъектов Федерации.

Источники доходов Фонда ежегодно устанавливались федеральными законами "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Государственный фонд занятости населения и в фонды обязательного медицинского страхования", "О бюджете Государственного фонда занятости населения", а также законами субъектов Федерации "О бюджете Государственного фонда занятости населения субъекта Федерации".

Основными источниками доходов Фонда являлись:

· страховые взносы работодателей;

· ассигнования из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации;

· прочие поступления (доходы от размещения временно свободных средств на депозитных счетах в Центробанке России, доходы от приобретения государственных ценных бумаг, поступления пеней и штрафов, добровольные взносы).

Поступающие средства Фонда направлялись на следующие цели:

· выплаты пособий по безработице и оказание материальной помощи членам семей безработных;

· профессиональную подготовку и переподготовку безработных граждан, выплаты стипендий обучающимся;

· программы информационного обеспечения политики занятости;

· финансирование деятельности Фонда и его отделений.

Существовавшие механизмы перераспределения средств между территориальными отделениями Фонда не давали возможности выравнивать условия социальной поддержки безработных по субъектам Федерации, они позволили лишь погасить накопленную задолженность по выплате пособий по безработице во всех регионах.

Существовавшие задержки по предоставлению услуг Фонда потребителям, в первую очередь по выплате пособий по безработице, и неэффективная помощь безработным в поисках работы привели к падению доверия Фонда у населения, к уменьшению числа обращений в Фонд за помощью. Это вынудило Правительство РФ ликвидировать данный Фонд, возложив его обязанности на Министерство труда и социального развития РФ. С 2001 г. произошел переход на финансирование из федерального бюджета содержания территориальных органов Минтруда России по вопросам занятости, выплат пособий по безработице, выплат досрочных пенсий и материальной помощи безработным и членам их семей, реализации программ развития занятости населения.