Укрепление белорусской государственности

Третий период реформирования системы власти и управленияначался со второй половины 1994 года и продолжался до ноября 1996 года. В этот период были приняты законы о президенте, Верховном Совете, Кабинете Министров. Продолжалась работа по дальнейшей трансформации системы государственной власти и управления. Президент и исполнительная ветвь власти с первых же шагов своей деятельности начали применять решительные меры по повышению уровня управляемости в стране. Вся эта работа осуществлялась в условиях острой борьбы исполнительной власти с другими ветвями власти и, прежде всего, с законодательной власти, поскольку решить эту задачу в полном объеме можно было только за счет уменьшения ее властных полномочий.

В этой ситуации высший законодательный орган страны всеми доступными ему средствами начал бороться за сохранение своих властных полномочий.

Суть конфликта Президента с законодательной ветвью власти с правовой точки зрения достаточно полно изложил юрист А.Г.Тиковенко, который писал, что его истоки вытекали из несовершенства 6-й и других статей Конституции РБ, принятой
15 марта 1994 года. Он утверждает, что «... принцип разделения властей не получил в ней последовательного, четкого закрепления. В результате наблюдалось нарушение баланса полномочий власти в пользу Верховного Совета, который законодательствовал на основе прежнего, советского принципа единства государственной власти»[11]. В связи с этим, по мнению А.Г.Тиковенко, и возникла «необходимость последовательного, реального закрепления в Конституции принципа разделения властей, восстановления равновесия трех ветвей власти, баланса между обязанностями и правами Главы государства, повышения статуса исполнительной власти в системе государственных органов и ее роли в управлении государством и обществом... В результате внесенных в Конституцию Беларуси изменений и дополнений юридически оформилась еще одна ветвь власти – президентская (иногда ее называют арбитражной властью)»[12].

К концу 1995 года в стране была создана президентская вертикаль, сформированная за счет переподчинения исполкомов областных и районных Советов непосредственно президенту. В результате такого шага Верховный Совет РБ лишился поддержки на местах. С этого момента реальная власть в стране начала концентрироваться вокруг президента.

Конфликт между ветвями власти беспокоил подавляющее большинство граждан республики. Социологическое исследование, проведенное в канун референдума в октябре 1996 года, показало, что на вопрос анкеты: «как Вы считаете, существует ли в республике противостояние между ветвями власти?» 81% граждан ответил утвердительно. А на уточняющий вопрос анкеты: «Если да, то кто в этом виноват, в первую очередь?» 34,7% респондентов указали на Верховный Совет РБ, 31% – на президента и 27,6% на политические партии. Стремление президента навести порядок в обществе, а именно так расценивалась конфликтная ситуация гражданами республики, было встречено с пониманием в обществе. На референдумах 1995 и 1996 годов большинство граждан высказалось за доверие президенту.

В одной из исследовательских гипотез в 1994 году предполагалось, что с началом работы президентской команды, завершением формирования «властной вертикали» можно было ожидать существенного изменения содержания ответов на открытый вопрос анкеты: «если бы кто-то из приезжих спросил у Вас: кто сегодня у власти в Беларуси?». Однако результаты социологического исследования, полученные в ноябре 1994 года, показывали, что этого не произошло. Если из нескольких сотен ответов выбрать положительные по содержанию, то они составят около 10% от всех ответов. Среди них такие, как: «у власти человек, который пытается поднять нашу страну», «президент и правительство выбраны народом, но власть – у мафии. Депутаты – это пустая говорильня, а движения и дела нет», «нынешний президент – человек, пытающийся улучшить условия жизни, своего рода демократ, и может сделать, если ему не будут мешать и будут поддерживать» и т.п. Уровень доверия населения республики к Верховному Совету и Кабинету Министров снизился до 8%. За недоверие к этим органам власти высказались соответственно 52 и 44% граждан республики.

За 1994 – 1996 годы оценочные суждения по данному вопросу изменяются коренным образом. Социологическое исследование, проведенное в октябре 1996 года, показало, что разброс суждений и оценок по вопросу, кто сегодня у власти в Беларуси, резко сузился. Доминировал один ответ: сегодня у власти в Беларуси президент. За доверие президенту высказалось 47% (против 33%) опрошенных, Верховному Совету Беларуси – 14% (против 52%), Кабинету Министров – 15% (против 44%). Характеризуя в целом деятельность президентской команды, население наиболее активно поддержало лозунг борьбы с коррупцией и преступностью (1994 г. – 62; 1996 г. – 42; 1998 г. – 56%).

Что касается деятельности президентской команды в области социальной защиты населения, оплаты труда, ценовой политики, реорганизации органов власти, поддержки предпринимательства, следует отметить, что уровень поддержки здесь был зафиксирован в пределах 17 – 35%. И, тем не менее, сохранялся достаточно высокий уровень поддержки президента, выражающийся, прежде всего, в патерналистских ожиданиях. В ноябре 1996 г. связывали свои надежды на улучшение условий своей жизни с президентом и его структурами 45% граждан республики, с сильной личностью, способной навести порядок в обществе, – 33%, потеряли веру в государство и политиков и надеялись только на себя 29% респондентов.

Чем объясняется высокий уровень поддержки населением президента, и почему таким низким оказался рейтинг других ветвей власти? Социологические исследования, проведенные накануне референдума 1996 года, свидетельствовали, что в общественном мнении граждан республики сформировались достаточно прочные представления о том, что президент Беларуси в своей повседневной деятельности отстаивает интересы большинства населения республики, а также интересы государственного и аграрного секторов экономики.

Результаты этого же исследования показывали, что в период острого политического кризиса в общественном мнении в то время сформировались и занимали доминирующие позиции представления о том, что Верховный Совет РБ в своей работе отстаивал, в первую очередь, интересы партий правой ориентации (БНФ и др.), партий левой ориентации (ПКБ и др.). Интересы же большинства населения у высшего законодательного органа республики, по мнению респондентов, были на последнем месте.

Еще более критическим было отношение граждан республики к деятельности местных органов власти. Ведь, по мнению этих же граждан, местные органы власти в своей повседневной деятельности, в первую очередь, отстаивали интересы частного сектора экономики. Вторую ранговую позицию в их деятельности занимали интересы республиканских и местных органов власти, то есть их собственные интересы. На третьем месте – интересы теневого бизнеса. Интересы же большинства населения у них стояли на шестом, последнем месте.

Таким образом, в общественном мнении в Беларуси сформировалось как бы два полюса, характеризующие уровень отношения и доверия населения к властям. На одном таком полюсе с высоким уровнем поддержки граждан находится президент, на другом – властные структуры различных ветвей власти и уровней управления, не пользующиеся высоким уровнем поддержки населения. На данную особенность в восприятии общественным мнением политической элиты республики указывали белорусские социологи. Так, Ж.М.Грищенко отмечает «наличие устойчивого и сравнительно высокого рейтинга первого лица страны и одновременно устойчивое отсутствие рейтинга всей элитарной пирамиды, как властвующей, так и не властвующей»[13]. И далее она отмечает следующую важную особенность, которая характеризует политическую ситуацию в республике: «Парадокс сложившейся ситуации, таким образом, заключается в том, что авторитет, хотя и первого, но все же одного лица страны, удерживает баланс равновесия между терпимостью-нетерпимостью гражданского общества к его политической элите»[14]. На монополярную структуру политического лидерства в Беларуси указывал и А.П.Вардомацкий[15].

Итак, на третьем этапе социально-политических преобразований в нашей стране был принят целый ряд законов, направленных на коренное реформирование существующей системы власти и управления. Стремление президента навести порядок в обществе, а именно так расценивалась конфликтная ситуация гражданами республики во время конституционного кризиса в 1996 году, было встречено с пониманием в обществе. На референдумах 1995 и 1996 годах большинство граждан высказалось за доверие президенту. Этот этап преобразований затронул в большей мере политическую сферу и может характеризоваться как период коренного реформирования всей системы власти и управления в стране.

С референдума 1996 года, по результатам которого были внесены изменения и дополнения к Конституции Республики Беларусь, начинается четвертый этап преобразований. Возникают и требуют своего решения новые проблемы во взаимодействии властей. «Теперь это относится, прежде всего, к полномочиям президента, парламента и правительства в сфере законотворчества и нормотворчества»[16]. Понятно, что и впредь будут постоянно возникать новые проблемы на пути государственного строительства в Беларуси. Однако в своем основном выборе, президентской форме правления, белорусский народ не ошибся.

Социологическое исследование, проведенное в октябре 1998 года, показывает, что на вопрос анкеты: «как Вы считаете, какая форма государственного устройства наиболее подходит для Беларуси?» на первое место граждане Беларуси поставили президентскую республику. Вторую ранговую позицию заняла такая форма правления, как президентско-парламентская (смешанная). Третью и четвертую позиции заняли, соответственно, парламентская и советская республики. При этом следует отметить, что наибольшее число сторонников среди президентской формы правления насчитывается среди пенсионеров, рабочих сельского хозяйства и рабочих промышленности. ИТР и служащие, а также студенты и учащиеся на первое место поставили президентско-парламентскую (смешанную) форму правления.

Итак, при сохраняющихся различиях в подходах к форме правления в Беларуси среди основных социальных групп населения, тем не менее, большинство граждан отдает предпочтение президентской республике.

Известно, что власть не существует сама по себе. Ее устойчивость определяется уровнем поддержки народных масс. Рассмотренная выше социологическая информация показывает, что самый низкий уровень доверия к властям был зафиксирован в 1994 году. Борьба за власть, за президентский пост здесь сыграла значительную негативную роль. Однако определяющими были все-таки пассивность, а в отдельных случаях и отстраненность властей всех уровней от участия в управлении социально-экономическими и политическими процессами. Что поменялось в этом плане за последние годы?

Социологическое исследование, проведенное в октябре 1998 года, показало, что за доверие Президенту высказался 51,4% респондентов (противоположного мнения придерживалось 28,8%), доверяли Национальному собранию Беларуси 22% опрошенных (не доверяли – 38,4%), о доверии к Кабинету Министров РБ заявили 20,2% граждан (не доверяли – 42%), за доверие к Конституционному суду РБ высказались 24,5% респондентов (противоположного мнения придерживались 38,7%), доверяли местным органам власти 22% (не доверяли – 50,6%). Эти данные показывают, что по сравнению с аналогичными данными за 1994 и 1996 годы уровень доверия граждан к властям несколько повысился. Однако коренного изменения в общественном мнении за эти годы не произошло. Как свидетельствуют данные, представленные в табл. 1, население по-прежнему активно поддерживает усилия властей в деле борьбы с коррупцией и преступностью, в наведении порядка и дисциплины в обществе. В то же время большинство граждан выражает недовольство деятельностью властей в области ценовой политики и оплаты труда. Следовательно, отношение граждан к властям напрямую связано с их личным благосостоянием.

Отношение граждан к своим властям определяется и возможностью участия народа в формировании органов власти и управления. Что поменялось в этом плане за годы независимого существования нашей страны? Расширились ли права и возможности простого человека в деле формирования властных структур и влияния на их деятельность?

Во время выборов в Верховный Совет СССР в 1989 году, в республиканские и местные Советы в 1990 году, многие граждане ответили бы положительно на эти вопросы. Однако время показало, что за многочисленными обещаниями и громкими заявлениями соискателей мандатов народных представителей во многих случаях стояли карьеризм, популизм и демагогия. В результате выборная эйфория сменилась апатией и глубоким разочарованием. Выборы депутатов Верховного Совета и местных Советов Беларуси в 1995 году отличались самой низкой явкой граждан на избирательные участки.

Таблица 1

Уровень поддержки населением деятельности властей в различных областях (в процентах к числу опрошенных)

Здесь снова возникает проблема совершенствования социального механизма формирования представительных органов власти. Мировая практика знает два пути решения данной проблемы: в первом случае предусматривается снижение избирательного ценза, во втором – принятие комплекса мер по повышению явки избирателей к урнам. Первый вариант активно обсуждался в процессе выборов 1995 года всеми ветвями власти. В ходе полной драматизма борьбы избирательный ценз не был снижен. Второй вариант просто не рассматривался, поскольку «доперестроечная» практика морального принуждения к участию в выборах ранее была решительно осуждена и отвергнута. Следует при этом отметить, что во многих цивилизованных странах существует не только моральная, но и административная ответственность за систематическое игнорирование выборов.

Накануне выборов в местные органы власти в 1999 году избирательный ценз был все-таки снижен, что вывело республику из периодически повторяющегося избирательного марафона. Одновременно практика проведения указанных выборов со всей очевидностью показала, что актуализировалась другая, не менее острая, проблема участия в выборах оппозиционных партий.

Представляется, что исходя из здравого смысла активисты оппозиционных политических партий пусть лучше «воевали» бы на заседаниях представительных органов власти, чем на улицах, митингах и т.п. Кроме того, практическая деятельность в представительных органах власти, работа с людьми объективно уменьшит энтузиазм и снимет налет экстремизма у таких активистов. Наконец, стране нужны активные и подготовленные кадры, и работа в представительных органах власти в этом плане является хорошей школой.