Дозвільна система у сфері господарської діяльності

Розглядаючи питання легалізації (легітимації) господарської діяльності суб'єктів господарювання, слід звернути увагу на до­звільну систему у цій сфері. Вона формувалася шляхом прийняття у 2005 році Закону України «Про дозвільну систему у сфері госпо­дарської діяльності» (далі — Закон про дозвільну систему), який поставив за мету упорядкувати процедури видачі документів до­звільного характеру, а також встановити єдині принципи дозвільної системи у сфері господарювання.

Вперше на законодавчому рівні:

- запроваджено норму щодо встановлення виключно законами необхідності отримання того чи іншого документа дозвільного характеру, а також вимоги до порядку його отримання;

- зафіксовано європейські принципи видачі документів до­звільного характеру, а саме: принцип організаційної єдності, принцип декларування та принцип мовчазної згоди;

- — визначено форму адміністративної відповідальності посадових осіб дозвільних органів за порушення встановлених законо­давством процедур видачі дозвільних документів.

- Враховуючи те, що перелік основних засобів державного регу­лювання господарської діяльності, регламентований ч. 2 ст. 12 ГК України, є невичерпним, дозвільна система відноситься до окремих способів державного регулювання економіки.

- В юридичній літературі проблеми, присвячені аналізу дозвільної системи, розглянуто в працях таких авторів, як Труш І., Мош- ковська О., Перкун КА Водночас, при аналізі дозвільної системи більшість авторів досліджували її з позиції адміністративного права, що є досить обмеженим.

- Дозвільна система є предметом регулювання господарського пра­ва, передусім тому, що в процесі отримання дозвільної документації виявляються як публічні, так і приватні інтереси, інтереси суб'єктів господарювання, споживачів і держави. Виникає потреба в їх узго­дженні, чого не можна здійснити виключно в рамках адміністратив­них процедур. Адже важливо розуміти не лише управлінську, але і господарську складову цих процесів, відповідаючи на запитання про вплив дозвільних процедур на економіку в цілому.

- Зокрема, надання обов'язкового узгодження і дозволу на здійснен­ня фінансовими посередниками окремих юридично значимих дій на ринку фінансових послуг має яскраво виражений імперативний характер. Це пов'язано з тим, що здійснення такої діяльності зачіпає встановлений у фінансовій сфері правопорядок. У зв'язку з цим дер­жава повинна застосовувати в таких випадках жорсткіший режим регулювання, так аби, з одного боку, не допускати зниження підпри­ємницької активності, надлишкових податків, а з іншої — досягти виконання норм, які регламентують якість виробленої продукції, природокористування тощо.

Існує точка зору, згідно з якою дозвільну систему ототожнюють з ліцензуванням (С.Д. Подовшавши, Д.В. Осинцев). Однак в цьому разі не враховується особлива сфера застосування дозволів, перед­бачених спеціальним законом, адже дозвіл дає суб'єктові господарю­вання право на виконання певних дій щодо здійснення господарської діяльності, а ліцензія — на конкретний вид господарської діяльності в разі виконанням визначених критеріїв і вимог.

Закон про дозвільну систему (абз. 2 ч. 1 ст. 1) визначає дозвільну систему у сфері господарської діяльності як сукупність урегульова­них законодавством відносин, що виникають між дозвільними ор­ганами, адміністраторами та суб'єктами господарювання у зв'язку з видачею документів дозвільного характеру. За рамками Закону про дозвільну систему залишаються відносини у сфері ліцензування господарської діяльності, захисту економічної конкуренції, а також дозвільна система, яка поширюється на операції зі зброєю, бойовими припасами, вибуховими матеріалами і речовинами, сильнодіючими отруйними речовинами, дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії. Відносини у перелічених сферах регламентуються окремими законами і підзаконними нормативно-правовими актами. Це, зокрема: закони України «Про ліцензування певних видів гос­подарської діяльності» від 01.06.2000 р.; «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії» від 11.01.2000 р. тощо. Закон про дозвільну систему не стосується різноманітних реєстраційних процедур, адже в ньому йдеться про діяльність осіб вже наділених статусом суб'єктів господарювання.

Правове регулювання відносин, що складаються в рамках до­звільної системи у сфері господарювання, забезпечується досить широким колом законів і підзаконних нормативно-правових актів. Це, наприклад, закони України «Про планування та за­будову територій», «Про цінні папери та фондовий ринок», «Про рекламу», «Про пожежну безпеку», «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», постанова КМУ «Про затвердження Типових правил розміщення зовнішньої реклами» від 29.12.2003 р. N° 2067 тощо.

Суб'єкти дозвільної системи у сфері господарювання поділяються на дві групи: дозвільні органи — це органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, а також підприємства, установи, організації, уповноважені відповідно до закону видавати документи дозвільного характеру, з одного боку, та суб'єкти госпо­дарювання — юридичні особи та фізичні особи — підприємці, що ініціюють відповідні процедури.

Постановою КМУ «Про заходи щодо упорядкування видачі до­кументів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» від 21.05.2009 р. № 526 введено поняття регіональних дозвільних органів, під якими розуміються територіальні органи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади в областях та Автоном­ній Республіці Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації.

До об'єктів дозвільної системи законодавець відносить — зе­мельні ділянки, споруди, будівлі, приміщення, устаткування, обладнання та механізми, що вводяться в експлуатацію або про-

ведення окремої операції, господарська діяльність певного виду, робота та послуга. Наприклад, стосовно будівель, споруд — дозволи на виконання підготовчих робіт, виконання будівельних робіт. Щодо окремих операцій прикладом можуть слугувати: дозвіл на розміщення зовнішньої реклами; дозвіл на розміщення за межами України цінних паперів українських емітентів; щодо господарської діяльності певного виду, роботи та послуги — дозвіл на використання номерного ресурсу; дозвіл Міністерства внутрішніх справ України на використання об'єктів і приміщень, призначених для здійснення діяльності з обігу наркотичних засобів тощо.

До документів дозвільного характеру віднесені дозволи, висновки, погодження, свідоцтва тощо, що дають суб'єкту господарювання | право на здійснення певних дій відносно здійснення господарської діяльності. Даний перелік не є вичерпним.

Тому, до дозвільних документів можна віднести, зокрема: патент; дозвіл органів пожежного нагляду на початок роботи підприємств і оренди приміщень; дозвіл на виконання будівельних робіт; дозвіл Держнаглядохоронпраці на виконання робіт підвищеної небезпеки або експлуатацію об'єктів, машин механізмів, устаткування підви­щеної небезпеки; дозвіл на розміщення малих архітектурних форм (МАФ), рекламних вивісок; тощо. Зокрема, у листі Держкомпідприємництва від 03.09.2007 р. № 6544 зроблений висновок про те, що виходячи з визначення торговельного патенту, закріпленого в ст. 14 ГК України, ст. 2 Закону України «Про патентування деяких видів підприємницької діяльності», даний документ має ознаки, які є характерними для документів дозвільного характеру.

Відповідно до положень ст. 4 Закону про дозвільну систему виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одер­жанням документів дозвільного характеру, встановлюється: необ­хідність одержання документа дозвільного характеру; дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру; платність або безоплатність видачі документа дозвільного характеру; строк прийняття рішення про видачу або відмову у видачі документа дозвільного характеру; вичерпний перелік підстав для відмови у видачі та анулювання документа дозвільного характеру; можливість набуття суб'єктом господарювання права на прова­дження певних дій щодо здійснення господарської діяльності за декларативним принципом.

На жаль, певною законодавчою проблемою в цьому аспекті є питання про дозвіл на розміщення об'єкта торгівлі і сфери послуг. Хоча згідно з податковим законодавством передбачено збір за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг; Законом України «Про благоустрій населених пунктів», органи місцевого самоврядування уповноважені на надання дозволу на розміщення будівель і споруд соціально-культурного, побутового, торговельного та іншого призначення. Однак відповідно до Закону про дозвільну ведення окремої операції, господарська діяльність певного виду, робота та послуга. Наприклад, стосовно будівель, споруд — дозволи на виконання підготовчих робіт, виконання будівельних робіт. Щодо окремих операцій прикладом можуть слугувати: дозвіл на розміщення зовнішньої реклами; дозвіл на розміщення за межами України цінних паперів українських емітентів; щодо господарської діяльності певного виду, роботи та послуги — дозвіл на використання номерного ресурсу; дозвіл Міністерства внутрішніх справ України на використання об'єктів і приміщень, призначених для здійснення діяльності з обігу наркотичних засобів тощо.

До документів дозвільного характеру віднесені дозволи, висновки, погодження, свідоцтва тощо, що дають суб'єкту господарювання | право на здійснення певних дій відносно здійснення господарської діяльності. Даний перелік не є вичерпним.

Тому, до дозвільних документів можна віднести, зокрема: патент; дозвіл органів пожежного нагляду на початок роботи підприємств і оренди приміщень; дозвіл на виконання будівельних робіт; дозвіл Держнаглядохоронпраці на виконання робіт підвищеної небезпеки або експлуатацію об'єктів, машин механізмів, устаткування підви­щеної небезпеки; дозвіл на розміщення малих архітектурних форм (МАФ), рекламних вивісок; тощо. Зокрема, у листі Держкомпідприємництва від 03.09.2007 р. № 6544 зроблений висновок про те, що виходячи з визначення торговельного патенту, закріпленого в ст. 14 ГК України, ст. 2 Закону України «Про патентування деяких видів підприємницької діяльності», даний документ має ознаки, які є характерними для документів дозвільного характеру.

Відповідно до положень ст. 4 Закону про дозвільну систему виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одер­жанням документів дозвільного характеру, встановлюється: необ­хідність одержання документа дозвільного характеру; дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру; платність або безоплатність видачі документа дозвільного характеру; строк прийняття рішення про видачу або відмову у видачі документа дозвільного характеру; вичерпний перелік підстав для відмови у видачі та анулювання документа дозвільного характеру; можливість набуття суб'єктом господарювання права на прова­дження певних дій щодо здійснення господарської діяльності за декларативним принципом.

На жаль, певною законодавчою проблемою в цьому аспекті є питання про дозвіл на розміщення об'єкта торгівлі і сфери послуг. Хоча згідно з податковим законодавством передбачено збір за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг; Законом України «Про благоустрій населених пунктів», органи місцевого самоврядування уповноважені на надання дозволу на розміщення будівель і споруд соціально-культурного, побутового, торговельного та іншого призначення. Однак відповідно до Закону про дозвільну

систему цього недостатньо для обґрунтування законності вимог до підприємців щодо отримання такого дозволу.

Дозвільна процедура включає в себе загальний порядок видачі до­кументів дозвільного характеру місцевими дозвільними органами, який базується на двох основних принципах (яких дотримуються і в економічно розвинених країнах):

- принцип організаційної єдності, який передбачає наявність адміністратора. Суб'єкт господарювання має право вибору способу отримання документів дозвільного характеру: без­посередньо за зверненням у відповідні місцеві дозвільні органи, представники яких здійснюють прийом суб'єктів господарювання в одному приміщенні, або за зверненням до адміністратора;

- декларативний принцип, згідно з яким суб'єкт господарю­вання набуває право на провадження певних дій щодо здій­снення господарської діяльності без отримання документа дозвільного характеру шляхом повідомлення адміністратора або відповідного дозвільного органу про відповідність його матеріально-технічної бази вимогам законодавства. Порядок такого повідомлення визначений у постанові КМУ від 17 трав­ня 2006 р. № 685 «Про затвердження Порядку повідомлення адміністратора або дозвільного органу про відповідність матеріально-технічної бази суб'єкта господарювання вимогам законодавства» в редакції від 16.09.2009 р.

Слід зазначити, що Закон про дозвільну систему встановлює один випадок, коли суб'єкт господарювання може розпочинати госпо­дарську діяльність за декларативним принципом. Згідно з ч. 5 ст. 4 цього Закону у разі надання на підставі договору оренди чи інших до­говорів у тимчасове користування приміщень (обладнання) за умови збереження виду діяльності і стану цих приміщень (обладнання) від орендаря або іншого користувача не вимагається одержання докумен­та дозвільного характеру на їх використання (експлуатацію), крім використання потенційно небезпечних об'єктів і машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки.

У певних випадках власник (орендар) може розпочати діяльність підприємства за декларативним принципом у разі укладення дого­вору страхування цивільної відповідальності перед третіми особами стосовно відшкодування наслідків можливої шкоди.

Зокрема, відповідно до частин 8, 9 ст. 10 Закону України " Про пожежну безпеку» діяльність новостворених підприємств, ввелен-

об'єктів та об'єктів іншого призначення тощо здійснюється після одержання на це дозволу органів державного пожежного нагляду, крім випадків, коли ведення господарської діяльності можливе за декларативним принципом.

Якщо зазначені підприємства належать до категорії пожежонебезпечних об'єктів, вони можуть розпочати свою діяльність за декла­ративним принципом за умови укладення договорів добровільного страхування відповідальності перед третіми особами. Перелік таких об'єктів, порядок і форма повідомлення встановлені у Порядку ви­дачі органами державного пожежного нагляду дозволу на початок роботи підприємств та оренду приміщень, затвердженому постано­вою КМУ від 14 лютого 2001 р. № 150 у редакції від 19.09.2008 р.

Принцип мовчазної згоди — принцип, згідно з яким суб'єкт гос­подарювання набуває право на провадження певних дій або видів господарської діяльності без отримання відповідного дозвільного документа, за умови якщо ним подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк дозвільний документ або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.

Строк видачі документів дозвільного характеру становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом.