Глава III. Регламенты

Другой формой закона являлись регламенты, т.е. учредительные акты, определяющие состав, организацию, компетенцию и делопроизводство отдельных органов управления. Ничего подобного не знала Московская Русь, где даже такие важные государственные учреждения, как Боярская дума, земский собор и приказы, не имели своих учреждений и деятельность которых регулировалась исключительно одним обычаем. Регламенты были продуктом законодательных мероприятий новой России, именно Петровской эпохи. Назовем некоторые из них: 1) регламент Кригс-комиссариату 10 декабря 1711 г., излагающий правила содержания полков и раздачи жалования; 2) регламент Штате-конторе 13 февраля 1719 г., определяющий правила составления штатов государственным расходам, что являлось функцией названной конторы; 3) регламент Коммерц-коллегии 3 марта 1719 г., в состав компетенции которой входила забота о торговле и отчасти ведение торгово-промышленного класса; 4) регламент Камер-коллегии 11 декабря 1719 г., заведовавшей всеми государственными доходами; 5) Генеральный регламент 28 февраля 1720 г., являющийся учреждением всех коллегий и излагающий правила гражданской службы; 6) регламент Главному магистрату 16 января 1721 г., излагающий состав и функции этого учреждения (названный регламент весьма важен для истории торгово-промышленного класса и городского устройства и управления); 7) Регламент об управлении адмиралтейства и верфи 1722 г.; 8) Духовный регламент 25 января 1721 г., являющийся, с одной стороны, учреждением Св. Синода, с другой же, сводом церковных законов. Ввиду важности этого регламента мы несколько остановимся на нем.

Петр I, решившись уничтожить патриаршескую власть, считавшуюся им опасной для целости и спокойствия государства, и заменить ее коллегиальным учреждением, создал так называемую Духовную коллегию (впоследствии Св. Синод) и дал ей регламент, определивший ее положение в государстве.

Что касается до истории составления последнего, то мы знаем о ней следующее. Еще в 1717 г. Петр высказал мысль об учреждении Духовной коллегии. Так, на одном из докладов местоблюстителя патриаршего престола Стефана Яворского он написал: "а для лучшего впредь управления мнится быть удобно Духовной коллегии". Вскоре после того он поручил известному Феофану Прокоповичу составить регламент для этой коллегии. Прокопович исполнил возложенное на него поручение в 1720 г. Петр сам просмотрел проект регламента, сделал в нем несколько изменений*(78) и 23 февраля 1720 г. внес его в Сенат, предписав последнему совместно с архиереями рассмотреть его и сделать соответствующие замечания*(79). Сенат исполнил предписание государя и в заседаниях 23 и 24 февраля рассмотрел проект, дополнив некоторые его постановления, касающиеся мирских людей, раскольников и приходских священников, "а о прочих предъявил, что все учинено изрядно". После этого проект был доложен государю, который 25 февраля*(80) дал Сенату следующее предписание: "понеже вчерась я слышал, что проект о духовной коллегии как архиереи, так и вы слушали и приняли все за благо, того ради надлежит архиереям и вам оный подписать, который потом и я закреплю". По исполнении этого предписания проект был разослан во все епархии. По мнению г. Голубева, цель подобной посылки неизвестна. Быть может (думает названный ученый), Петр хотел, чтобы епархиальные власти, близко стоящие к духовной жизни провинции, сделали свои замечания и пополнения к проекту; иначе говоря, у Петра была мысль привлечь к участию в составлении Духовного регламента и провинциальное духовенство. С другой стороны (говорит г. Голубев), цель посылки проекта, быть может, ограничилась только тем, чтобы добыть одни подписи епархиальных властей, имея в виду этим способом придать регламенту большую силу и значение*(81). Эта вторая цель и была единственной, так как указ государя прямо гласит, что проект должен быть разослан по епархиям "для подписания прочим архиереям"*(82). Как бы то ни было, но посылка регламента состоялась в марте (18-го или 20-го числа). Сенат постановил послать полковника Давыдова с проектом и с приказом созвать архиереев, архимандритов и игуменов определенной части епархий в Москву. Духовные чины другой части епархий должны были собраться в Вологде и Казани. Давыдов получил инструкцию, на основании которой должен был прочесть собравшемуся духовенству регламент и "предложить им указом царского величества, чтобы они подписали его руками своими". Если же кто-либо не захотел бы подписать, то Давыдов должен был взять у него письменное объяснение подобного поступка и немедленно донести об этом Сенату. Всем указанным собраниям Давыдов представил регламент, который члены собраний, по выслушании его, и подписали*(83). После этого он был возвращен государю (в последних числах декабря 1720 г.), а в январе следующего (1721) года обнародован*(84).

Сличая этот законодательный памятник с другими актами древнерусского церковно-государственного законодательства, мы найдем, по справедливому замечанию г. Кедрова, что в основании его, прежде всего, лежат те общие начала церковного управления, которые определены, главным образом, в различных канонических постановлениях вселенской церкви и затем были приняты во всей силе и русской церковью. В оглавлении, приданном регламенту его составителем, мы читаем: "управления основание, то есть закон Божий, в Св. Писании предложенный, тако ж каноны или правила соборные Святых отец и уставы гражданские, слову Божию согласные, собственной себе книги требуют, а здесь не вмещаются". Впрочем, несмотря на это замечание, автор регламента в очень многих параграфах своего труда в подтверждение своих слов приводит ряд цитат из правил вселенских и поместных соборов, как равно и из правил отцов и учителей церкви. Иногда, не приводя самого текста тех или других канонических правил в подтверждение истинности своих слов, он замечает вообще, что "суть каноны", т.е. канонические правила, запрещающие епископу или какому другому лицу то-то и то-то. Что касается ближайших источников, легших в основу Духовного регламента, то, разбирая его, не трудно заметить, что автору его были небезызвестны памятники и древнерусского церковного законоучительства, и он нередко ими пользовался как готовым и уже вполне обработанным материалом. Некоторые определения, напр., Стоглавого собора и соборов позднейших, повторяются регламентом почти с буквальной точностью. Таковы, особенно, постановления о монашестве, о белом духовенстве, о правах и власти епископов и некоторые другие. Рядом с правилами русских церковных соборов в основание регламента легли и те памятники, которые были первоисточниками древнерусского церковного законодательства со времени принятия Россией христианства. Мы говорим о Номоканоне и Кормчей книге. Постановления последней автор регламента приводит иногда прямо, иногда же, как, напр., после изложения правил о монашестве, просто лишь заявляет, что "многая о сих обретается в книге Кормчей". Таким образом, Духовный регламент, как памятник церковного законодательства, в своей основе держится всех тех источников, которые всегда признавались церковью за источники, определяющие церковное право. Но помимо этих церковных источников, в регламенте живо отразился дух и характер современного ему светского законодательства. И в этом отношении регламент резко отличается от предшествовавших ему законодательных памятников русской церкви. Вот почему он является памятником сколько церковного, столько же и светского законодательства. Так, прежде всего, за образец при его составлении брались, несомненно, раньше его появившиеся регламенты разных государственных учреждений. Влияние светского законодательства отразилось на Духовном регламенте настолько, что автор его не счел нужным упоминать о правилах касательно порядка отправления дел в устанавливаемой им Духовной коллегии, заметив, что образцом в этом отношении для последней должен служить Генеральный регламент*(85).

Что касается до содержания Духовного регламента, то оно может быть разделено на семь отделов. Первый отдел (вступительный) излагает причины издания регламента и учреждения Духовной коллегии. Второй отдел содержит в себе постановления касательно духовных чинов и распоряжения по разным делам, относящимся к духовному учреждению. В третьем отделе излагаются обязанности епископов. Четвертый содержит в себе постановления об училищах и учителях, пятый - о проповедниках слова Божия, шестой - о мирских людях и седьмой (организационный) о Духовной коллегии*(86). Из этого перечисления содержания регламента видно, что он, в отличие от других регламентов, не является только учредительным актом, но, напротив, касается и разных сторон материального права, представляя собой не что иное, как сборник церковных законов.

К регламентам можно причислить и такие законодательные акты вполне учредительного характера, как Учреждение о губерниях 1775 года и Жалованные грамоты дворянству и городам 1785 года, изданные Екатериной II и на многие постановления которых имели сильное влияние сословные наказы, поданные депутатами в законодательную комиссию 1767 г.