Государственные и муниципальные предприятия

Государственные и муниципальные предприятия как особая раз­новидность коммерческих организаций.Специфика этих субъектов гражданского права состоит в том, что их имущество находится со­ответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного веде­ния или оперативного управления (п. 1 ст. 113 ГК). Поэтому они являются единственным видом коммерческих юридических лиц, которые имеют не право собственности на принадлежащее им имущество, а вторичное вещное право. Государственные и муни­ципальные предприятия являются унитарными, а их имущество неделимо и не может быть распределено по вкладам. Таким обра­зом, государственным (муниципальным) предприятием называется юридическое лицо, учрежденное государством либо органом местного самоуправления в предпринимательских целях или в целях выпуска особо значимых товаров (производства работ или оказания услуг), имущество которого состоит в государственной (муниципальной) собственности.

Учредительными документами государственных и муници­пальных предприятий являются решение собственника, как пра­вило, его представителя в лице соответствующего органа Мини­стерства имущественных отношений (далее — Минимущество РФ), и устав. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 февраля 2000 г. № 104 «Об усилении контроля за деятельно­стью федеральных государственных унитарных предприятий и управлением находящимися в федеральной собственности ак­циями открытых акционерных обществ»¹ утверждение уставов федеральных государственных унитарных предприятий осущест-I;, вляется федеральными органами исполнительной власти, на ко-I торые возложены координация и регулирование деятельности |в соответствующих отраслях (сферах управления), по согласова-§ нию с Минимуществом РФ.

В соответствии с п. 2 ст. 52 ГК в учредительных документах унитарных предприятий должны быть определены предмет и цели деятельности конкретного юридического лица. Это обусловлено тем, что правоспособность государственных и муниципальных предприятий, в отличие от других коммерческих организаций, яв­ляется специальной. Поэтому государственные и муниципальные предприятия не могут осуществлять любые виды деятельности, они должны заниматься только такими видами хозяйствЪвания, которые определены его уставом².

Имущество государственного унитарного предприятия нахо­дится в федеральной собственности, является неделимым и не мо­жет быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. В состав имущества предприя­тия не может включаться имущество иной формы собственности.

Природа государственных и муниципальных предприятий на­ходит свое выражение в их фирменном наименовании, которое должно содержать указание собственника их имущества. Другие средства индивидуализации государственных и муниципальных предприятий не отличаются от аналогичных средств иных ком­мерческих организаций.

В отличие от других предпринимательских юридических лиц органы управления государственных и муниципальных предприя­тий, как правило, носят единоличный характер. Возглавляет пред­приятие руководитель (генеральный директор, директор), который назначается на должность и освобождается от должности собст­венником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен (п. 4 ст. ИЗ ГК).

В настоящее время правовое положение государственных и муниципальных предприятий определяется ГК, а также рядом специальных нормативных актов, принятых по поводу отдельных

разновидностей этих юридических лиц¹. В соответствии с п. 6 ст. 113 ГК должен быть принят специальный закон, посвященный правовому статусу унитарных предприятий.

Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения.Оно создается по решению уполномоченного на то госу­дарственного органа или органа местного самоуправления (для муниципальных предприятий) и существует за счет самостоя­тельно извлеченной прибыли. При этом собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам такого предприятия, за исключением случаев субсидиарной ответственности по обязательствам обанк­ротившегося вследствие его указаний юридического лица.

Согласно постановлению Правительства РФ от 6 декабря 1999 г. № 1348 «О федеральных государственных унитарных пред­приятиях, основанных на праве хозяйственного ведения»², приня­тому в соответствии с «Концепцией управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации», сохране­ние предприятий в форме унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, допускается в случаях, установ­ленных Правительством РФ. К ним, в частности, относятся слу­чаи: использования имущества, приватизация которого запреще­на, в том числе имущества, необходимого для обеспечения нацио­нальной безопасности, функционирования воздушного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Россий­ской Федерации; осуществления деятельности, направленной на решение социальных задач, включая реализацию определенных товаров и услуг по минимальным ценам, а также на организацию и проведение закупочных и товарных интервенций с целью обес­печения продовольственной безопасности государства; производ­ства отдельных видов продукции, которые изъяты из гражданско­го оборота или применение которых в гражданском обороте огра­ничено; и т. д.

Правительство РФ в целом не настроено на увеличение в буду­щем числа государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. Напротив, значительную их

часть планируется реорганизовать, ликвидировать или продать как имущественные комплексы, либо использовать для создания на базе закрепленного за ними имущества федеральных казенных предприятий. Причина такого отношения к носителям права хо­зяйственного ведения видится в том, что это вещное право, по мнению Правительства РФ, предоставляет предприятию слишком широкий круг правомочий по владению, пользованию и распоря­жению имуществом собственника-государства. В связи с этим го­сударству очень сложно осуществлять контроль за более чем де­сятью тысячами существующих сегодня унитарных предприятий, многие из которых отчаянно злоупотребляют своей самостоятель­ностью. Тем более что возможности вмешательства государствен­ных органов в деятельность унитарных предприятий (их руководи­телей) ограниченны.

Определенная логика в таком подходе, конечно, есть: «чем меньше детей, тем проще их наказывать». Но можно ли всерьез надеяться, что замена унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, казенными решит проблему управ­ления (и сохранности) государственной собственностью? Фор­мально возможности государства по контролю за действиями ру­ководителей казенных предприятий в этом случае действительно возрастут. Но одновременно в геометрической прогрессии увели­чится и количество хозяйственных операций, которые придется контролировать. Поэтому реальный контроль, скорее всего, еще более ослабнет. Кроме того, рост числа казенных предприятий приведет к увеличению объемов субсидиарной ответственности государства по их долгам. Таким образом, стратегическая линия, избранная Правительством РФ в отношении государственных предприятий, весьма спорна.

Характер имущественной обособленности рассматриваемого предприятия определяется содержанием права хозяйственного ве­дения в соответствии со ст. 295 ГК. Собственник имущества уни­тарного предприятия имеет широкие полномочия по вопросам его деятельности. Он вправе:

а) принимать решение о его создании, реорганизации и ликви­дации;

б) определять содержание его специальной правоспособности (предмет и цели деятельности);

в) назначать на должность и освобождать от должности руко­водителя (директора) предприятия;

г) осуществлять контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Кроме того, собственник имеет право на часть прибыли унитарного предприятия. Сделки, которые унитарное предприятие совершает

со своим недвижимым имуществом, требуют согласия собствен­ника.

До государственной регистрации унитарного предприятия, ос­нованного на праве хозяйственного ведения, его собственник обя­зан полностью оплатить уставный фонд. Следовательно, поэтапное формирование уставного фонда для унитарных предприятий, в от­личие от других коммерческих организаций, не допускается. Ми­нимальный размер уставного фонда должен быть определен в за­коне о государственных и муниципальных унитарных предприяти­ях (ст. 114 ПС).

Гарантией защиты интересов кредиторов унитарного предпри­ятия является его уставный фонд. В случае снижения стоимости чистых активов предприятия ниже размера уставного фонда, за­фиксированного в уставе, представитель собственника, уполномо­ченный создавать такие предприятия, обязан произвести умень­шение уставного фонда до величины чистых активов. При умень­шении уставного фонда предприятие обязано письменно уведомить об этом своих кредиторов. Для такого предприятия на­ступают последствия, аналогичные реорганизационным, т.е. его кредиторы вправе потребовать прекращения или досрочного ис­полнения обязательств, должником по которым является пред­приятие, и возмещения убытков (ср.: п. 2 ст. 60 и п. 6 ст. 114 ГК).

Если же стоимость чистых активов унитарного предприятия падает ниже минимального размера уставного фонда, установлен­ного в законе, предприятие подлежит ликвидации.

Лишь применительно к унитарным предприятиям, основан­ным на праве хозяйственного ведения, в ГК используется понятие дочернего предприятия. Его не следует отождествлять с понятием дочернего общества. Отличительные черты дочернего предприя­тия таковы:

1. Единственным учредителем дочернего унитарного предпри­ятия может быть только «материнское» унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения. Имущество дочер­него предприятия принадлежит на праве хозяйственного ведения как самому дочернему предприятию, так и его учредителю. В этом случае возникает некое вторичное право хозяйственного ведения на имущество, ранее закрепленное государством или муниципаль­ными образованиями за унитарным предприятием-учредителем. Содержание такого права должно ограничиваться как рамками первичного права хозяйственного ведения, которые установлены ГК и уставом учредителя, так и теми пределами осуществления вторичного права, которые будут заданы «материнским» унитар­ным предприятием для дочернего. При этом для учредителя, не­сомненно, обязателен принцип «никто не может передать больше прав, чем имеет сам».

2. Учредитель самостоятельно утверждает устав дочернего предприятия. Однако для передачи имущества в хозяйственное ве­дение дочернего предприятия требуется получить согласие собст­венника имущества (п. 2 ст. 295 ГК).

3. Учредитель назначает на должность и освобождает от долж­ности руководителя дочернего предприятия.

4. Ответственность учредителя по обязательствам дочернего предприятия аналогична ответственности собственника унитарно­го предприятия по обязательствам последнего (п. 8 ст. 114 ГК).

Унитарное предприятие, основанное на праве оперативного уп­равления (федеральное казенное предприятие).Правовое положение унитарного предприятия, основанного на праве оперативного уп­равления (федерального казенного предприятия), весьма специ­фично. С одной стороны, казенное предприятие создается для производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) и, следовательно, осуществляет коммерческую деятельность.\С дру­гой стороны, оно может осуществлять свою хозяйственную дея­тельность за счет бюджетных средств, выделенных федеральной казной¹. Таким образом, правоспособность казенного предприя-|'тия занимает промежуточное положение между правоспособно-'стью коммерческой и некоммерческой организаций, т.е. такое юридическое лицо может быть условно охарактеризовано как «предпринимательское учреждение».

Унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления, создается по особому решению Правительства Рос­сийской Федерации на базе имущества, находящегося в федераль­ной собственности (п. 1 ст. 115 ГК). При этом устав казенного предприятия является его учредительным документом и утвержда­ется Правительством (п. 2 ст. 115 ГК)². Федеральные казенные за­воды, как правило, создаются на базе реорганизованных феде­ральных государственных предприятий, основанных на праве хо­зяйственного ведения, но могут создаваться и заново для решения

какой-либо конкретной задачи. В первом случае запрещаются со­кращение рабочих мест, отказ в приеме на работу работников ре­организованного предприятия и передача имущества другим ли­цам. Не допускается создание федеральных казенных предприя­тий на базе имущества предприятий, имеющих кредиторскую задолженность (денежные обязательства с истекшим сроком). Ведь это означало бы, что государство фактически принимает на себя долги реорганизуемого унитарного предприятия.

Права казенного завода на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии с правилами ГК об оперативном уп­равлении (ст. 297, 298): он вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества. Следовательно, согласие собствен­ника требуется для распоряжения любым имуществом такого пред­приятия, как движимым, так и недвижимым. В Указе Президента России от 23 мая 1994 г. № 1003 установлено, что Правительство вправе изымать у казенного завода неиспользуемое им или ис­пользуемое не по назначению имущество (п. 9).

Источниками формирования материальной базы казенного за­вода являются: 1) имущество, переданное ему по решению Прави­тельства Российской Федерации для ведения основных видов деятельности; 2) денежные и иные средства, полученные от реали­зации продукции (работ, услуг) предприятия; 3) средства, выде­ленные из федерального бюджета или внебюджетных фондов.

В уставе казенного предприятия определяются:

— обязательная отчетность казенного предприятия по уста­новленным формам;

— персональная ответственность руководителя казенного за­вода за результаты хозяйственной деятельности;

— обязанность использования федеральных средств по целе­вому назначению;

— виды деятельности и порядок распределения прибыли. Кроме того, в уставе и других документах фиксируется фирменное наименование предприятия с обязательным указанием на его ка­зенный характер¹.

Руководство казенным предприятием осуществляется директо­ром, действующим на принципах единоначалия, который назна­чается на должность и освобождается от должности федеральным

органом правительства, утвердившим его устав (пп. 5.1, 5.2 Типо­вого устава казенного завода).

В силу гТрямого указания закона (п. 5 ст. 115 ГК) Российская

>едерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам Казенного предприятия при недостаточности его имущества. Та-рш образом, государство принимает на себя риски, связанные

деятельностью предприятия, и в дополнительном порядке отве­дает за его долги всем своим имуществом, на которое может быть Ьбращено взыскание. Реорганизация и ликвидация казенных Предприятий также осуществляются Правительством Российской

Федерации.