Государственный и муниципальный долг

Государственный (муниципальный) кредит является состав-ной частью такого звена финансовой системы Российской Фе-дерации, как кредит (другую его часть составляет банковский кредит). Государственный (муниципальный) кредит применя-ется, наряду е другими способами, для привлечения дополни-

тельных денежных средств в распоряжение государства (муни-ципального образования) и решения стоящих перед ним про-блем, в первую очередь, проблем бюджетного дефицита.

Как экономическая категория государственный (муниципаль-ный) кредит представляет собой систему экономических денеж-ных отношений, возникающих в связи с привлечением государством и муниципальными образованиями на добровольных и платных нача-лах для временного исполъзования свободных денежных средств юри-дических и физических лиц в целях формирования ссудного фонда.

Вместе с тем государственный (муниципальный) кредит яв-ляется самостоятельным институтом финансового права. Он является одним из основных (наряду с налогами) инструментов для решения проблем достижения баланса доходов и расходов бюджета. Отдельные вопросы, касающиеся, например, конкрет-ного порядка заключения договоров государственного займа, регулируются также гражданско-правовыми нормами (ст. 817 ГК РФ). Однако это не влияет на обоснованность вывода о том, что сам государственный (муниципальный) кредит является са-мостоятельным финансово-правовым институтом. Это подтвер-ждается верховенством государства в регулировании организа-ции государственного и муниципального кредита; главными целями функционирования института государственного креди-та, которыми являются решение проблем погашения бюджетно-го дефицита и регулирование денежно-кредитных отношений, т. е. публичными целями; применением в качестве основного — императивного метода регулирования данных отношений; обя-зательным участием государства либо уполномоченного им органа в качестве субъектов рассматриваемых правоотношений. Все это отличает их от гражданских правоотношений.

С учетом перечисленных финансово-правовых признаков с правовой точки зрения государственный (муниципальный) кре-дит — это урегулированные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством и муниципалъными образованиями сво-бодных денежных средств юридических и физических лиц и иных субъектов на пршщипах доброволъности, срочности, возмездности и возвратности в целях покрытт бюджетного дефицита ц регу-лирования денежного обращения.

Принципы срочности, возвратности и возмездности, лежа-Щие в основе отношений по государственному (муниципально-му) кредиту, характерны для любых кредитных отношений. Однако между государственным (муниципальным) и банков-

Учебник: Краткий курс. Особенная часть

Глава 18. Правовые основы государственного кредита

ским кредитом имеются существенные различия как с экономи-ческой, так и с правовой стороны: 1) в отношениях по государ-ственному кредиту всегда преобладает верховенство государства. При банковском кредите, наоборот, кредитор (банк) обладает всей полнотой прав по применению мер принуждения, предос-тавляемых ему законом в случае неисправности должника;

2) государство заключает долгосрочные займы без обеспечения их каким-либо залогом, тогда как при заключении договоров дол-госрочных банковских ссуд необходимо предоставление залога;

3) при банковском кредите договор банковской ссуды заключает-ся, как и любой гражданско-правовой договор, на условиях ра-венства сторон. При государственном же кредите, как исключе-ние, возможно принуждение. Таковыми, например, были госу-дарственные займы, выпущенные в годы Великой Отечественной войны и размещаемые среди населения по подписке.

В результате реализации финансово-правовых отношений по госкредиту формируется внутренний (а на уровне Федерации — и внешний) государственный долг, с материалъной точки зрения представляющий собой общую сумму задолженности государства по непогашенным долговым обязателъствам и невыплаченным по ним процентам. Такой долг называется капиталъным государ-ственным долгом. Выделяют еще текущий государственный долг как сумму расходов государства по всем долговым обязатель-ствам, срок погашения которых уже наступил. Соответственно муниципальный внутреннип долг — общая сумма задолженности муниципйльного образования по непогашенным долговым обязателъ-ствам и невыплаченным по ним процентам.

Государственный долг РФ (далее — госдолг РФ) определяет-ся в БК РФ как долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, меж-дународными организациями и иными субъектами международ-ного права; государственный долг субъекта РФ (далее — госдолг субъекта РФ) — как совокупность долговых обязательств еубъекта РФ. При этом госдолг РФ полностью обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну, а госдолг субъекта РФ — соответственно всем имуществом субъекта РФ, составляющим Казну субъекта РФ. Муниципальный долг как совокупность дблговых обйзателъств муницийального образованйЯ полностью И без услбвйй обеспечийается всем муницййальньМ ймуще-

ством, составляющим муниципальную казну (ст. 100 БК РФ). Н.а.1 января 2005 г. верхний предел государственного внутрен-него долга РФ установлен в сумме 988,1 млрд руб. (для сравне-ния: в 2003 г. — 652,1 млрд руб.¹). Рост госдолга, как правило, влечет повышение ставок действующих налогов или даже введе-ние новых налоговых платежей, поскольку основным источни-ком погашения госдолговых обязательств и расходов по его об-служиванию являются средства бюджета.

Правовые основы государственного кредита в Российской Федерации закреплены, помимо федеральных правовых актов (БК РФ, часть вторая ГК РФ, федеральные законы от 25 сентяб-ря 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», от 22 апреля 1996 г. «О рынке ценных бумаг», от 29 июля 1998 г. «Об особенностях эмиссии и обраще-ния государственных и муниципальных ценных бумаг», от 5 марта.1999 г. «О защите прав и законных интересов инвесто-ров на рынке ценных бумаг»), также правовыми актами субъек-тов РФ и органов местного самоуправления. Общие же положе-ния, касающиеся правового регулирования выпуска в обраще-ние региональных и муниципальных займов, содержатся в Конституции РФ (ст. 12, 71, 72, 75, 132) и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местно-го самоуправления в Российской Федерации».

§ 2. Формы государственного и муниципального долга

Долговые обязательства РФ могут быть выражены в следую-щих пяти формах: 1) кредитные соглашения и договоры, заклю-ченные от имени России (как заемщика) с креди^гными органи-зациями, иностранными государствами и международными фи-нансовыми организациями; 2) государственные займы путем выпуска ценных бумаг; 3) договоры и соглашения о получении Российской Федерацией бюджетных кредитов от бюджетов дру-гих уровней бюджетной системы России; 4) договоры о предос-тавлении Российской Федерацией государственных гарантий; 5) соглашения и договоры, в том числе международные, заклю-ченные от имени России, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет (ст. 98 БК РФ).

Учебник: Краткий курс. Особенная часть

Глава 18. Правовые основы государственного кредита

В аналогичных формах могут быть выражены долговые обя-зательства субъекта РФ, а также муниципального образования. Исключение составляет для муниципальных образований пос-ледняя из вышеуказанных форм (форма международных дого-воров и соглашений). Указанный перечень форм государствен-ного и муниципального долга, закрепленный в ст. 99—100 БК РФ, является исчерпывающим. Все средства, поступающие в виде различных форм долговых обязательств, в соответствии с требованиями БК РФ (ст. 113) должны быть в обязательном порядке отражены в соответствующих бюджетах.

Государственный или муниципальный заем (заимствова-ние) — это передача в собственностъ России, ее субъекта или муниципального образования денежных средств, которые они обязуются возвратить в той же сумме с уплатой процента (пла-ты) на сумму займа (ст. 6 БК РФ). Государственные заимствова-ния РФ — это займы и кредшпы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных фи-нансовых организаций, по которым возникают долговые обяза-тельства РФ как заемщика или гаранта погашения займов дру-гими заемщиками (ст. 89 БК РФ). Законодатель определяет го-сударственные внешние заимствования РФ как займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в иност-ранной валюте, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.

Соответственно государственные внутренние заимствования РФ — это займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в валюте РФ, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте РФ.

Выпуск государственных и муниципальных займов осуще-ствляется посредством эмиссии ценных бумаг соответствующе-го уровня (ст. 114 БК РФ и Федеральный закон «Об особенно-стях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»). Тосударственные и муниципальные долговые обязательства, составляющие внутренний долг, должны быть выражены и оплачиваться в валюте РФ. В целях оформления государственных внутренних займов выпускаются ценные бумаги различных видов: облигации, казначейские обязательства, бес-

купонные облигации и другие, относящиеся к эмиссионным цен-ным бумагам.

Эмитентом, т. е. органом, осуществляющим выпуск ценных бумаг РФ, выступает федеральный оргац исполнительной влас-ти, к функциям которого решением Правительства РФ отнесе-но составление и (или) исполнение федерального бюджета. Соответствующие органы субъекта РФ и местного самоуправле-ния являются эмитентами региональных и муниципальных цен-ных бумаг. Наиболее распространенным видом ценных бумаг по государственным займам являются облигации внутреннего государственного займа. Правовое понятие облигации закреп-лено в ст. 2 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» и в ст. 816 ГК РФ. Облигации бывают различных видов: на предъя-вителя и именные. Облигации внутренних займов выпускаются, как правило, на предъявителя. По виду выплат дохода они под-разделяются на процентные и беспроцентные. Доход может вы-плачиваться и в форме выигрышей, разыгрываемых в специаль-ных тиражах. В зависимости от субъектов, среди которых разме-щаются облигации, они бывают свободно обращающимися или с ограниченным кругом обращения (например, только среди юриди-ческих лиц) и распространяются среди юридических и физичес-ких лиц на добровольной основе. В зависимости от эмитента различают: облигации, выпускаемые Правительством или Мини-стерством финансов РФ, органами государственной власти субъектов РФ, и облигации, выпускаемые органами местного само-управления. Все названные виды облигаций допускаются к пуб-личному размещению.

Одной из самых распространенных форм муниципального долга в России являются облигации жилищных и телефонных займов. Муниципальные облигации, как правило, выпускаются на срок более одного года. Если же они эмитируются на срок менее одного года, они именуются краткосрочными долговыми обязательствами, цель которых, в отличие от облигаций, — финансирование текущих муниципальных расходов. Средства, полученные от реализации облигаций внутреннего займа, на-правляются в бюджет и внебюджетные фонды либо на специ-альные цели, определенные при их выпуске. Облигации внут-ренних государственных займов распространяются, как прави-ло, через учреждения Сбербанка РФ, а местных займов — также через фондовые биржи. Генеральным агентом по обслуживанию выпусков облигаций федеральных займов, как правило, являет-

Учебник: Краткий курс. Особенная часть

Глава 18. Правовые основы государственного кредита

я Банк России. Государственные и муниципальные ценные бумаги могут выпускаться в документалъной форме с обязатель-ным централизованным хранением.

Внутренние государственные займы оформляются также по-средством выпуска государственных казначейских обязательств. Казначейские обязательства — это вид размещаемых на добро-вольной основе среди населения и юридических лиц государ-ственных ценных бумаг, удостоверяющих внесение их держате-лями денежных средств в бюджет и дающих право на получение фиксированного дохода в течение всего срока владения этими ценными бумагами. Они выпускаются и обращаются в бездоку-ментарной форме в виде записи на счетах в уполномоченном банке. Владельцами казначейских обязательств могут быть юри-дические и физические лица. Муниципальные займы также могут иметь форму казначейских обязательств.

Третьей формой государственного долга являются договоры и соглашения о получении соответствующим заемщиком (Россий-ской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием) бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уров-ней бюджетной системы РФ (ст. 6, 76 БК РФ). Способами обес-печения исполнения обязательств по возврату бюджетного кре-дита могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100% предоставляемого кредита.

Самостоятельной формой государственного и муниципаль-ного долга являются также договоры о предоставлении Россий-ской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образова-ниями государственных и соответственно — муниципальных гарантий. Государственной или муниципалъной гарантией (ст. 115 БК РФ) признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно Российская Феде-рация, ее субъект или муниципальное образование, как гарант, дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью йли частично. Гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе. Государственные гарантии от имени Российской Федерации предоставляются Правительством РФ. Субфедеральные и муни-ципальные гарантии предоставляются соответствующим орга-ном исполнительной власти, в отличие от гарантий Российской Федерации, не только субъектам РФ, муниципальным образо-

ваниям, но и юридическим лицам для обеспечения исполнения их обязательств перед третьими лицами.

Пятой формой государственных федеральных долговых обяза-тельств являются соглашения и договоры, в том числе междуна-родные, заключенные от имени России, о пролонгации и ре-структуризации долговых обязательств РФ прошлых лет. Реструк-туризация долга — это основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или му-ниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими дру-гие условия обслуживания и погашения обязательств. Сама ре-структуризация может быть осуществлена с частичным списани-ем (сокращением) суммы основного долга (ст. 105 БК РФ).

По субфедеральным и муниципальным обязательствам, га-рантированным Правительством РФ, материальная ответствен-ность по погашению долга в случае неплатежеспособности эми-тентов возлагается на Российскую Федерацию.

Долговые обязательства государства могут различаться не только по форме, но и по продолжителъности. Различают: крат-косрочные (до 1 года), среднесрочные (от 1 года до 5 лет) и долгосрочные (от 5 до 30 лет) обязательства. Сроки погашения долга определяются конкретными условиями внутреннего госу-дарственного займа. В любом случае срок погашения тосудар-ственных долговых обязательств не может превышать 30 лет, а муниципальных — 10 лет.

В результате всех государственных кредитных операций фор-мируется государственный внутренний долг РФ, в состав которо-го включаются все задолженности прошлых лет и вновь возни-кающие задолженности. При аналогичных операциях на уровне муниципальных образований образуется муниципальный долг, представляющий собой совокупность долговых обязательств муниципального образования. БК РФ (ст. 120) закрепляет со-здание в Российской Федерации единой системы учета и реги-страции государственных заимствований России. На Минфин Росбии возложена обязанность по ведению Государственной долговой кмиги Российской Федерации (книги внутреннего и внешнего долга РФ), куда вносится информация об объеме дол-говых обязательств РФ, ее субъектов и муниципальных образо-ваний. Субъекты РФ (муниципальные образования) ведут свою государственную долговую книгу субъекта РФ (муниципальную долговую книгу).

Учебник: Краткий курс. Особенная часть