Система принципов административной юрисдикционной деятельности

Общая характеристика

Административно-юрисдикционной деятельности

Понятие и виды административно-юрисдикционной деятельности

С момента принятия Конституции РФ, в которой прямо предусмотрено административное судопроизводство, среди ученых и практиков нет единого мнения по вопросам понятий «административная юрисдикция», «административная юстиция» и «административно-юрисдикционный процесс».

Рассматривая понятие административно-юрисдикционной деятельности, прежде всего, следует определиться с тем, что понимается под юрисдикцией вообще и административной юрисдикцией в частности. Для ответа на данный вопрос сначала обратимся к «Толковому словарю русского языка» под авторством Сергея Ивановича Ожегова и Наталии Юльевны Шведовой, где под юрисдикцией понимается: - «Правомочие производить суд, решать правовые вопросы»[1]. Таким образом, юрисдикция в традиционном понимании этого термина - это суд, судопроизводство (от лат. "jurisdictio"), а также круг полномочий судебного или административного органа по правовой оценке конкретных фактов, в том числе по разрешению споров и применению предусмотренных законом санкций[2].

Следовательно, говоря об административной юрисдикции, необходимо учитывать, что под это понятие можно подвести все имеющие место в государственно-управленческой практике и соответствующим образом урегулированные случаи применения органами исполнительной власти (должностными лицами), а также и субъектами судебной власти всех мер административного принуждения.

В теории административного права административная юрисдикция определяется как административно-процессуальная деятельность, осуществляемая во внесудебном либо судебном порядке с целью рассмотрения и разрешения административно-правовых споров и применения административно-принудительных мер[3]. При обилии различных точек зрения все сходятся в едином мнении о том, что одной из сторон всегда выступает орган, осуществляющий управленческую деятельность, и отношения между данным органом и гражданами носят сложный императивный характер.

Исходя из предмета административно-правового регулирования, можно сделать вывод, что административная юрисдикция – это деятельность органов исполнительной власти и суда по разрешению административно-правового спора и по правовой оценке конкретных фактов вытекающих из управленческих правоотношений.

Таким образом, для системы административной юрисдикции, характерно отнесение к ее ведению административно-правовых споров, которые связаны с защитой прав и законных интересов как физических, так и юридических лиц. Подобные споры имеют свой специфический административно-правовой характер, особое положение его субъектов (участников спорного правоотношения), особый порядок рассмотрения и разрешения и т.д., что обусловливает необходимость их специального правового и процессуального правового урегулирования.

Сущность административно-правового спора состоит в том, что он возникает между участниками управленческих отношений по случаю нарушения либо ущемления прав и законных интересов одного участника действиями другого, либо один из них усматривает в действиях другого признаки правонарушений, что вызывает необходимость применения мер административного принуждения.

Учитывая особенность административно-правового регулирования, характеризующегося воздействием норм права на достаточно обширный спектр общественных отношений, следует сделать вывод, что административно-правовые споры могут возникать по широкому кругу вопросов в рамках указанных отношений и по различным основаниям. Эти споры могут быть выражены конкретным действием или бездействием (деянием) субъектов управленческих правоотношений. Деяние управляемых участников этих отношений, как основание возникновения административно правового спора может иметь место, например, в случае обжалования гражданином неправомерных управленческих действий или решений, а деяние управляющих может выражаться, например, возбуждением дела об административном правонарушении.

Следует также заметить, что административно-правовые споры могут возникать и в рамках прокурорского надзора, например, в случае опротестования прокурором правовых актов управления или применения надзорными органами мер административного принуждения. Возможны также спорные ситуации и в отношениях между органами исполнительной власти, например, по поводу разграничения полномочий в сфере государственного управления, для разрешения которых Конституцией РФ предусмотрены согласительные процедуры, используемые Президентом РФ и Правительством РФ.

Таким образом, административно-правовые споры явление достаточно сложное и многогранное всецело зависимое от предмета административно-правового регулирования.

Любой спор, по своей сути, предполагает наличие, как минимум двух противоположных точек зрения на одно и то же явление. Так, привлекаемое к ответственности лицо может не согласиться с решением государственного органа или должностного лица по поводу применения административного наказания, и обжаловать такое решение. В данном случае, налицо противопоставление субъективно-волевого восприятия конкретного факта, могущего стать основанием административной ответственности.

При наличии любого спора, возникает потребность в появлении третьей стороны, способной решить данный спор. В разрешении административно - правовых споров эта сторона должна быть наделена официальными полномочиями, дающими ей возможность разобраться в существе спора и, соответственно, сформировать основу для принятия того или иного решения по данному делу. Разрешение спора, возможно, лишь на основе правовой оценки деяния каждого из его участников. Именно в этом суть юрисдикционной деятельности. Таким образом, административно-юрисдикционная деятельность получает свое завершение в вынесении судом или другим полномочным органом, должностным лицом (субъектами административно-юрисдикционной деятельности) одностороннего юридически властного решения, содержание которого находится в зависимости от результатов, достигнутых в ходе правовой оценки поведения участников данного административно-правового спора.

В таком понимании административная юрисдикция по своему содержанию, а также по назначению имеет отчетливо выраженный правоохранительный характер.

Субъекты административно-юрисдикционной деятельности осуществляют юрисдикционные полномочия в пределах установленных нормативными правовыми актами полномочий. Для многих из них непосредственное участие в осуществлении административной юрисдикции ограничивается разрешением административно-правовых споров, возникающих в результате обжалования гражданами и организациями действий или правовых актов подчиненных им исполнительных органов и должностных лиц. К их компетенции отнесено также разрешение споров, имеющих место при применении ими дисциплинарной ответственности.

В обобщенном варианте к числу субъектов административно-юрисдикционной деятельности относятся: все исполнительные органы (должностные лица), наделенные полномочиями контрольно-надзорного характера (например, внутренних дел, пожарного надзора, контроля и надзора на транспорте, в сфере охраны окружающей среды, пограничной и таможенной службы, санитарного надзора и т.п.); административные комиссии районных, городских администраций; главы местных администраций и другие.

Административная юрисдикция, тем не менее, не является исключительной прерогативой субъектов исполнительной власти. Значительная роль в ее осуществлении отводится органам судебной власти, которые в соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ реализуют свою компетенцию, в частности, в рамках административного судопроизводства. Это означает, что административно-правовые по своему характеру споры могут разрешаться судами. Так, Конституционный суд РФ вправе разрешать споры о компетенции между различными органами исполнительной власти, а также жалобы граждан по поводу нарушения их конституционных прав и свобод; арбитражные суды разрешают споры, возникающие в процессе предпринимательской деятельности, вытекающие из административно-правовых отношений; суды общей юрисдикции разрешают жалобы по вопросам нарушения прав и свобод граждан и т.д.

В настоящее время специальная система административных судов, рассматривающих административные споры по правилам особого административного судопроизводства, отсутствует.

Конституции РФ (ст.118) предусматривает, что административное судопроизводство является самостоятельной формой правосудия, оно призвано осуществлять защиту конкретных физических и юридических лиц от административного произвола. Такое конституционное положение является одним из основных элементов правового государства.

Судебная статистика свидетельствует о том, что в последние годы параллельно со снижением числа дел искового и особого производств возросло число дел, возникающих из административно-правовых (публичных) отношений. К ним относятся такие категории дел, как рассмотрение заявлений граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; заявлений об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; заявлений о защите избирательных прав и прав граждан России на участие в референдуме; заявлений об оспаривании постановлений органов и должностных лиц, управомоченных рассматривать материалы об административных правонарушениях.

Все это подчеркивает актуальность решения вопроса о создании административной юстиции в России, разработку и принятие закона об административных судах, а также Административно-процессуального кодекса. В данном случае речь идет о создании новой отрасли права - административного процессуального - со своими, только ему присущими задачами, принципами, нормами и институтами.

На основании вышеизложенного, следует выделить характерные черты административно-юрисдикционной деятельности:

1. Это деятельность по рассмотрению и разрешению индивидуального административно - правового спора, сущность которого составляет либо спор о праве, вытекающем из норм административного права, либо возможность применения мер административного принуждения;

2. Содержанием административно-юрисдикционной деятельности является правовая оценка совокупности фактов, имеющих отношение к рассматриваемому индивидуальному административно – правовому спору;

3. Субъектами административно-юрисдикционной деятельности выступает суд, а также иные органы (должностные лица) государственных органов в пределах своей компетенции;

4. Административно-юрисдикционная деятельность урегулирована нормами административного права, наделяющими ее участников особыми процессуальными правами и обязанностями;

5. Результатом административно-юрисдикционной деятельности является принятие властного решения о разрешении спора либо применении (отказе от применения) мер административного принуждения;

6. Основной целью административно-юрисдикционной деятельности является восстановление нарушенного права;

7. Административно-юрисдикционная деятельность имеет срочный характер и сопровождается процессуальным оформлением.

Таким образом, следует заключить, что административно - юрисдикционная деятельность - это урегулированная нормами права деятельность суда и других специально на то уполномоченных государственных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению административно - правовых споров и применению мер административного принуждения, протекающая в особой процессуальной форме и предусматривающая восстановление нарушенного права.

Как уже было отмечено административно – юрисдикционная деятельность характеризуется достаточно обширным спектром рассматриваемых и разрешаемых административно-правовых вопросов, представляя собой особый вид административно-процессуальной деятельности. Эта процессуальная деятельность в теории административного права подразделяется на некоторое количество видов или административно - юрисдикционных производств.

Так, Ю.М. Козлов выделяет в структуре административно - юрисдикционного процесса:

- производство по делам об административных правонарушениях;

- дисциплинарное производство;

- производство по жалобам[4].

И.В. Панова подразделяет административно - юрисдиционный процесс на большее количество производств, а именно:

- исполнительное производство;

- производство по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами ответственности;

- дисциплинарное производство;

- производство по жалобам;

- производство по делам об административных правонарушениях[5].

Последняя классификация представляется более полной, поскольку учитывает такие своеобразные виды производств, как исполнительное и производство по применению мер принуждения, отличных от мер административной ответственности, однако и небесспорной, с точки зрения науки административного права. Так, производство по делам о применении мер административного принуждения, не являющимся мерами административной ответственности, является органичной частью производства об административных правонарушениях, поскольку меры административного принуждения служат мерами обеспечения указанного производства.

Административно – юрисдикционная деятельность в рамках указанных производств осуществляется по следующим основным стадиям:

1. исследование и анализ ситуации (в разных производствах она может называться по-разному: административное расследование, проверка жалобы, обсуждение правового акта и др.), в ходе которого собирается, изучается информация о фактическом положении дел, о реальных фактах, о существующих проблемах. Эта информация фиксируется на материальных носителях в виде протоколов, актов. справок, схем, отчетов и т. п. и кладется в основу управленческих решений;

2. принятие решения (приказа, постановления, инструкции), в котором фиксируется воля субъекта власти. Решение - сознательно-волевой акт выбора одной из существующих возможностей. В нем содержится императивная, новая информация, созданная субъектом власти. Будучи административным актом, оно, как правило, носит обязательный характер: обязывает, запрещает, уполномочивает, лишает, прекращает;

3. исполнение решения. Решение — это, как правило, идеальная модель будущего, информация о том, что должно быть. Большое значение имеет материализация предписаний, превращение их в реальные действия, права, отношения, процессы, блага. В правотворческих процессах заключительной является стадия об­народования акта, доведения его до сведения.

В ряде случаев признается целесообразным усложнение процедуры решения исполнительной властью определенных категорий дел, установления дополнительных стадий. Так, ряд производств (приватизационное, по жалобам и др.) дополнены стадиями возбуждения дела, в производстве по делам об административных правонарушениях признана необходимой стадия пересмотра постановлений.

В большинстве стадий нетрудно выделить этапы - совокупность действий, преследующих какую-то внутристадийную промежуточную цель. Например, во второй стадии производства по делам об административных правонарушениях - рассмотрении дела - есть такие этапы: подготовка к рассмотрению дела, анализ имеющихся данных, принятие постановления, доведение постановления до сведения правонарушителя, потерпевшего, орга­низаций.

Таким образом, процесс, его производства имеют четырехуровневую структуру: действия - этапы - стадии - производство (процесс).

Наиболее полно, в системе административно-юрисдикционного процесса, законом регламентировано производство по делам об административных правонарушениях.

Система принципов административной юрисдикционной деятельности

Значимость принципов для современного правового режима разрешения административных споров заключается в том, что они определяют средства достижения целей административной юрисдикции.

Принципы административной юрисдикции обладают особенностями, которые, во-первых, отражают ее специфику, во-вторых, присущи государственно-управленческой деятельности в целом, и в-третьих, близки по своему характеру принципам правосудия.

К числу таких принципов относятся:

- законность;

- экономичность, эффективность и оперативность;

- непосредственность;

- равенство участников процесса;

- публичность;

- гласность;

- состязательность;

- национальный язык;

- объективность;

- диспозитивность и др.

Принцип законности. Сущность принципа законности состоит в том, что применение норм материального права или иных форм реализации во всех случаях должно быть законными, основываться на требованиях Конституции РФ и соответствующих ей законов.

Принцип законности находит свое выражение в том, что применение административного принуждения допустимо только на основаниях и в порядке, установленных законом. Это значит, что такие меры могут быть применены только к лицам, виновным в совершении противоправных деяний, за которые предусмотрена правовая ответственность при нарушениях законодательства. Однако административное принуждение может быть применено только компетентными органами (должностными лицами) с соблюдением материально-правовых и процессуально-правовых норм.

Реализация данного принципа предполагает соблюдение:

- требований норм о сроках рассмотрения материалов по привлечению к ответственности;

- административно-процедурных требований составления процессуальных документов по фактам выявленных нарушений законодательства;

- сроков рассмотрения административных дел и т. д.

Эти принципиальные положения подкрепляются четким указанием закона на то, что соблюдение требований законодательства при применении мер административного принуждения обеспечивается контролем со стороны вышестоящих органов и должностных лиц, прокурорским надзором, правом обжалования в вышестоящие инстанции и т. д.

В соответствии с принципом законности особое внимание административно-процессуальным законодательством обращается на охрану прав и законных интересов граждан. В случае нарушения прав и законных интересов того или иного участника административно-юрисдикционного процесса лицо, привлеченное к ответственности, вправе обжаловать незаконные действия должностных лиц. Каждый гражданин имеет право обжаловать акты государственных органов ненормативного характера, действия (бездействие) должностных лиц, если таковые, по их мнению, нарушают их права.

Принцип экономичности, эффективности и оперативности процесса. Этот принцип направлен на обеспечение такой организации административного юрисдикционного процесса, которая не требовала бы больших материальных затрат и вместе с тем обеспечивала бы его быстроту без излишнего обременения участников спора. Экономичности и эффективности административно-процессуальной деятельности во многом способствуют установленные законодательством строго определенный порядок проведения установленных процедур, круг привлекаемых к процессу участников, использование и применение которых позволит максимально сэкономить материальные и иные ресурсы в целях объективного рассмотрения и разрешения принятого к производству административного спора.

Оперативность выражается в краткости материально-правовых и процессуально-правовых сроков в сфере административной ответственности, в том числе срока давности привлечения к административной ответственности. В административно - юрисдикционном законодательстве содержатся процедурные нормы, регламентирующие порядок и сроки обжалования актов административных органов, действий (бездействия) должностных лиц в вышестоящие органы или вышестоящим должностным лицам. В ведомственных нормативных актах установлены сроки для направления соответствующих материалов для принятия решения по существу, а также сроки уведомления о результатах рассмотрения. Рассмотрение вышестоящим государственным органом (должностным лицом) может способствовать быстрому восстановлению нарушенных прав граждан.

Принцип непосредственности. Данный принцип заключается в том, что административные споры рассматриваются самими органами (должностными лицами), правомочными их разрешать. Этот принцип характеризуется и тем, что разбирательство по делу производится устно. Это дает участникам административного процесса возможность немедленного реагирования по ходу рассмотрения дела, т. е представлять возможные ходатайства, делать заявления и т. п. При рассмотрении административных споров коллегиальными органами ведется протокол заседания (ст. 29.8 КоАП РФ).

В производстве по делам об административных правонарушениях принцип непосредственности реализуется путем объявления дела, подлежащего рассмотрению, разъяснения прав и обязанностей участникам процесса, заслушивания их объяснений (выступлений), открытого исследования доказательств (ст. 29.7 КоАП РФ), немедленного объявления вынесенного постановления по окончании рассмотрения дела (ч. 1 ст. 29.11 КоАП РФ).

Принцип равенства участников процесса. Сущность данного принципа состоит в закреплении определенного административно-процессуального статуса, согласно которому каждый человек и гражданин независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, закрепленных в ст. 1.4 КоАП РФ, равен перед законом и органом, который разрешает то или иное административное дело. Кроме того, этот принцип предполагает необходимость оказания соответствующей правовой помощи участнику административного процесса, если он в ней нуждается, и вместе с тем обязанность органа, разрешающего дело, следить за тем, чтобы участники административного процесса надлежащим образом использовали предоставленные им права и возложенные на них обязанности.

Особое значение этот принцип приобретает в связи с требованием ст. 19 Конституции РФ, в которой более обстоятельно определены равенство всех перед законом и судом и государственные гарантии равенства прав и свобод независимо от расы, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также провозглашен принцип ответственности за нарушение равноправия граждан.

Принцип публичности. Этот принцип находит свое проявление в том, что применение административного принуждения в сфере административной юрисдикции осуществляется в интересах государства уполномоченными на это органами (должностными лицами). Меры административной ответственности за правонарушения устанавливаются законодательными органами государства. Применение мер административного воздействия осуществляется только уполномоченными на то государством органами и должностными лицами в пределах их компетенции и в точном соответствии с законодательством. Перечень органов и должностных лиц, правомочных рассматривать дела об административных спорах, установлен законом.

Принцип публичности наиболее ярко выражается в том, что дело об административном правонарушении может быть возбуждено по инициативе органов, обладающих соответствующей компетенцией. Все дела о таких правонарушениях рассматриваются официально. Орган (должностное лицо), рассматривающий дело, в силу своих государственно-служебных обязанностей должен обеспечить полное, объективное и всестороннее его рассмотрение. По своей инициативе он принимает меры к собиранию доказательств по делу, а также меры по взысканию имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением, иные меры по защите интересов государства и обеспечению правовых гарантий личности.

Принцип гласности. Принцип гласности заключается в общедоступности процесса всем гражданам. Процесс ведется, как правило, открыто, за исключением случаев, когда это противоречит интересам охраны государственной тайны, а также сохранения сведений, об интимных сторонах жизни участвующих в деле лиц.

Участникам процесса предоставляется возможность беспрепятственно пользоваться процессуальными правами, знакомиться с материалами дела, документами и др. К участию в административном процессе могут привлекаться представители общественности, пресса. Заинтересованные в деле органы, организации и граждане могут знакомиться с материалами дела и принятыми по делу решениями.

Судопроизводство в Российской Федерации по общему правилу открытое.

Принцип состязательности. Этот принцип выражается в том, что лица, привлеченные к административной ответственности, и потерпевшая сторона, а также их представители, адвокат, прокурор, законные представители организаций, участвующие в рассмотрении дел, наделены законом равными процессуальными правами и свободны в выборе предусмотренных законом доказательств и средств доказывания. Они вправе знакомиться с материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства, участвовать в рассмотрении дела, приносить жалобы (протесты) на постановления. Прямо эти возможности регламентированы в отношении лиц, привлекаемых к ответственности, потерпевшей стороны и адвоката. По аналогии такие же права распространяются на других участников процесса. Требования закона обязывают органы, рассматривающие дело, учитывать позицию участников процесса и мотивировать в постановлении принимаемое решение по делу с учетом мнения участников процесса.

Принцип национального языка. Этот принцип означает, что процесс ведется на русском языке или на языке республики в составе Российской Федерации, автономной области, автономного округа или на языке большинства населения данной местности. Лица, не владеющие языком, на котором ведется процесс, могут давать пояснения, заявлять ходатайства и т.п. на родном языке через переводчика. Особое значение принцип национального языка приобретает в современных условиях регулирования межнационального общения. На территории Российской Федерации официальное делопроизводство в государственных организациях, на предприятиях, в учреждениях ведется на русском языке как государственном языке. Официальное делопроизводство в республиках в составе Российской Федерации ведется также на государственных языках данных республик.

В ст. 25.10 КоАП РФ закреплено регламентированное правовое положение переводчика:

- он назначается органом (должностным лицом), в производстве которого находится дело;

- переводчик обязан явиться по вызову и полно и точно выполнить порученный перевод и удостоверить верность перевода своей подписью.

Это значит, что возможен перевод как письменных материалов дела, так и выступлений участников процесса при рассмотрении дела.

Принцип объективности. Данный принцип означает всестороннее, полное и объективное исследование всех обстоятельств дела. Для установления истины важно не ограничиваться заявлениями участников административного процесса, а проверять документы, подтверждающие факты, показания свидетелей и достоверность их показаний. Этот принцип обязывает субъекта управления при рассмотрении дела использовать все имеющиеся в его распоряжении доказательства, относящиеся к делу, учесть и правильно их оценить. В случае необходимости следует истребовать нужные документы, провести проверки, экспертизы и принять другие меры для объективного разрешения дела. Законодательство обязывает правоприменителя, субъекта управления внимательно разобраться в существе дела, оценить имеющиеся обстоятельства, смягчающие ответственность, полностью исключить односторонний, а также предвзятый подход к оценке фактов.

Данный принцип особенно важен, так как применение права субъектами управления сопряжено не только с установлением и анализом фактов и обстоятельств, но и с воздействием на эти факты и обстоятельства в процессе применения правовых норм.

Принцип объективности обеспечивается посредством строгого соблюдения порядка рассмотрения таких дел, установления фактических обстоятельств дела и оценки имеющихся в материалах дела доказательств.

В соответствии со ст. 26.1 КоАП РФ доказыванию и оценке, например, подлежат следующие обстоятельства:

- факт совершения правонарушения;

- виновность (невиновность) лица, привлекаемого к административной ответственности;

- смягчающие и отягчающие ответственность обстоятельства;

- основания для взыскания имущественного ущерба и его размер;

- основания для прекращения производства по делу и применения к виновному мер общественного воздействия и воспитания.

Доказательства по делу об административном правонарушении оцениваются соответствующим органом (должностным лицом) по внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу (ст. 26.11 КоАП России). Это значит, что недопустимо немотивированное предпочтение одних доказательств перед другими или их игнорирование. В данном случае важны объективность, справедливость, законность получения доказательств, высокий уровень общественного сознания правоприменителя. Только при соблюдении таких правил можно гарантировать выполнение задач производства по делам об административных правонарушениях (в том числе и в области таможенного дела), установленных в ст. 24.1 КоАП России.

Принцип диспозитивности. Этот принцип проявляется в использовании участниками процесса предоставленной законом возможности распоряжаться своими правами. Например, участники процесса имеют право знакомиться со всеми материалами дела, заявлять ходатайства, пользоваться помощью переводчика, в предусмотренных законом случаях обжаловать постановления по делам об административных правонарушениях и т.п.