Организационные структуры управления

Важнейшим звеном механизма управления являются его организационные структуры — система органов власти и управления природопользованием. К управлению природопользовани­ем причастны все ветви власти: представительная (законодательная), исполнительная и судебная. Каждая из них выполняет свои функции и имеет подразделения, специально уполномоченные для регулирования экологической сферы. Организационно управление природопользованием осуществляется посредством территориального и отраслевого принципов.

Окружающая среда как объект управления в своей основе неделима и в каждом регионе своеобразна. Объекту управления должна соответствовать и система органов управления, отражающая, с одной стороны, целостность природы, с другой — ее региональное своеобразие. Именно такой подход к проблемам природопользования обеспечивается территориальным принципом управления, который реализуется в нашей стране следующим образом.

Глава государства, Президент Республики Беларусь, в соот­ветствии с Конституцией Республики Беларусь издает декреты, указы, распоряжения, директивы (в том числе касающиеся и природоохранных проблем), которые имеют силу на всей терри­тории страны. Президент сам или через создаваемые им влас­тные структуры контролирует соблюдение природоохранного законодательства местными органами управления и самоуправления, а также подведомственными органами.

Парламент — Национальное собрание Республики Беларусь, являясь представительным и законодательным органом государства, определяет основные направления государственной экологической политики, принимает законодательные акты в области охраны окружающей среды и природопользования, при необходимости объявляет территории зонами экологического бедствия. В Палате представителей Национального собрания действует Постоянная комиссия по проблемам чернобыльской катастрофы, экологии и природопользованию, от которой зависит окончательная форма принимаемых экологических законов.

Правительство, Совет Министров Республики Беларусь, является центральным органом госуправления и осуществляет ис­полнительную власть в республике, в том числе реализует государственную экологическую политику, разрабатывая и претво­ряя в жизнь экологические программы и крупные природоох­ранные мероприятия, координируя деятельность министерств и иных республиканских органов управления в части охраны окружающей среды и природопользования, определяя направления международного экологического сотрудничества.

На местах территориальный принцип управления природо­пользованием реализуется областными, городскими, районны­ми, поселковыми, сельскими Советами депутатов, а также их исполкомами, которые несут ответственность за состояние окру­жающей среды на подведомственных территориях, выполнение государственных экологических программ и прочих природоох­ранных мероприятий, а также разрабатывают и утверждают местные программы охраны природы, организуют их матери­ально-техническое и финансовое обеспечение. Законом "О мес­тных органах власти" (1991) исполнительным комитетам мес­тных советов предоставлено право устанавливать порядок государственного экологического контроля на своих территориях к координировать всю природоохранную деятельность в регионе.

Отраслевой принцип управления природопользованием проявляется в осуществлении государственного контроля за состоянием природных ресурсов и принятии мер по их охране и ра­циональному использованию со стороны отраслевых министерств и ведомств, которые относятся к органам специальной компетен­ции, уполномоченным выполнять природоохранные функции. Ос­новным государственным органом управления природопользова­нием в Республике Беларусь является Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды (Минприроды Республики Беларусь). На него возложены следующие функции:

♦ разработка и проведение единой государственной полити­ки в области охраны окружающей среды и рационального ис­пользования природных ресурсов;

♦ комплексное управление природоохранной деятельностью в республике, координация деятельности других министерств и ведомств в этой области;

♦ государственный контроль за использованием и охраной природных ресурсов;

♦ разработка предложений по совершенствованию ХМП, экологических нормативов и правил;

♦ проведение государственной экологической экспертизы;

♦ обеспечение населения экологической информацией, участие в создании системы экологического образования и воспитания, взаимодействие с общественными природоохранными ор­ганизациями;

♦ осуществление международного сотрудничества в преде­лах своей компетенции и др.

Подведомственными Минприроды Республики Беларусь органами управления природопользованием на местах являются 6 областных, Минский городской комитеты и 123 гор(рай)инспекции природных ресурсов и охраны окружающей среды, которые выполняют в местном масштабе те же функции, что и головное министерство. Кроме того, они применяют и меры администра­тивного воздействия к субъектам, наносящим ущерб окружающей среде: налагают штрафы, направляют представления в судебные органы и пр.

В систему Минприроды входят также департамент рыбоох­раны, отвечающий за использование и воспроизводство рыб и водных беспозвоночных; департамент гидрометеорологии, который проводит мониторинг состояния поверхностных вод, атмос­ферного воздуха, почв, радиоактивного загрязнения природной среды; производственное объединение "Белгеология" в компе­тенции которого, помимо геологоразведочных функций, нахо­дится мониторинг состояния подземных вод и проведение иссле­дований, связанных с воздействием на них аварии на ЧАЭС. В ведении Минприроды состоят и научные организации: Цен­тральный научно-исследовательский институт комплексного ис­пользования водных ресурсов (ЦНИИКИВР), Белорусский на­учно-исследовательский геологоразведочный институт (Бел-НИГРИ), Республиканский научно-технический центр дистан­ционной диагностики природной среды "Экомир", Белорусский научно-исследовательский центр "Экология".

Иными специально уполномоченными государственными ор­ганами в области охраны окружающей среды являются также:

4 Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь: на него возложено решение всех задач, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций, радиоактивного загряз­нения, последствий, вызванных стихийными бедствиями, про­изводственными авариями и катастрофами. При министерстве функционирует департамент по надзору за безопасным ведени­ем работ в промышленности и атомной энергетике;

♦ Министерство здравоохранения Республики Беларусь: в его ведении находится санитарно-эпидемиологическая служба, а к компетенции органов санитарного надзора отнесены вопросы гигиены труда, контроль за качеством питьевой воды и продуктов питания, соблюдением санитарных правил содержания улиц, дворов и иных территорий населенных пунктов;

♦ Министерство внутренних дел Республики Беларусь: силами экологической милиции обеспечивает охрану атмосферного воздуха от вредного воздействия транспортных средств;

♦ Государственный таможенный комитет Республики Беларусь: выполняет природоохранные функции путем предотвращения вывоза животных и растений, занесенных в Красную книгу, а также препятствуя незаконному ввозу товаров, представляющих экологическую опасность;

♦ Комитет по проблемам последствий катастрофы на ЧАЭС при Совете Министров Республики Беларусь;

♦ Комитет по земельным ресурсам, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Беларусь: занимается вопро­сами учета земель, ведением государственного земельного ка­дастра, осуществляет контроль за использованием и охраной земель, руководит землеустроительной службой;

♦ Комитет лесного хозяйства при Совете Министров Республики Беларусь: осуществляет контроль за состоянием, воспроизводством и охраной лесов, а также ведет их государственный учет и государственный лесной кадастр;

♦ Управление делами администрации Президента Республики Беларусь: осуществляет руководство природоохранной деятельностью на территории национальных парков и заповедников.

Значительную роль в организации контроля за состоянием окружающей среды и использованием природных ресурсов выполняют общественные организации и объединения: Белорусское общество охраны природы, Белорусское общество охотни­ков и рыболовов, Белорусское молодежное движение "Белая Русь", Белорусский социально-экологический союз, Белорус­ская экологическая партия "зеленых".

Сложившаяся система управления экологической сферой в рес­публике (рис. 13.2) недостаточно гибкая и обеспечивает в пер­вую очередь, к сожалению, отраслевые, а не природоохранные интересы, поскольку одни и те же министерства совмещают производственные функции с контролем за качеством и потреб­лением природных ресурсов. Разработка мероприятий по охра­не окружающей среды и рационализации ресурсопотребления, финансирование этих мероприятий осуществляются теми же министерствами и ведомствами.

Организация управления природопользованием по отрасле­вому принципу содержит ряд существенных недостатков:

♦ отраслевой подход не учитывает взаимосвязи, взаимообусловленности компонентов природной среды, поскольку каждая отрасль имеет дело с определенным видом природных ресурсов, а ведомственная разобщенность не способствует комплексности природоохранной деятельности;

♦ контроль за рациональностью использования природных ресурсов со стороны министерств, эксплуатирующих эти ресурсы, малоэффективен;

♦ управление эксплуатацией одного ресурса несколькими ведомствами зачастую приводит к истощению данного ресурса (например, земель, руководство использованием которых осуществляют как Комитет по земельным ресурсам, так и Минсельхозпрод);

♦ контролирующие органы практически не несут ответствен­ности за обеспечение нормативного уровня природной среды;

♦ предприятия, ориентированные на достижение максималь­ной прибыли, не заинтересованы в ресурсосбережении, снижении отходов производства, поскольку это приводит к росту непроизводительных, с точки зрения хозяйственников, затрат.

Многообразие горизонтальных связей на уровне региона, тесное взаимодействие природных и социально-экономических систем обусловливают необходимость обеспечения приоритета территориального (регионального) подхода в управлении прилагалось на то время, когда будет создан необходимый экономиче­ский потенциал.

Рис. 13.2 Схема управления природопользованием и природоохранной деятельностью в Республике Беларусь

Такие негативные явления, как выработка ряда месторожде­ний полезных ископаемых, вырубка лесов, изъятие плодород­ных земель под несельскохозяйственные нужды, загрязнение воды и воздуха, остро проявились на всей территории СССР и в Беларуси на рубеже 60-70-х годов и потребовали срочного реше­ния проблем охраны природы. Во всех союзных республиках разрабатывались правовые основы охраны окружающей среды. В Беларуси Закон об охране природы впервые был принят в 1961 г. Появились и другие законодательные акты природоох­ранной направленности.

Однако экологическое законодательство в бывшем СССР яв­лялось по существу сводом политических деклараций, редко подкрепленных соответствующими механизмами реализации. И хотя официально считалось, что природоохранная деятель­ность в республике регулировалась Законом "Об охране окружа­ющей среды", Водным и Лесным кодексами, Кодексами о земле, недрах, республиканскими законами об охране и использовании животного мира, об охране здоровья, об охране атмосферного воз­духа, положением об охоте, правилами рыболовства и другими законодательными актами, ряд законов и указов широко не пуб­ликовался и не распространялся. Многие ответственные работни­ки и население в результате не знали правовых норм в области охраны природной среды. Большинство принятых в 70—80-е годы законодательных актов ныне устарели и не соответствуют изменившейся экономической и экологической ситуации.

В 90-е годы в Беларуси были сделаны важные шаги по запол­нению законодательного вакуума в сфере экологии. Только за последние 6 лет Парламентом были приняты в новой редакции 16 важнейших законов, отвечающих требованиям происходя­щих в экономике преобразований. Основу современного законо­дательства в области охраны окружающей среды и природопо­льзования составляют:

♦ Конституция Республики Беларусь (ст. 34, 46, 55) от 15.03.1994 г., с дополнениями и изменениями от 24 ноября 1996 г.;

♦ Концепция государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды, утвержденная Вер­ховным Советом 06.09.1995 г.;

♦ Законы Республики Беларусь:

"О налоге за пользование природными ресурсами (экологический налог)"

"Об охране окружающей среды" (1992);

"О государственной экологической экспертизе" (1993, в ред. 2000);

"Об отходах производства и потребления" (1993, в ред. 2000);

"Об особо охраняемых природных территориях и объектах" (1994, в ред. 2000);

"Об охране и использовании животного мира" (1996);

"Об охране атмосферного воздуха" (1997);

"О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (2000) и др.;

Кодекс Республики Беларусь о недрах (1997);

Водный кодекс Республики Беларусь (1998);

Кодекс Республики Беларусь о земле (1999);

Лесной кодекс Республики Беларусь (2000).

Важным шагом в обеспечении правовой защиты природы явился Закон Республики Беларусь "Об охране окружающей среды", вступивший в силу в январе 1993 г. Этот закон призван обеспечить правовые основы природоохранной деятельности, защиту прав человека на благоприятную для его жизни и здо­ровья среду обитания, определить экологические основы охра­ны окружающей среды в интересах настоящего и будущих по­колений. В законе определена роль высшего законодательного органа государства, правительства и местных Советов в выра­ботке и реализации экологической политики, установлена юридическая основа для процесса экологической экспертизы, экологического мониторинга, выделения природных охраняемых территорий и зон экологического бедствия; предусмотре­но создание целевых фондов для финансирования мероприя­тий по защите окружающей среды, введение компенсации за ущерб, нанесенный гражданам в результате загрязнения окру­жающей среды, что дает право судам рассматривать иски граж­дан или юридических лиц в связи с ущербом такого рода. Но за прошедшие с момента принятия данного закона годы многие его положения устарели или требуют корректировки и допол­нений, поэтому Минприроды и другими заинтересованными ведомствами подготовлен законопроект "О внесении измене­ний и дополнений в Закон Республики Беларусь "Об охране окружающей среды".

Следует отметить, что 90-е годы ознаменовались принятием в республике ряда правовых актов, не имевших аналогов в на­шей истории. Это связано с формированием рыночной модели экономики, проникновением товарно-денежных отношений в сферу природопользования, что позволяет создать материаль­ную заинтересованность субъектов хозяйствования в ресурсос­бережении и охране окружающей среды. Речь идет в первую очередь о законах, регламентирующих введение платности при­родопользования: "О платежах за землю" (1991), "О налоге за пользование природными ресурсами (экологический налог)" (1991), "Об отходах производства и потребления" (2000).

Новым, "рыночным" законом, создавшим юридические предпосылки для развития всех форм собственности и хозяйствования на земле, рационального ее использования и охраны явился закон "О праве собственности на землю" (1993). Законом "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Бела­русь "О праве собственности на землю" (1997) расширен круг субъектов частной собственности на землю. Теперь земля в Беларуси может быть в частной собственности не только граждан республики (для ведения личного подсобного хозяйства, строительства и обслуживания жилого дома, садоводства и дачного строительства), но и в собственности юридических лиц, в том числе зарубежных, если на этой земле располагаются привати­зированные данными лицами производственные объекты или объекты по оказанию услуг.

Парламентом рассматривается еще ряд законопроектов, а в рамках Союза Беларуси и России ведется работа по гармониза­ции законодательств по охране окружающей среды и социаль­ной защите граждан, пострадавших от катастрофы на ЧАЭС. Так, разрабатываются проекты Закона Союзного государства "Об охране окружающей среды", а также единой концепции Закона "О социальной защите населения, пострадавшего вследствие катастрофы на ЧАЭС".

Несомненно, законотворчество последних лет является ша­гом вперед в деле правового регулирования природоохранной деятельности. Вместе с тем действующее законодательство по-прежнему страдает излишней декларативностью, отсутствием необходимых механизмов реализации прав граждан на благоп­риятную среду обитания, на получение полной информации о ее состоянии, на возмещение вреда, причиненного здоровью. Кроме того, рыночные преобразования в экономике диктуют необходимость разработки новых правовых норм, обеспечивающих соблюдение экологических требований при приватизации объектов государственной и коммунальной собственности; принятия законов об экологическом страховании, о возмещении вреда, причиненного экологическими правонарушениями; внесения изменений в банковское законодательство в части кредитования деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, и др.

Нарушение природоохранного законодательства субъектами хозяйствования или отдельными гражданами влечет за собой административную, дисциплинарную, материальную и даже уголовную ответственность с обязательным возмещением нане­сенного природной среде ущерба.

В области природопользования наиболее распространенными являются меры административной ответственности — штрафы, предупреждения, запреты (временное закрытие предприятий или запрет на пользование природными ресурсами). В соответствии с Кодексом Республики Беларусь об администра­тивных правонарушениях к таковым относятся посягательство на государственную собственность, нарушение прав государственной собственности на землю, недра, воды, леса, животный мир, а также мелкое хищение государственного или обществен­ного имущества. Административными правонарушениями счи­таются также не использование земель; несоблюдение требова­ний природоохранного режима их использования; нарушение правил землепользования в районах, подвергшихся радиоактивному загрязнению; порча земель; нарушение требований по охране недр; несоблюдение правил водопользования, незакон­ная порубка и повреждение деревьев и кустарников, сбор расте­ний, занесенных в Красную книгу, и др.

Дисциплинарная ответственность предусматривается за неисполнение или ненадлежащее исполнение лицами своих должностных обязанностей, приведшее к нарушению природо­охранного законодательства без нанесения значительного ущер­ба состоянию природной среды или здоровью граждан. К мерам такой ответственности относятся выговоры, лишение премий, понижение в должности и т.п. Наложение дисциплинарного взыскания не освобождает нарушителя от возмещения матери­ального ущерба, если таковой образовался в результате содеянного нарушения.

Материальная, или имущественная, ответственность нарушителей природоохранного законодательства состоит в возмещении ущерба, причиненного их неправомерными действиями. Предприятия возмещают нанесенный ущерб по специаль­ным таксам или в соответствии с общими нормами гражданского законодательства на основании решения суда по иску потерпевшей стороны.

К уголовной ответственности привлекаются субъекты, виновные в нанесении значительного ущерба природной среде, повлекшего гибель людей или особо крупные материальные поте­ри. Конкретные составы экологических преступлений установлены в Уголовном кодексе Республики Беларусь (ст. 263—284), в частности, умышленное уничтожение либо повреждение особо охраняемых природных объектов; нарушение требований экологической безопасности при проектировании, размещении, строительстве или в процессе эксплуатации промышленных или иных объектов, повлекшее смерть, либо заболевания людей, либо причинение ущерба в особо крупном размере; порча земли; нарушение правил охраны недр; загрязнение либо засо­рение вод; загрязнение, уничтожение либо повреждение леса и др. К лицам, совершившим подобные преступления, могут применяться такие меры воздействия, как ограничение или лишение свободы, исправительные работы, конфискация имущества, лишение права занимать определенные должности и другие ви­ды наказаний, предусмотренные законодательством.

С целью совершенствования правового регулирования рационального природопользования в 1990г. создана Белорусская природоохранная прокуратура, деятельность которой сконцентрирована на проблемах охраны окружающей среды. Прокура­тура осуществляет высший надзор за исполнением природоохранного законодательства, соблюдением законности при рассмотрении уголовных дел в сфере экологии народными судами, обеспечением возмещения вреда за счет виновных и т.д.

Важную роль в пресечении правонарушений в сфере эколо­гии играют службы контроля и общественные организации, од­нако только меры запретительного характера не решат проблему сохранения нашей природной среды. Огромное значение в ее решении имеет воспитание граждан в духе бережного отноше­ния к богатствам природы как к национальному достоянию, уважения к законам, которыми они охраняются, нетерпимости к фактам расточительного отношения к ресурсам природы. Имеющаяся у нас правовая основа природоохранной деятельности нуждается как в обеспечении ее экономическими механизмами реализации, так и в создании сети непрерывного экологи­ческого образования, воспитания и просвещения граждан. То­лько в этом случае можно рассчитывать на действенность правовой защиты природной среды.