НА ВОЗДУШНОМ ТРАНСПОРТЕ

2.1. Роль межправительственных и неправительственных

организаций в правовом обеспечении безопасности полетов

Все международные организации гражданской авиации можно разделить на две группы.

К первой группе относятся организации, в рамках которых представлены различные государства в лице их правительств, министерств, авиационных ведомств и т.п. Это межправительственные организации в области гражданской авиации.

Ко второй группе относятся международные неправительственные организации в области гражданской авиации. Это достаточно развитая форма международного сотрудничества. Субъектами правоотношений являются авиакомпании, аэропорты и другие авиационные объединения.

Безусловным лидером первой группы является Международная организация гражданской авиации (ИКАО) - специализированное учреждение ООН. Если деятельность ИКАО как специализированной организации ООН носит всемирный характер, то деятельность других межправительственных организаций распространяется, как правило, на отдельные регионы.

Как и предлагалось ранее, эти международные авиационные организации можно разбить на две подгруппы по направлениям их деятельности.

К первой относятся организации, которые занимаются обеспечением региональной международной аэронавигации, направленной на обеспечение, планирование и организацию международного воздушного движения в конкретном регионе. Так, для совершенствования управления воздушным движением (УВД) на территории Западной Европы в 1960 г. был создан Евроконтроль - Европейская организация по обеспечению безопасности аэронавигации. В том же 1960 году было образовано Агентство по обеспечению безопасности аэронавигации в Африке и на Мадагаскаре - АСЕКНА. С этими же целями с 1961 года начала функционировать Центральноамериканская организация по обслуживанию аэронавигации - КОКЕСНА.

АСЕКНА преследует следующие основные цели:

- обеспечение регулярности и безопасности полетов над территориями государств-членов (кроме Франции);

- предоставление полетной, технической и перевозочной информации;

- контроль воздушного движения;

- управление полетами и т.п.

Высшим органом АСЕКНА является Административный совет, принимающий обязательные решения. Исполнительные функции осуществляют управления, счетное бюро и генеральный директор. Штаб-квартира АСЕКНА находится в Дакаре.

КОКЕСНА была учреждена в целях непосредственного обслуживания управления воздушным движением. КОКЕСНА предоставляет обслуживание как юридическим, так и физическим лицам по специально заключаемым контрактам или по международным соглашениям. Высшим органом КОКЕСНА является Административный совет.

Юридическим основанием деятельности этих организаций являлись конвенции, подписанные всеми заинтересованными государствами. Согласно конвенциям целями этих организаций являются обеспечение аэронавигационного обслуживания над территориями государств-членов и другими районами, которые поручены этим организациям по международным соглашениям. Вся эта деятельность должна быть предусмотрена в региональных планах ИКАО.

По своей юридической природе эти международные организации относятся к международным региональным организациям. Они могут заключать соглашения с международными организациями и государствами, персонал обладает определенным иммунитетом и привилегиями и т.д. Все это закреплено в конкретных специальных определениях Конвенции.

Ко второй подгруппе межправительственных международных организаций можно отнести организации, ориентированные на решение экономико-правовых проблем регионального воздушного транспорта.

Это прежде всего Европейская конференция гражданской авиации ЕКАК, которая была учреждена в 1954 году. ЕКАК приняла рекомендации с целью упрощения процедур оформления пассажиров, груза, багажа. Согласно статье 1 Устава ЕКАК основными задачами этой организации являются рассмотрение и разрешение проблем, связанных с деятельностью воздушного транспорта.

Юридическим основанием деятельности Африканской комиссии гражданской авиации (АФКАК) является Устав и Процедурные правила, принятые на специальной Конференции представителей 32 африканских государств 18 января 1969 года. В соответствии с Уставом АФКАК эта организация обязуется содействовать выработке общей политики государств-членов в области гражданской авиации, способствовать более эффективному использованию африканского воздушного транспорта. АФКАК была создана для осуществления консультативных функций. Целями ее деятельности являются:

- подготовка региональных планов аэронавигационного обслуживания;

- содействие интеграции политики государств-членов в области воздушного транспорта;

- реализация исследований по использованию аэронавигационных средств;

- содействие применению стандартов и рекомендаций в регионе и др.

В состав Комиссии входят:

- Пленарная сессия - высший орган АФКАК;

- Бюро АФКАК - исполнительный орган.

Штаб-квартира АФКАК располагается в Аддис-Абебе.

Деятельность Латиноамериканской комиссии гражданской авиации (ЛАКАК) базируется также на основе Устава, принятого на Конференции латиноамериканских стран 14 декабря 1973 года. Вступил в действие Устав 25 октября 1975 г. после соответствующей ратификации государствами-участниками. Так же как и в предыдущих организациях, в Уставе ЛАКАК получили правовое закрепление цели и задачи организации, структура и функции органов Комиссии, определен порядок принятия в ее члены и другие организационные вопросы, связанные с практической деятельностью организации.

Структура ЛАКАК включает в себя Ассамблею (высший орган) и Исполнительный комитет (исполнительный орган). Членами ЛАКАК являются государства Южной и Центральной Америки, а также Карибского бассейна. Штаб-квартира ЛАКАК располагается в Мехико.

В целом, оценивая деятельность международных организаций второй подгруппы, можно сказать, что:

- эта деятельность носит исключительно избирательный (только для членов организации) и рекомендательный характер;

- выработка рекомендаций и правового механизма их соблюдения целиком ориентированы на решения других международных организаций в области гражданской авиации, и прежде всего ИКАО;

- по своей правовой основе, целям, задачам и организационной структуре все эти международные организации весьма схожи.

Деятельность этих организаций носит исключительно региональный характер, что позволяет сокращать расходы, в том числе и административные, и осуществлять руководство службами и персоналом достаточно эффективно.

Через год после распада Советского Союза в 1991 году была создана такая международная межправительственная организация, как Межгосударственный авиационный комитет (МАК). МАК был учрежден на основании межправительственного Соглашения о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства (Соглашения), заключенного 12 новыми независимыми государствами, и в соответствии с установленными правилами и процедурами включен в реестр ИКАО.

Образование Межгосударственного авиационного комитета позволило не только предотвратить разрушение авиатранспортного рынка и авиационного производства СНГ, защитить политические и экономические интересы региона, но и предложить правительствам государств Содружества новые подходы в реализации совместных проектов разработчиков, производителей и эксплуатантов авиационной техники.

Основными направлениями деятельности Межгосударственного авиационного комитета являются:

- сохранение единых авиационных правил и процедур в области гражданской авиации и использовании воздушного пространства в регионе Содружества и их гармонизация с авиационными правилами других мировых систем;

- сохранение единой системы сертификации авиационной техники и ее производства;

- сохранение профессионально независимого органа по расследованию авиационных происшествий, признанного аналогичными структурами мира (обеспечивает объективное расследование авиационных происшествий не только на территории государств Содружества, но и за ее пределами);

- сохранение для СНГ рынка авиатранспортных услуг через межгосударственные соглашения и согласованные нормативные акты;

- развитие конструктивного сотрудничества с ИКАО, ИАТА и другими международными авиационными организациями.

МАК действует на основе и в полном соответствии с международным законодательством и национальными законодательствами государств - участников Соглашения, имея от них полномочия, делегированные в соответствии с указами президентов, постановлениями правительств и другими законодательными актами.

В соответствии с положениями Чикагской конвенции о международной гражданской авиации и Процедурами ИКАО Соглашение и Положение о Межгосударственном авиационном комитете в июле 1992 года зарегистрированы ИКАО, и МАК включен в Перечень межправительственных организаций.

Межгосударственным авиационным комитетом заключены соглашения о сотрудничестве со многими зарубежными государствами и международными организациями - ИКАО, EASA, ИАТА и др. Подписаны подготовленные Межгосударственным авиационным комитетом международные соглашения в области летной годности, безопасности полетов и расследования авиационных происшествий со многими ведущими авиационными государствами.

МАК является членом Международной ассоциации независимых органов расследования на транспорте (ITSA).

Штаб-квартира Межгосударственного авиационного комитета располагается в Москве, где его деятельность обеспечивается в соответствии с законом, ратифицированным Федеральным Собранием Российской Федерации, и Воздушным кодексом.

Основными структурными подразделениями Межгосударственного авиационного комитета являются: Авиационный регистр, Комиссия по воздушному транспорту, Комиссия по расследованию авиационных происшествий на воздушном транспорте и т.д.

Сегодня в ведении Межгосударственного авиационного комитета находятся следующие ключевые моменты, направленные на обеспечение безопасности полетов и авиационной безопасности: сертификация гражданских воздушных судов, сертификация категорированных аэродромов и расследование авиационных происшествий с гражданскими воздушными судами.

При сертификации авиационной техники и ее производств МАК, решая комплексную задачу обеспечения летной годности гражданской авиационной техники, создал нормативную базу сертификации, состоящую из Авиационных правил (АП), гармонизированных с аналогичными правилами США (FAR) и Объединенной Европы (JAR/CS).

На этой базе Межгосударственного авиационного комитета сертифицируются все воздушные суда и их компоненты, а также авиадвигатели производства государств - участников Соглашения. Все работы производятся в тесном взаимодействии с ОКБ, НИИ авиационной промышленности при поддержке генеральных конструкторов авиационной техники.

Авиационная техника третьих стран сертифицируется Межгосударственным авиационным комитетом в соответствии с заявкой изготовителя и авиационных властей государства-разработчика.

МАК выдает сертификаты типа на авиационную технику и ее компоненты, единые для всех государств - участников Соглашения, признаваемые и действующие на их территориях.

МАК проводит регулярную проверку объектов на соответствие выданному сертификату типа и организаций-изготовителей на соответствие сертификату производства.

Межгосударственным авиационным комитетом заключены соглашения в области летной годности с ведущими авиационными государствами (США, Китай, Индия, Канада, Бразилия, Израиль, государства ЕС, ЮАР, Индонезия, Египет, Чили, Мексика, Иран и др.).

В основе сертификации международных категорированных аэродромов и их оборудования лежит созданная Межгосударственным авиационным комитетом система авиационных правил (АП). Соответствующие АП одобрены и приняты государствами - участниками Соглашения.

Выдаваемые Межгосударственным авиационным комитетом сертификаты на международные категорированные аэродромы и их оборудование признаются и действуют на территориях всех государств - участников Соглашения.

МАК расследует все авиационные происшествия с воздушными судами государств - участников Соглашения как на их территориях, так и за их пределами, а также в рамках соглашений, заключенных с другими государствами.

Основной принцип системы расследования Межгосударственным авиационным комитетом - независимость. Это согласуется с рекомендациями ИКАО, ИАТА и Директивой Европейского сообщества в части независимого расследования авиационных происшествий.

Деятельность Межгосударственного авиационного комитета по расследованию авиационных происшествий полностью соответствует рекомендуемой международной практике (приложение 13 к Чикагской конвенции о международной гражданской авиации).

Большое значение имеет участие Межгосударственного авиационного комитета в реализации проектов ИКАО-МАК, направленных на повышение безопасности полетов в государствах - участниках Соглашения на основе приведения в соответствие национальных законодательств, норм и правил с международными нормами и стандартами ИКАО. Примером такого участия является создание Типовых правил выдачи свидетельств авиационному персоналу (для стран СНГ) 2005 г. RER/01/901, АП-ЭКС 1 2004 г. Эксплуатация гражданских воздушных судов RER/01/901, Руководство по производству полетов и др.

В рамках проектов ИКАО-МАК на постоянной основе осуществляется подготовка авиационных специалистов государств - участников Соглашения по программам ИКАО.

Среди неправительственных авиационных организаций, которые существуют в настоящее время (их около 200), безусловным лидером является Международная ассоциация воздушного транспорта (ИАТА), основы которой были заложены 28 августа 1919 г. в Гааге рядом частных авиакомпаний с целью "установления единообразия при эксплуатации воздушных линий международного значения". Эта позиция была сформулирована в учредительных документах Международной ассоциации воздушных перевозок в 1919 году. Годом образования ИАТА, которая является фактическим правопреемником этой ассоциации, считается 1945 год.

Основными целями ИАТА согласно статье 3 ее Устава являются:

- содействие развитию безопасного, регулярного и экономичного воздушного транспорта в интересах народов мира;

- поощрение авиационной коммерческой деятельности, изучение связанных с этим проблем;

- обеспечение развития сотрудничества между авиатранспортными предприятиями;

- прямое сотрудничество с ИКАО и другими международными авиационными организациями.

ИАТА разрабатывает рекомендации по построению и правилам применения тарифов, устанавливает единые стандарты обслуживания пассажиров, перевозки грузов, багажа, ведет работы по стандартизации и унификации перевозочной документации и пр.

Большое значение в деятельности ИАТА имеют постоянно проводимые региональные конференции по перевозкам.

Несмотря на то что деятельность ИАТА носит независимый характер, в последнее время наметилась тенденция сближения ИАТА и ИКАО. ИАТА использует ИКАО для решения многих важных экономических проблем международного воздушного транспорта и защиты интересов авиакомпаний.

Стало уже почти правилом, что по большинству вопросов ИАТА подготавливает решения и передает их на дальнейшее рассмотрение в соответствующий комитет ИКАО. Подобная процедура касается не только традиционных для ИАТА экономических вопросов, но и вопросов безопасности полетов и авиационной безопасности.

Вступление Аэрофлота и других авиационных компаний России в ИАТА стало важной вехой в интеграционном процессе международного воздушного движения и перевозок. В пользу вступления в ИАТА говорит и то, что в своей практической международной деятельности авиакомпании России придерживаются большинства действующих норм, резолюций и правил Ассоциации.

Таким образом, сегодня основной формой многостороннего сотрудничества авиакомпаний как на региональном, так и на общемировом уровне является сотрудничество в рамках ассоциаций авиакомпаний и прежде всего Международной ассоциации воздушного транспорта - ИАТА.

2.2. Международная организация гражданской авиации - ИКАО

2.2.1. Правовые основы, принципы деятельности,

задачи, структура ИКАО

Юридическим основанием создания Международной организации гражданской авиации (ИКАО) можно считать решение, принятое в ходе работы Чикагской конференции 1944 года по вопросам гражданской авиации, которое было представлено в виде Чикагской конвенции 1944 года.

Кроме общих принципов и норм относительно международной гражданской авиации в тексте были представлены положения, составляющие Устав этой международной организации.

Особенностью Устава ИКАО является то, что различные уставные положения этой организации как бы разнесены по всему официальному тексту Конвенции. Так, например, положения, касающиеся целей, задач, структуры и компетенции, содержатся во второй части Конвенции, а нормы, относящиеся к ИКАО, можно встретить в первой и третьей частях этого документа.

В целом Устав ИКАО определяет структуру и организацию работы органов, применение процедур, порядок членства, применение правил международной аэронавигации, упрощение формальностей, процедуру разработки и принятия новых конвенций, принятие поправок к Чикагской конвенции.

Отдельную группу образуют в Уставе ИКАО нормы, которые обеспечивают функционирование механизма этой организации. Эти нормы определяют органы, которые входят в состав ИКАО, их зависимость и соподчиненность, методы, которыми они могут пользоваться при реализации своих функций, и т.д.

Практическая деятельность ИКАО началась с момента вступления в силу Конвенции о международной гражданской авиации 4 апреля 1947 года.

ИКАО является специализированным учреждением Организации Объединенных Наций. Создание подобных международных учреждений, их правовой статус, методы функционирования предусмотрены главами 9 и 10 Устава ООН.

В соответствии с положениями Устава Экономический и социальный совет ООН получает от ИКАО регулярные доклады по направлениям его деятельности, играет роль своеобразного посредника в целях устранения разногласий между государствами, разными по своему техническому развитию, оборудованию аэропортов, аэронавигационному обеспечению и т.д.

Большую практическую помощь Экономический и социальный совет ООН оказывает при разрешении споров и разногласий между государствами - членами ИКАО, в том числе и при расследовании авиационных происшествий, захватов и угонов воздушных судов, содействует развитию международного воздушного транспорта и осуществлению административной деятельности ИКАО.

Оказание технической помощи различным странам для обеспечения деятельности воздушного транспорта, обеспечения безопасности полетов и авиационной безопасности, подготовки летного и технического персонала ИКАО проводит в основном в рамках Программы развития ООН.

Уставом ООН определен четкий порядок и формы взаимодействия специализированных учреждений, в том числе ИКАО с ООН, которые в конечном итоге обеспечивают непрерывную эффективную деятельность всех структур ИКАО.

Цели и задачи ИКАО определены статьей 44 Чикагской конвенции 1944 г. Ими являются:

- обеспечение безопасного и упорядоченного развития международной гражданской авиации во всем мире;

- поощрение искусства конструирования и эксплуатации воздушных судов;

- создание и развитие воздушных трасс, аэропортов и аэронавигационных средств для международной гражданской авиации;

- удовлетворение потребностей народов мира в безопасном, регулярном, эффективном и экономичном воздушном транспорте;

- предотвращение экономических потерь, вызванных неразумной конкуренцией;

- содействие безопасности полетов.

Если попытаться обобщить эти задачи ИКАО и рассмотреть их в контексте сегодняшней практической деятельности, то можно сказать, что в настоящий момент ИКАО проводит огромную работу по обобщению мирового опыта в области гражданской авиации с целью разработки и совершенствования правил и норм, применяемых в повседневной практике при эксплуатации гражданских воздушных судов и обеспечении безопасности полетов и авиационной безопасности.

ИКАО, вырабатывая общие для всех стран правила по всем аспектам деятельности гражданской авиации, безусловно, положительным образом влияет на уровень безопасности и регулярности полетов.

В Чикагской конвенции закреплены основные принципы и процедуры применения действующих правил, регулирующих международные полеты гражданских воздушных судов и всю совокупность относящихся к ним вопросов. Так, статья 1 Конвенции окончательно закрепляет принцип суверенитета: "Договаривающиеся государства признают, что каждое государство обладает полным и исключительным суверенитетом над воздушным пространством над своей территорией".

Четко сформулировано понятие территории государства (статья 2 Конвенции): "...под территорией государства понимаются сухопутные территории и прилегающие к ним территориальные воды, находящиеся под суверенитетом, сюзеренитетом, протекторатом или мандатом данного государства".

Определен принцип ненадлежащего использования гражданской авиации (статья 4): "Каждое Договаривающееся государство соглашается не использовать гражданскую авиацию в каких-либо целях, не совместимых с целями настоящей Конвенции".

В процессе практической работы ИКАО реализует принципы и правила, закрепленные в Конвенции, касающиеся прежде всего определения национальной принадлежности воздушных судов, процедур применения законов и правил договаривающихся государств в отношении эксплуатации и навигации гражданских воздушных судов, находящихся в пределах территории конкретного государства, требований к летной годности гражданских воздушных судов, к уровню подготовки, квалификации авиационного персонала.

Для решения этих конкретных задач ИКАО наделен специальной компетенцией, т.е. правом участвовать в решении вопросов, связанных с деятельностью международного воздушного транспорта, и правом принимать определенные решения.

Для осуществления своей исполнительской и координационной деятельности в сфере международной гражданской авиации ИКАО имеет ряд органов, которые образуют структуру ИКАО.

В части II Конвенции определены основные органы ИКАО. Это Ассамблея, Совет, Аэронавигационная комиссия. Кроме того, статья 43 предполагает создание "других органов, какие могут быть необходимы".

В настоящее время структура ИКАО имеет следующие основные составляющие.

Высшим представительным органом ИКАО является Ассамблея. В Ассамблее представлены на равных основаниях все государства - члены ИКАО. Основной функцией Ассамблеи является определение стратегических направлений деятельности ИКАО в области международной аэронавигации и международного воздушного транспорта. До 1954 года сессии Ассамблеи проводились ежегодно. С 1954 года сессии созываются один раз в три года.

Во время работы сессия утверждает отчеты Совета за трехлетний период деятельности ИКАО и программу работы на последующие три года.

Только Ассамблея вправе вносить поправки к Чикагской конвенции и заключать соглашения с другими международными организациями.

Совет ИКАО является исполнительным постоянно действующим органом ИКАО, который обеспечивает непрерывность его деятельности между сессиями Ассамблеи и ответственен перед этим высшим органом ИКАО.

Формирование Совета осуществляется по особым правилам и критериям и предполагает избрание 33 государств. Функции Совета многочисленны и ответственны. Центральной задачей Совета, согласно статье 54 Чикагской конвенции, является разработка и принятие международных стандартов и рекомендаций, а при необходимости - их изменение с учетом национальной и международной практики эксплуатации гражданских воздушных судов, аэродромов и воздушных трасс.

Все свои функции Совет реализует с помощью им созданных и подчиненных ему специальных комитетов и комиссий. В прямом подчинении Совета находятся: Аэронавигационная комиссия, Авиатранспортный комитет, Комитет по совместной поддержке аэронавигационного обеспечения, Комитет по незаконному вмешательству, Юридический комитет, Финансовый комитет и Секретариат.

Состав, функции, правила и процедуры проведения рабочих заседаний комитетов и комиссий определяются Советом ИКАО. Каждый из этих вспомогательных органов занимается, как правило, разработкой технических и технологических вопросов гражданской авиации по направлению своей деятельности.

Аэронавигационная комиссия занимается разработкой новых правил и поправок, относящихся к правилам полетов, управлению воздушным движением, аэронавигационному и другим видам обеспечения полетов, которые потом предоставляются на рассмотрение Совету. К функциям Авиатранспортного комитета отнесены сбор данных, характеризующих все значимые аспекты деятельности международного транспорта, анализ данных и опубликование обзоров для информирования государств - участников Конвенции.

Юридический комитет проводит консультации членов Совета и Совета в целом по вопросам толкования и изменения Чикагской конвенции, норм международного воздушного права, подготовку проектов конвенций, соглашений и т.д.

Как правило, при подготовке проекта конвенции Юридический комитет создает специальный подкомитет, который после проработки вопроса, обобщения поступивших ответов государств и международных организаций по конкретному вопросу подготавливает доклад и представляет его Юридическому комитету. Этот доклад распространяется среди государств - членов ИКАО и международных организаций, которые, обсудив его, дают соответствующие замечания.

На очередной своей сессии Юридический комитет по установленной процедуре и в установленном порядке производит обсуждение доклада и проекта конвенции и принимает соответствующее решение.

Финансовый комитет является постоянным органом ИКАО, осуществляющим управление финансами, и несет ответственность за свою деятельность перед Советом.

К функциям Финансового комитета можно также отнести подготовку рекомендаций и предложений в области финансовой деятельности ИКАО, а также контрольные функции за своевременным поступлением членских взносов Договаривающихся государств, проведение финансовых проверок с целью определения правильного расходования средств организации.

Комитет по незаконному вмешательству ИКАО учрежден, в отличие от ранее рассмотренных Комитетов, в более позднее время - 10 апреля 1969 года в соответствии со специальной резолюцией Совета.

Необходимость его создания была вызвана проблемами несанкционированного вмешательства в деятельность авиации и террористическими актами на воздушном транспорте.

Комитет рассматривает и анализирует подготовленные Секретариатом сообщения государств относительно конкретных актов незаконного захвата воздушных судов и актов террора.

В ведении Комитета находятся также вопросы, связанные с техническими проблемами незаконного захвата воздушных судов, вооруженных нападений на воздушном транспорте.

Комитет может рекомендовать Совету, а в некоторых вопросах даже инициировать принятие стандартов, рекомендаций и процедур, направленных на предотвращение актов незаконного вмешательства в оперативную деятельность гражданской авиации. Примером этого может служить создание приложения 17 "Защита Международной гражданской авиации от актов незаконного вторжения".

Секретариат ИКАО, во главе которого стоит Генеральный секретарь, - главное исполнительное должностное лицо организации, назначаемое Советом ИКАО, включает пять специализированных управлений по аналогии с комитетами Совета.

Функции Секретариата заключаются в обеспечении работы сессии Ассамблеи, комитетов и комиссий ИКАО, сборе и обобщении информации по проблемам международной гражданской авиации, обеспечении связей с государствами - членами ИКАО, организации текущей работы ИКАО, подготовке и издании документации, переводах и т.д.

Рабочими органами Секретариата являются также представительства ИКАО в различных регионах мира.

Постоянным местом пребывания ИКАО избрана Канада (Монреаль). Юридическим основанием нахождения штаб-квартиры на территории Канады является специальное соглашение о статусе ИКАО на территории Канады, заключенное Советом ИКАО и правительством Канады.

Согласно этому соглашению и главе X Конвенции определен статус Генерального секретаря и персонала Секретариата. Политика набора персонала, конкретные требования к сотрудникам и т.п. первоначально были определены в Кодексе службы ИКАО.

2.2.2. Стандарты. Рекомендуемая практика. Процедуры ИКАО.

Их влияние на безопасность воздушного транспорта

В основополагающих актах ИКАО, в том числе Чикагской конвенции, разработаны и юридически закреплены правовые инструменты и процедуры их применения, с помощью которых эта международная организация проводит в жизнь свои решения.

Для содействия государствам в обеспечении максимально возможной степени единообразия правил, стандартов, процедур в области гражданской авиации на ИКАО возлагается разработка, согласование, утверждение и доведение до государств международных стандартов, рекомендуемой практики и процедур для использования их в национальном законодательстве государств.

Правовую основу этого аспекта деятельности ИКАО определяет статья 37 Чикагской конвенции, в которой зафиксировано, что "каждое Договаривающееся государство обязуется сотрудничать в обеспечении максимально достижимой степени единообразия правил, стандартов, процедур и организации, касающихся воздушных судов, персонала, воздушных трасс и вспомогательных служб, по всем вопросам, в которых такое единообразие будет содействовать аэронавигации и совершенствовать ее".

Для реализации этой цели ИКАО было предоставлено право принимать, при необходимости изменять международные стандарты, рекомендуемую практику и процедуры, которые касаются:

- систем связи и аэронавигационных средств;

- характеристик аэропортов и посадочных площадок;

- правил полетов и практики управления воздушным движением;

- присвоения квалификации летному и техническому персоналу;

- годности воздушных судов к полетам;

- регистрации воздушных судов;

- сбора метеорологической информации и обмена ею;

- бортовых журналов и аэронавигационных карт и схем;

- таможенных и иммиграционных процедур;

- воздушных судов, терпящих бедствие;

- расследования авиационных происшествий.

Кроме того, ИКАО может время от времени включать в указанный перечень другие вопросы, касающиеся безопасности, регулярности и эффективности аэронавигации.

Внедрение стандартов и рекомендуемой практики в национальную практику государств - очень сложная и трудоемкая задача, так как это связано прежде всего с различными политическими, экономическими, географическими, этническими и т.п. особенностями каждого государства. Именно поэтому для упрощения задачи стандарты и рекомендуемая практика оформлены в виде приложений к Чикагской конвенции. В настоящее время действует 18 приложений.

По мере появления перед гражданской авиацией различных проблем на разных этапах ее развития возникала необходимость их правового регулирования. Соответственно, по мере необходимости создавались новые приложения либо вносились необходимые поправки к старым стандартам и рекомендуемой практике. Таким образом, происходило и происходит постоянное обновление действующей нормативной базы ИКАО. Так, приложения 1 - 3 и 5, 6 были приняты Советом еще в 1948 году, все остальные - в последующие годы.

Возникновение воздушного терроризма, угоны воздушных судов вызвали необходимость четкого регламента с целью защиты международной гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, которым и явилось приложение 17 - Защита Международной гражданской авиации от актов незаконного вторжения.

При принятии адекватных решений по вводу в действие или упразднению того или иного правила деятельность ИКАО базируется главным образом на статистическом материале, предоставляемом различными странами. Так, статья 67 Чикагской конвенции прямо обязывает государства предоставлять по определенной форме статистические данные о деятельности национальной гражданской авиации по выполнению международных воздушных сообщений.

Кроме стандартов и рекомендаций существуют процедуры - особый вид правил, которые появились позднее. В практике ИКАО они появились на этапе, когда стало ясно, что по некоторым вопросам деятельности авиации и использованию воздушного пространства требуется более детальная регламентация. Процедуры проходят под грифом "Doc. ...". Например, Doc. 4444 называется "Правила полетов и обслуживания воздушного движения", Doc. 9376 - AN/914 - "Подготовка руководства по производству полетов" и т.д.

Стандарты, рекомендуемая практика, процедуры в своей совокупности образуют систему правил, внедрение которых в национальную практику государств обеспечивает унификацию действующих правил в международном масштабе.

Чтобы еще больше обеспечить решение этой задачи, Совет ИКАО в большинстве случаев формулирует тексты этих актов таким образом, чтобы они могли быть включены в национальные нормативные акты без существенных изменений текста.

Несмотря на то что стандарты, рекомендуемая практика и процедуры, содержащиеся в указанных документах, имеют статус рекомендаций, между ними существует четкая иерархия.

Стандарты содержат высшие эталонные требования, ориентированные прежде всего на безопасность полетов и авиационную безопасность. Они не предназначены для непосредственного использования при производстве полетов экипажами гражданских воздушных судов и в процессе деятельности авиационного персонала при обеспечении полетов. Их адресатами являются государства и их специально уполномоченные органы в области гражданской авиации.

Если стандарт относится к правилам, соблюдение которых считается необходимым, то использование рекомендуемой практики признается желательным.

Таким образом, стандартом признается любое требование к физическим характеристикам, конфигурации, материальной части, летным характеристикам, персоналу и правилам, единообразное применение которого признано необходимым для обеспечения безопасности и регулярности международного воздушного движения, а его соблюдение - обязательным для всех государств - членов ИКАО.

Рекомендуемая практика - те же требования, что и в понятии "стандарт", но их единообразное применение признано желательным и к соблюдению их будут стремиться государства - члены ИКАО.

Процедуры в иерархии нормативных актов ИКАО с точки зрения их обязательности стоят ниже рекомендуемой практики и, соответственно, принимаются Советом ИКАО упрощенным порядком.

Все указанные выше правила ИКАО могут быть приняты или не приняты государствами - членами ИКАО, что не является нарушением Чикагской конвенции. Так, статья 38 Чикагской конвенции предусматривает, что в случае расхождения национальных правил с правилами ИКАО Договаривающиеся государства должны уведомлять установленным способом Совет ИКАО, который, в свою очередь, информирует об этом другие государства.

Сегодня авторитет ИКАО в области обеспечения высокого уровня безопасности полетов и авиационной безопасности настолько высок, что государства стремятся выполнять технико-юридические предписания ИКАО досконально путем введения их в национальное законодательство.

2.3. Международные авиационные организации Европы

и других государств

В Европе действуют несколько организаций, занимающихся вопросами безопасности полетов. В первую очередь следует отметить Европейскую конференцию гражданской авиации, членами которой стали 42 государства. Ее ассоциированный член - Объединенное авиационное ведомство европейских стран (JAA). Сейчас осуществляется переход от системы JAA к Европейскому агентству безопасности полетов (EASA), созданному несколько лет назад. К числу задач EASA относится разработка и принятие Совместных авиационных требований европейских стран и тесное сотрудничество с Федеральным авиационным управлением США в области стандартизации и гармонизации правил безопасности полетов.

Другая важнейшая организация - это Евроконтроль, которая решает основную задачу по созданию "бесшовной" общеевропейской системы организации воздушного движения.

Евроконтроль, учрежденный в 1960 году, осуществляет обеспечение безопасности полетов гражданских и военных воздушных судов. Основными целями Евроконтроля являются:

- осуществление сотрудничества и совместной деятельности всех ее членов в области аэронавигации;

- координация систем аэронавигационного контроля в Европе;

- создание единого Центра управления воздушным движением в целях оптимального использования западноевропейского воздушного пространства;

- реализация Европейской программы гармонизации и интеграции аэронавигационного контроля, выполняемая в сотрудничестве с ЕКАК, и осуществление в ее рамках технического и оперативного анализа европейских систем контроля;

- осуществление исследований и разработок по усовершенствованию аэронавигационного контроля в Европе;

- планирование создания систем гармонизации и интеграции;

- подготовка соответствующих инструкций и рекомендаций;

- разработка компьютерных систем, обеспечивающих точные аэронавигационные данные, чтобы разводить по времени полеты гражданских и военных воздушных судов;

- внедрение и введение в действие стратегии аэронавигационного контроля, достижение сравнимого уровня эффективности функционирования систем путем использования сопоставимых стандартов, спецификаций, процедур;

- организация, координация и проведение исследований и экспериментов по технико-экономическому обоснованию воздушно-наземной интегрированной системы аэронавигационного управления.

Евроконтроль состоит из Постоянной комиссии по обеспечению безопасности аэронавигации и Агентства по безопасности навигации, которая является исполнительным органом Евроконтроля.

Членами Евроконтроля являются 20 государств, в числе которых Австрия, Бельгия, Великобритания, Германия, Греция, Португалия, Франция, Швеция, Швейцария и др.

Штаб-квартира располагается в Брюсселе (Бельгия).

К сожалению, Россия не входит ни в одну из перечисленных структур.

В соответствии с основным принципом о поддержании единого уровня безопасности на воздушном транспорте в Европе создание EASA следует рассматривать как логичный шаг в деле развития результатов, достигнутых системой JAA, и перехода к более гармоничной и эффективной системе на базе принципов, содержащихся в договорах Европейского сообщества. Важное отличие от бывшей системы JAA состоит в том, что страны - члены ЕС больше не имеют права отступать от общих правил, устанавливать дополнительные требования или заключать договоры с другими странами.

От стран Европейского союза EASA унаследовала функцию сертификации авиационных организаций и изделий. Страны мира внимательно следят за процессом становления EASA и уходом от старой системы JAA, при этом уделяя особое внимание необходимости поддержания определенного профессионального уровня специалистов в процессе формирования Агентства и на его завершающей стадии.

Чтобы не прерывалось действие европейских сертификатов и разрешений, поддерживаются необходимые связи с заинтересованными странами, не членами ЕС, в частности, подписаны двусторонние соглашения между Европейским сообществом и Соединенными Штатами Америки.

Достаточно большое влияние на практику обеспечения безопасности на воздушном транспорте оказывают авиационные власти США в лице Министерства транспорта, Федерального управления гражданской авиации США (FAA) и Управления транспортной безопасности США (TSA).

Заслуживает внимания применение США практики формирования требований к выполнению полетов, надзора за безопасностью полетов, особенно в части инспекторского контроля за иностранными перевозчиками, программа соблюдения принуждения, процедура выдачи разрешения на полет в США и т.п.

Требует серьезного изучения Добровольная программа (FOQA) по сбору и анализу информации в процессе выполнения полетов, которая широко применяется для внутренней оценки перевозчиками США. Это позволяет получить достаточно достоверную информацию по вопросам безопасности полетов.

Заслуживает также внимания сочетание различных мер воздействия - неформальных действий и административных действий (в Российской Федерации может быть использовано при формировании административных регламентов).

Контрольные вопросы и задания

1. В каких международных организациях гражданской авиации представлены различные государства?

2. Перечислите наиболее значимые международные неправительственные организации гражданской авиации.

3. Какие цели преследовались при создании Межгосударственного авиационного комитета (МАК)?

4. Обозначьте основные направления деятельности МАК.

5. Как развивались взгляды на задачи, роль международного воздушного права до Чикагской конвенции 1944 года и после?

6. Юридическая основа создания Международной организации гражданской авиации (ИКАО).

7. Каковы основные цели и задачи ИКАО?

8. Охарактеризуйте структуру ИКАО и дайте краткую характеристику каждого из структурных подразделений.

9. Какова юридическая значимость стандартов, рекомендуемой практики, процедур ИКАО?

10. Перечислите порядок группировки стандартов и рекомендуемой практики в приложениях к Чикагской конвенции.

11. Дайте краткую характеристику отдельных приложений к Чикагской конвенции по выбору.

12. Какие ведущие международные авиационные организации Европы занимаются проблемами безопасности полетов?

Литература

1. Конвенция о международной гражданской авиации. Чикаго, 1944.

2. Doc. 9734/AN 959. Руководство по организации контроля за обеспечением безопасности полетов. ИКАО, 1999.

3. Положение о Межгосударственном авиационном комитете, регистрация ИКАО, июль 1992.

4. Бордунов В.Д. Правовой механизм деятельности международных авиационных организаций. М., 1989.

5. Петрова Т.В. История международного воздушного права. Становление (период до 1939 г.) // Научный вестник МГТУ ГА. 2011. N 170.

6. Свиркин В.А. Воздушное право. Международное воздушное право (аспект безопасности): Учеб. пособие. М.: МГТУ ГА, 2008. Ч. I.

7. Соловьева Т.Л. Влияние международных организаций гражданской авиации на формирование нормативной правовой базы обеспечения безопасности воздушного транспорта // Транспортное право. 2008. N 4.

8. Тихонов В.М., Балашов Б.С. Система мирового воздушного транспорта и российская гражданская авиация. М., 1992.