Уровень отраслевых госзаказов в странах Западной Европы

Наиболее широкое развитие и наиболее детальную законодательную и инфраструктурную проработку политика государственных закупок научно-технической продукции получила в США. Поэтому представляется, что рассмотрение основных особенностей зарубежного опыта в области подобной политики может быть наиболее продуктивно осуществлено на примере именно этой страны.

Одним из основополагающих условий реализации государственных заказов во всех странах мира выступает конкурсный отбор организаций-подрядчиков. В США контракты на проведение НИОКР и разработку новых технологий неизменно размещаются на рынках в рамках системы «конкурентных торгов». Первый этап торгов предусматривает проведение многоступенчатой конкуренции проектов, где корпорации-подрядчики (участники торгов) предоставляют свои проекты (заявки) в «запечатанном», т.е. не разглашаемом конкурентам виде. В то же время, современное федеральное законодательство США для обеспечения высокой степени конкуренции на подобных торгах и выбора наиболее надежных подрядчиков-исполнителей заказов, предусматривает широкие масштабы гласности о торгах и публикации в открытой печати условий самого контракта, его основных технических сторон, причем даже в случаях, если контракт имеет оборонное значение. В торгах могут участвовать все фирмы, имеющие право операций на государственном рынке (для этого они должны отвечать широкому перечню требований федеральных ведомств). В силу высокой значимости государственных заказов для промышленных корпораций, число участников торгов достигает весьма высокого уровня (в некоторых случаях – до 60 претендентов на один контракт).

Поскольку на государственном рынке в сфере НТП за государственные заказы на высокие технологии, во многих случаях складывается неценовая конкуренция, то минимальная цена предлагаемого решения на практике далеко не всегда оказывается решающим фактором выбора фирмы-подрядчика. Главным фактором, как показывает хозяйственная практика США, в конечном счете оказываются качественные характеристики предлагаемой разработки, степень их превосходства над параметрами альтернативных проектов, а главное – возможность создания «технологического задела» - т.е. возможность ускорить темпы технического прогресса и получить возможность «отрыва» во времени от ныне существующих технологических подходов к решению аналогичных проблем.

Окончательное решение о выборе корпорации-подрядчика и выдаче ему заказа на практике осуществляется специальными экспертными комиссиями – независимыми научными комитетами военных или гражданских ведомств, неподчиненными в своей деятельности никаким органам исполнительной власти. Федеральное законодательство уделяет особое значение вопросам обеспечения реальной независимости данных органов и тщательно защищает их от давления заинтересованных лиц и организаций.

Одним из основополагающих принципов реализации государственных заказов в научно-технической сфере является принцип «долгосрочного контрактирования», заключающийся в том, что выбранной по конкурсу компании-реализатору проекта выдается долгосрочный контракт на выполнение всей программы разработок, начиная от зарождения идеи и до ее воплощения в виде конечного продукта, т.е. до создания опытного образца или выпуска промышленной серии. Длительность таких контрактов составляет, как правило, пять-восемь лет. Тем не менее, следует отметить, что американское государство, страхуя себя от рисков технического или финансового срыва реализации размещенных по конкурсу проектов, после формального завершения торгов и передаче заказа фирме-победителю, на практике фактически продолжает процесс изучения альтернатив. После присуждения выбранному подрядчику контракта на крупную сумму и передачи ему всей научно-технической, предпроектной документации, одновременно ведомства-заказчики нередко создают или искусственно поддерживают потенциальный фронт конкурентов: корпораций-подрядчиков-дублеров, которые могут быстро получить право участвовать в осуществлении заказа на всех последующих стадиях в случае срыва или ненадлежащего его выполнения основным подрядчиком.

В аналогичной форме в США осуществляется и размещение-торги федеральных контрактов на НИОКР среди «бесприбыльных организаций» - университетов и колледжей в рамках заключенных между ними и федеральными ведомствами (Национальным научным фондом, Министерством обороны, NASA, Министерством энергетики и т.д.) долгосрочных федеральных «Генеральных соглашений». После проведения конкуренции проектов по какой-либо теме или программе, выдаваемым федеральным ведомством, и после принятия решения экспертным комитетом или научно-техническим советом данного ведомства о присуждении контракта организации-победителю, этот контракт заключается с научным руководителем проекта университета персонально. Такой федеральный контракт впоследствии становится неотъемлемой частью общего федерального «Генерального соглашения» между университетом и федеральным ведомством как составляющей его общей программы научных исследований для данного ведомства, финансируемой по програмно-целевому методу.

В силу необходимости обеспечения высокого качества выполняемых по государственному заказу работ, федеральное законодательство и хозяйственная практика США предусматривает широкую систему санкций за срывы и нарушения выполнения условий или технических параметров контрактов. Основными критериями, учитываемыми при выборе и применении тех или иных видов санкций, выступают сроки выполнения контракта, качественный уровень проводимых работ и их результатов, а также уровень превышения фактической стоимости проекта над оговоренным уровнем. Следует отметить, что применение санкций за срывы научно-исследовательских проектов не рассматривается в качестве обычной практики и расценивается, скорее, в качестве исключительных мер, к которым приходится прибегать при явном грубом нарушении условий контракта. Исключительность случаев, в которых приходится прибегать к применению санкций за срывы проекта обуславливается тем обстоятельством, что государство в лице своих ведомств при выполнение своих заказов заранее оговаривает за собой право на «сквозной» финансовый, экономический, правовой, промышленный, научно-технический, санитарный и трудовой контроль за всей хозяйственной деятельностью корпорации-исполнителя. Государственный контроль, государственно-техническая инспекция, государственно-финансовый и бухгалтерский контроль обязательны на всех этапах выполнения федерального контракта. Они детально «приписаны» федеральным законодательством, что полностью исключается при проведении аналогичных коммерческих операций между фирмами-подрядчиками на общенациональном рынке, как противоречащие корпоративной этике. Обеспечиваемая широкими системами контроля «прозрачность» выполняемых по государственному контракту работ по сути делает бессмысленными какие-либо преднамеренные нарушения условий договора и не создает альтернатив ответственному и качественному их соблюдению.

Следует отметить, что гораздо более действенным (по отношению к угрозе применения санкций) инструментом, побуждающим организации-подрядчиков к качественному выполнению оговоренных в контракте исследований и работ по созданию новых высоких технологий и обуславливающим высокий уровень конкуренции на государственном рынке США, выступает мощный пакет прямых и косвенных льгот, привилегий и преимуществ. Получение федерального контракта на долгосрочную научно-техническую программу, по общей оценке американских экономистов, правоведов и управленцев, бесспорно является предметом престижа и признания для любой промышленно-технической фирмы, научно-исследовательского центра или университета США. Такой заказ, помимо многообразных форм его финансирования из государственных или внебюджетных источников, открывает корпорации-подрядчику широкий доступ в американские банки или финансовые институты для получения кредитов, займов, ссуд или дополнительных субсидий на беспроцентной или более льготной, по сравнению с обыкновенной практикой, основе. В свою очередь, получение государственного заказа, помимо его финансирования в различной форме, будь то авансовые платежи, плата под заказ, частичное погашение или плата целиком вперед, или залог его в банках Федеральной резервной системы, одновременно предоставляет право корпорации-подрядчику или университету на получение дополнительных займов из государственных ресурсов на основе оплаты процента по ним в 2 раза ниже, чем на обычный ссудный капитал на открытом финансовом рынке.

Предоставляя корпорации – частному подрядчику или университету заказ на создание новой технологии или проведение НИОКР, государство берет на себя широкий круг обязательств. Они предусматривают, в частности, оплату всех «допустимых» по закону расходов по смете заказа, как то: оплату приобретения всех видов сырья, материалов, оборудования, приборов, механизмов и стендов, обучение и переподготовку кадров фирмы-подрядчика, реорганизацию или передислокацию производства данной фирмы и оплату, в случае необходимости, стоимости всех необходимых социальных услуг для служащих корпорации-подрядчика (школьное обучение, медицинское обслуживание, жилищное строительство и др.). К числу особых привилегий организаций-подрядчиков принадлежит оплата государством так называемых «согласованных сверхдопустимых», т. е. особых расходов корпораций-исполнителей, принимаемых государством к оплате для обеспечения особых интересов указанных компаний и стимулирования их к более эффективному выполнению государственных заказов. Сюда могут быть отнесены приобретение дорогостоящих научных технологий и приборов, материалов и редкого сырья для проведения НИОКР, а также привлечение и оплата иностранного персонала высшей квалификации.

Получение федерального контракта на долгосрочную программу НИОКР или создание новой технологии одновременно гарантирует корпорации-подрядчику или научно-исследовательскому центру – «бесприбыльной корпорации» право осуществлять собственные программы НИОКР и списывать все возникающие затраты на общую сумму затрат по федеральным контрактам, выполняемым данной фирмой. Причем, законодательство прямо предусматривает для корпорации – государственного подрядчика НИОКР право на проведение этих «независимых НИОКР». Они рассматриваются правительственными органами США как важнейший инструмент стимулирования корпорации-подрядчика, постоянного поддержания и повышения его научно-технического, промышленного и экономического потенциала, необходимого для выполнения государственных заказов на высоком научно-техническом уровне. В силу специфики операций на государственном рынке товаров, услуг и НИОКР, этим правом оплаты собственных исследований преимущественно пользуются крупные фирмы или «элитные» университеты – главные подрядчики государственных научно-технических программ военного или гражданского характера. По официальным подсчетам, на оплату собственных НИОКР корпораций-подрядчиков американское государство ежегодно тратит от 5 до 8 млрд. долл., или до 3% общего объема расходов США на НИОКР. Этими мерами финансовых льгот государство автоматически гарантирует постоянное совершенствование научно-технического потенциала своих основных подрядчиков. Благодаря усилиям федерального законодательство в середине 90-х годов 20-го века было четко установлено, что если «независимые НИОКР», подлежащие оплате за государственный счет, составляли ранее от 10 до 12% стоимости контрактов, выполняемых данной корпорацией- заказчиком для государства, то на нынешнем этапе развития НТР и связанных с ней проблемами обеспечения национальной конкурентоспособности, для достижения стратегических национальных целей этот потолок должен быть полностью отменен.

Сходный (хотя и несколько меньший по масштабам используемых стимулов) характер имеют системы реализации государственных заказов во многих странах Западной Европы. В Японии система государственных контрактов гораздо менее распространена и существенно большие масштабы имеет система «стартового финансирования» инновационных разработок, которая будет описана в главе 13. Следует, однако, отметить, что наблюдаемый в последние годы весьма существенный технологический «отрыв» США от Японии, темпы которого из года в год возрастают, очевидным образом свидетельствует о большей эффективности именно американского опыта в этой области и его большей значимости для совершенствования отечественной инновационно-инвестиционной государственной политики. Кроме того, необходимо признать, что японская политика государственного инвестирования научно-технической сферы при всех своих видимых достоинствах (в частности, высокой удельной эффективности инвестиций) имеет весьма низкую универсальность и потенциальную применимость в других странах, что связано с необходимостью существования в стране-реципиенте целого перечня специфических трудновоспроизводимых условий (однородность демографической и культурной среды, крайне высокая степень доверия частных финансовых институтов к действиям государственных органов и т.д.).

На сегодняшний день в Республике Беларусь также предпринимаются попытки интенсивного развития политики инвестирования научно-технической и инновационной сферы посредством реализации системы государственных заказов. К сожалению, следует признать, что на текущий момент указанные системы характеризуются достаточно слабой нормативно-законодательной проработанностью, инфраструктурной и финансовой поддержкой. Основная проблема ныне существующей отечественной политики в рассматриваемой области заключается в отсутствии проработанных схем обеспечения реальной заинтересованности предприятий в участии в конкурсных программах отбора проектов и действенных механизмов стимулирования предприятий–подрядчиков к качественному выполнению оговоренных в контрактах работ.