Условия предоставления, формы и виды государственной социальной помощи

В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граж­дане и лица без гражданства пользуются в России всеми правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами (кроме тех случаев, которые установлены федеральным законом или меж­дународным договором РФ). Данную норму следует рассматри­вать в совокупности со ст. 27 Конституции РФ, которая опреде­ляет, что каждый, кто законно находится на территории Рос­сии, обладает правами и обязанностями наравне с российскими гражданами. Естественно, что также ими должны соблюдаться соответствующие нормативные акты.

Согласно ст. 4 Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранные граждане пользу­ются в Российской Федерации правами и несут обязанности на­равне с российскими гражданами, за исключением отдельных случаев, предусмотренных федеральным законом. В числе огра­ничений не содержится указания на отсутствие права на государ­ственное социальное обеспечение в виде государственной соци­альной помощи.

Исходя из вышесказанного, можно сделать следующий вывод. Право на государственную социальную помощь могут иметь гражда­не Российской Федерации и лица, находящиеся в России на за­конных основаниях, а также беженцы, вынужденные переселенцы, иностранные граждане и лица без гражданства при соблюдении ими условий на получение такой помощи.

Согласно статье 8 Федерального закона № 178-ФЗ, определяющей основные положения в отношении порядка назначения государственной социальной помощи, она назначается решением органа социальной защиты населения по месту жительства либо месту пребывания малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина.

Определение понятий «место жительства» и «место пребывания» дано в Законе РФ от 25.06.1993 г. № 5242-1 (ред. от 18.07.2006) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»[124].

В законодательстве Российской Федерации, как федеральном, так и субъектов РФ, регулирующим оказание государственной социальной помощи, условие о возрасте, с которого лицо имеет право обратиться за ее назначением не установлено. В данном случае право на получение связано с такими элементами правосубъектности как правоспособность и дееспособность. По мнению М.В. Лушниковой и А.М. Лушникова социальная правоспособность возникает у лица с рождения и прекращается смертью.[125] Что же касается дееспособности, разделяя точку зрения Е.Е. Мачульской, считаем, что при решении вопроса о дееспособности физических лиц до 18 лет следует руководствоваться нормами гражданского права по аналогии. В частности, гражданин, не достигший возраста 18 лет, приобретает гражданскую дееспособность в полном объеме со времени вступления в брак (ст. 21 Гражданского кодекса Российской Федерации[126]) или с момента регистрации в качестве индивидуального предпринимателя.[127]

Рассматривая критерии, определяющие субъекта (получателя) государственной социальной помощи, мы подошли к особой категории, достаточно редко встречающейся в российском законодательстве, определяемой как «семья». В правовой литературе семью выделяют в качестве особого субъекта – коллективного субъекта правоотношений по социальному обеспечению.[128]

Семью как субъект права социального обеспечения часто упоминают многие международные акты, в том числе Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Европейская социальная хартия (пересмотренная) и т.д.

В ст. 7 Федерального закона «О государственной социальной помощи» указывается, что получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане.

В состав семьи согласно ст. 1 Федерального закона «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» входят лица, связанные родством и (или) свойством, совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство. Одна­ко при этом упущены супруги, которые, как известно, не являются ни родст­венниками, ни свойственниками, а состоят в брачных отношениях. Правда, в ст. 13 Федерального закона «О порядке учета доходов и расчета среднедуше­вого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для призна­ния их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи» № 44-ФЗ, дается более полное понятие семьи. «В состав малоимущей семьи при расчете среднедушевого дохода включаются лица, связанные родством и (или) свойством. К ним относятся совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство супруги, их дети и родители, усыновители и усыновленные, братья и сестры, пасынки и падчерицы». При этом, однако, указано, что они связаны родством и (или) свойством. Исходя из сказанного, в ст. 1 Федерального закона «О прожиточ­ном минимуме в Российской Федерации», по нашему мнению, правильнее было бы указать, что семья - это лица, связанные супружескими отношениями и (или) родством и (или) свойством, совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство.

В российском законодательстве государственная социальная помощь, в случае, если за ней обратятся т.н. «сожители» будет предоставляться как одиноко проживающему гражданину. Кроме того, практически нигде не встречается указание на возраст, как детей, так и родителей, обратившегося лица.

Рассмотрев признак государственной социальной помощи – «нуждаемость», мы выявили три его элемента: прожиточный минимум, независящие причины и доход. Перейдем к рассмотрению остальных двух элементов нуждаемости.

Понятие дохода в российском законодательстве как таковое отсутствует.

Статья 5 Федерального закона № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи», основываясь на ст. 136 ГК РФ, содержит расширенное толкование дохода. Из данной статьи можно сделать вывод, что доходы – это стоимость товаров (работ, услуг, плодов, продукции), иного имущества, исчисленная исходя из цен, определяемых в порядке, установленном статьей 40 части первой Налогового кодекса Российской Федерации, полученных от организаций, индивидуальных предпринимателей, использования земельных участков в натуральной форме в виде товаров (работ, услуг, плодов, продукции), иного имущества.

Федеральный закон «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи» № 44-ФЗ содержит методику расчета среднедушевого дохода, используемого для определения права малоимущих граждан на государственную социальную помощь, а постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2003 г. № 512 утвержден «Перечень видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи».[129]

При исчислении дохода семьи учитываются начисленные сум­мы до вычета (в соответствии с законодательством Российской Федерации) налогов и обязательных страховых платежей (едино­го социального налога).

В России, как на федеральном уровне, так и в актах субъектов РФ, при определении права на государственную социальную помощь учитываются доходы от принадлежащего лицу имущества. Кроме того, согласно ст. 2 федерального закона № 44-ФЗ учет доходов и расчет среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина производятся на основании сведений, в том числе, о принадлежащем имуществе на праве собственности. Данная норма дублируется в законодательстве многих субъектов РФ, однако обязанность использовать данное имущество (капитал) для извлечения дохода, при наличии такой возможности, на получателя государственной социальной помощи не возложена.

В Федеральном законодательстве понятие независящие причины не закреплено. В ряде субъектах РФ закреплен перечень независящих причин: «К независящим от граждан причи­нам, по которым они признаются малоимущими и приобретают право на го­сударственную социальную помощь, отнесены:

1) многодетность (наличие в семье трех и более несовершеннолетних детей или детей, обучающихся в средних специальных или высших учебных заведениях по очной форме);

2) наличие нетрудоспособного члена семьи при отсутствии других трудоспособных членов семьи, которые обязаны их содержать в соответствии с дейст­вующим законодательством (кроме случаев, когда трудоспособные члены семьи признаны безработными или обучаются в средних специальных или высших учебных заведениях по очной форме или не работают в связи с ухо­дом за ребенком в возрасте до трех лет, ребенком-инвалидом или инвалидом 1 группы).

Отсутствие единого определения независящих причин, установленного на федеральном уровне приводит к тому, что при оказании государственной социальной помощи данные при­чины можно толковать или широко, или узко. В свою очередь, это может приводить к существенному расширению или суже­нию круга получателей государственной социальной помощи.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона № 178-ФЗ к ведению Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи относится установление видов государственной социальной помощи, оказание которых обязательно на территории Российской Федерации, в том числе установление федеральной социальной доплаты к пенсии.

Для того, чтобы определить формы и виды государственной социальной помощи обратимся к ее понятию, установленному Федеральным законом. Можно сделать вывод, что государственная социальная помощь может оказываться в форме (или виде – из данного понятия однозначно не следует) пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров. Данный перечень является закрытым. Определить виды или формы, перечисленные в ст. 1 178-ФЗ, позволяет вышеуказанная статья 4 178-ФЗ в соответствии с которой, социальная доплата к пенсии относится к видам государственной социальной помощи.

Однако, виды оказания государственной социальной помощи определены и в ст. 12 данного закона, согласно которой, оказание государственной социальной помощи осуществляется в следующих видах:

денежные выплаты (социальные пособия, субсидии и другие выплаты);

натуральная помощь (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты и другие виды натуральной помощи).

Следует отметить, что по нашему мнению, вопрос выделения видов государственной социальной помощи является важным и носит, помимо теоретического, практический характер. Это вызвано тем, что право каждого на определенный объем государственной социальной помощи может быть реализовано путем закрепления ее видов исключительно на федеральном уровне. Это подтверждается федеральным законодателем путем отнесения в ст. 4 178-ФЗ установления видов к полномочиям Российской Федерации.

К натуральной помощи большинством субъектов РФ относится топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты, проездные документы и другие виды натуральной помощи. Как отмечает В.П. Галаганов для малоимущих важна не только денежная, но и натуральная помощь.[130] Однако, предоставление натуральной помощи предусмотрено не всеми субъектами РФ. Законодательством Приморского края предоставление натуральной помощи не предусмотрено, что нарушает нормы статей 4 и 12 Федерального закона «О государственной социальной помощи».

Таким образом, структуру государственной социальной помощи можно предложить построить следующим образом. Согласно ст. 1 считать, что государственная социальная помощь оказывается в следующих видах: социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров. В таком случае, государственную социальную помощь, в значении, придаваемом главой 3 Федерального закона 178-ФЗ, можно считать в качестве социального пособия малоимущим гражданам. Кроме того, социальная доплата к пенсии – также отражена в ст. 1 178-Фз и является видом государственной социальной помощи. Остальные виды государственной социальной помощи в настоящее время можно считать не реализованными, как не получившими развития в Федеральном законе № 178-ФЗ. Виды, установленные ст. 12 178-ФЗ необходимо именовать формами и дополнить данные формы регулярной и единовременной по основанию срока предоставления.

Поскольку срок и размер, государственной социальной помощи относится к условиям, субъекты Российской Федерации вправе сами устанавливать период оказания государственной социальной помощи. В каждом субъекте РФ данный вопрос решен по-разному, поскольку он напрямую связан с формой и видами государственной социальной помощи.