Государственный контроль в области охраны окружающей среды

Эколого-правовой статус как отраслевая разновидность статуса личности базируется на отраслевой правоспособности. Право на благоприятную окружающую среду, взятое как "право-пользование" (пассивное пользование социальным благом - состоянием факторов окружающей среды), не требует для своей реализации наличия специальных условий, относящихся к субъекту, не предполагает наличия у него особых юридических качеств или специальной правовой формы.

Возникновение обязанности граждан по охране природы в нравственном, этическом смысле связывается с процессом становления личности, с осознанием человеком своих действий и поступков. В связи с тем, что право на благоприятную окружающую среду неотделимо от личности и непередаваемо, с достижением полной общеотраслевой дееспособности ее различение с правоспособностью утрачивает практический смысл, и обе эти стороны правосубъектности образуют единую праводееспособность.

Право на благоприятную окружающую среду выступает как непрерывно реализующаяся правовая возможность пользоваться некоторым социальным благом (благоприятной окружающей средой), и реализация такого рода есть постоянный способ существования данного права, сопровождающий субъекта на протяжении всей его жизни.

Субъектами права на благоприятную окружающую среду являются только граждане, а субъектами права общего природопользования могут выступать также и юридические лица. Право на благоприятную окружающую среду может в определенном смысле рассматриваться как условие осуществления общего природопользования. Право на благоприятную окружающую среду реализуется непрерывно и постоянно.

Право на благоприятную окружающую среду и право общего природопользования имеют множество точек соприкосновения, в особенности в сфере рекреационного природопользования, составляющего наиболее распространенное направление общего природопользования.

Право на благоприятную окружающую среду и рекреационное природопользование объединяет субъектный состав (только граждане) и заинтересованность субъекта в качестве природных объектов, которое соответственно обязательно (когда оно - объект притязания) или весьма желательно. В судебной практике иски о защите прав на благоприятную окружающую среду часто мотивируются нарушениями именно прав общего рекреационного лесо- и водопользования, проистекающими из актов изъятия лесных земель, предоставления зон отдыха для жилой застройки или предпринимательской деятельности и т.п.

Право на благоприятную окружающую среду принадлежит к числу тех прав и свобод, совокупность которых дает возможность судить о положении личности в конкретном обществе, а также и о характеристиках государства. Наряду с другими социальными институтами оно определяет показатели качества жизни, и с этих позиций обеспечение благоприятной окружающей среды выступает как составная часть общих мероприятий по повышению качества жизни человека. Социальная ценность права жить в экологически безопасной среде вполне сопоставима с ценностью права на труд, на отдых, охрану здоровья и др. Соответственно загрязнение окружающей среды может рассматриваться как опосредованное нарушение всех других прав человека.

Реализация мер природоохранной политики требует принятия четко определенных и согласованных действий по принципу «доверяй, но проверяй», с тем, чтобы обеспечить экономически обоснованную (эффективную) и действенную охрану здоровья человека и окружающей среды.

Для решения этой задачи создаются системы обеспечения соблюдения нормативных и правовых требований (системы контроля), включающие элементы предотвращения и исправления нарушений, с целью оказания положительного влияния на поведение субъектов регулирования и обеспечения соблюдения ими природоохранных требований. Добровольное соблюдение закона, исправление противоправного поведения и последствий нарушения могут считаться основной целью контрольной деятельности.

При этом наказание правонарушителя остается важной, но все-таки вторичной целью. Системы контроля также призваны поддержать уверенность общественности в том, что нормативнo-правовые требования и наилучшие методы хозяйствования будут соблюдены, а системы экологической безопасности будут исправно функционировать.

В рамках реализации экологической политики системы контроля способствуют осуществлению целей, заложенных в стратегических документах и законодательных актах, путем обеспечения принципа главенства закона, а также поддержания механизма обратной связи, который нужен для усовершенствования экологической политики и законодательства.

Необходимость сдерживания нарушений лежит в основе систем экологического контроля. Проверки и другие формы наблюдения за выполнением требований, и реагирование на нарушения, осуществляются не только для выявления конкретных нарушителей и восстановления их законопослушности, но также и для удерживания потенциальных нарушителей и всех других субъектов регулирования от противоправных действий в аналогичной ситуации.

Решения, применяемые для достижения целей экологической политики, могут включать:

прямое регулированиепутем установления правовых требований (в том числе, общих обязательных правил прямого действия) или путем выдачи лицензий (разрешений) с последующим инспектированием и реагированием на нарушения;

косвенное регулирование, обеспечивающее должное поведение отличными от инспектирования и правоприменения средствами, такими как, например, использование экономических стимулов, образование, консультации и пр.;

саморегулирование, заключающееся в том, что объект регулирования сам корректирует своё поведение, понимая необходимость такой корректировки.

Система контроля должна базироваться, как минимум, на следующих принципах (рис. 8.4):

соразмерность в применении законов и в обеспечении соблюдения требований;

единство и последовательность подхода;

прозрачность в отношении того, как должна работать инспекция, и чего может ожидать субъект регулирования от инспекции;

целевая направленность действий по правоприменению.

В целом, проблема обеспечения соразмерностирешается путем взвешивания необходимых мероприятий по защите окружающей среды относительно существующих рисков и требуемых затрат. Некоторые нарушения природоохранных требований наносят или могут нанести серьезный ущерб окружающей среде, другие могут препятствовать использованию людьми своих прав или осуществлению инспекциями своей деятельности.

Предотвращение вреда, наносимого окружающей среде при нарушении природоохранного законодательства, является основной задачей экологических инспекций. Степень реагирования инспекций на факты несоблюдения природоохранного законодательства должна быть пропорциональна риску, которому подвергается окружающая среда, и серьезности нарушения.

Единство и последовательностьозначает применение одинакового подхода в аналогичных обстоятельствах, с целью достижения аналогичных желаемых результатов. Цель инспекции – достичь единства подходов в реагировании на случаи загрязнения и прочих случаях, в использовании полномочий и в решениях о необходимости преследования по закону. Инспекции должны осознавать, что единство не означает однообразие. Решения о мерах правоприменения обычно принимаются на основании профессионального суждения и опыта (иными словами, решения не являются простой функцией совершенного проступка). Инспекциям, в лице своих инспекторов, следует соблюдать осторожность в этом отношении.

Инспекторы должны учитывать многие факторы:

масштаб воздействия на окружающую среду;

позицию и действия руководства предприятия;

прошлые инциденты и нарушения.

Необходимо развивать и поддерживать деятельность по стимулированию единства и последовательности подходов, включая разработку четких критериев принятия решений и эффективную организацию совместных действий с другими правоприменительными органами.

Рис. 8.4. Принципы и методы системы контроля в области охраны окружающей среды

Прозрачностьимеет большое значение для поддержки доверия общественности к деятельности инспекций. Она подразумевает оказание содействия субъекту регулирования и другим в достижении понимания того, что от них ожидается, и что они должны ожидать от инспекций.

Она также предполагает разъяснение причин, по которым инспектор намеревается осуществить или уже осуществил действия по правоприменению.

Целевая направленностьозначает, что меры по регулированию применяются в первую очередь в отношении тех, чья деятельность наносит или может нанести серьезный ущерб окружающей среде, а также там, где хуже всего осуществляется контроль факторов риска для окружающей среды, или совершаются намеренные или организованные преступления.

Меры должны быть направлены в первую очередь против нарушителей закона или против лиц, непосредственно виновных в возникновении опасности для окружающей среды, и в должностные обязанности которых входит борьба с этой опасностью.

Инспекции должны прилагать усилия по разработке инструментов для оценки и сравнения рисков. Существуют объекты, характеризующиеся высокой степенью риска (крупные опасные производства или несанкционированные свалки), которые должны посещаться регулярно, с тем, чтобыполномочный орган был уверен в том, что эти опасные объекты контролируется постоянно иэффективно. Следует, однако, учесть, что плохо управляемые объекты или хозяйственная деятельность, характеризующиеся низким уровнем риска, могут потенциально представлять большуюопасность для окружающей среды, чем объекты или деятельность с более высоким уровнем риска, если на последних осуществляются необходимые контрольные меры.

Инспекции должны иметь системы установки приоритетов осуществления мер регулирования. Сюда относятся реагирование на жалобы общественности в отношении регулируемойдеятельности, оценка степени риска, порождаемого действиями владельца природоохранногоразрешения, а также сбор и работа с информацией о незаконной деятельности.

Важное значение имеет постинспекционная деятельность, которая должна обеспечивать устранение выявленных недостатков должным образом и вовремя, а также проверку проведенных мероприятий. Власти располагают рядом инструментов для осуществления постинспекционных мероприятий в зависимости от степени серьезности проблем:

уведомления о том, какие изменения необходимо сделать;

определение согласованных действий и сроков;

повестки и штрафы;

в крайних случаях – остановка хозяйственной деятельности предприятия в судебном порядке до 90 суток.

Задача государственного инспектора в области охраны окружающей среды – употребить свой профессиональный опыт и знания в области источников загрязнения, их воздействия на окружающую среду, а также целесообразности и последствий различных вариантов действий с целью оказания содействия в постановке практически выполнимых задач в области охраны окружающей среды.

Участие в этой работе создает важнейшую основу для выполнения последующей задачи – разъяснения природопользователям и общественности норм регулирования в широком контексте регулирования и обеспечения общественного блага.