Рассуждения о методе

Для любой науки весьма важным представляется определе­ние ее методологических оснований. Начнем с традиционного — определения объекта и предмета. Объектом теории ад­министративно-государственного управления является административно-государственная деятельность. На втором Совещании экспертов ООН было дано определение административно-государственной деятельности как «процесса достижения национальных целей и задач через государственные организации»²⁴ . При этом подчеркивалось, что понятие адми­нистративно-государственной деятельности может быть распространено на администраторов службы исполнительных, законодательных и судебных органов.

В свете этого определения предметом теории ад­министративно-государственного управления является научное обоснование процесса достижения оптималь­ного государственного управления путем организации. Американ­ский политолог Маршелл Даймок в своей работе «Философия ад­министрирования» приходит к выводу, что современная теория административно-государственного управления — это «новый научный синтез, имеющий необходимое отношение ко всем об­ластям знания и всем вопросам, которые входят в осуществ­ление официальной политики и программ»²⁵.

Следует подчеркнуть, что теория административно-госу­дарственного управления является междисциплинарной наукой. Как показал наш экскурс в историю, это научное направление возникло на пересечении теории политики и менедж­мента (при ведущей роли политологии); впоследствии во многом использовались достижения других социальных наук — психологии, философии, социологии.

Интересным и неожиданным является сравнение теории административно-государственного управления с медициной, которое предлагается в монографии под редакцией американского поли­толога Ф. Мошера. Здесь обращается внимание на концептуаль­ное сходство предметов данных наук, на первый взгляд чрезвы­чайно далеких друг от друга. Так, медицина требует знаний очень многих «пограничных» с ней дисциплин — анатомии, хи­мии, физики. Однако экскурсы в эти науки еще не предполага­ют знания предмета собственно медицины. Точно так же обсто­ит дело с теорией административно-государственного управления. Сведения из теории политики, социологии, конфликтологии, психологии, экономики необходимы, но сами по себе они не со­ставляют предмета теории административно-государственного управления, это самостоятельное научное направление²⁶.

Наиболее близка к науке административного управления на­ука административного права, поскольку обе занима­ются одной и той же областью деятельности — государственным администрированием. Но теория административно-государственного управления стремится раскрывать объективно существующие закономерности в области административной деятельности, чтобы на этой основе формулировать рекомендации, в то время как предметом науки административного права в значительной мере является преобразование этих рекомендаций в действующие юридические нормативы.

Административное право должно выполнять по отношению к науке об административном управлении вторичную функцию, однако функция эта не пассивна. Задача административного права состоит в том, чтобы основные положения науки адми­нистративно-государственного управления выразить специфиче­ским юридическим языком в виде обязывающих норм. Поэтому соответственно подобранные правовые формы могут иметь уточ­няющее значение для определения и организации этих положе­ний. В определенном смысле соотношение этих дисциплин мож­но рассматривать как вопрос формы и содержания.

Необходимо остановиться также на взаимосвязи теории административно-государственного управления с праксеологией и теорией организации. Все три области знания от­носятся к эргологическим наукам, т.е. к наукам об организации человеческой деятельности. Различие между ними состоит в неодинаковой степени абстракции.

В группе эргологических наук наиболее абстрактна праксеология, представляющая наивысшую ступень обобщения. В предмет этой науки входит любая человеческая деятельность, рассматриваемая с точки зрения ее рациональности. Принципы и практические рекомендации праксеологии применяются во всех областях. Однако они относительно немногочисленны, так как не может быть большого числа рекомендаций, имею­щих равную ценность при организации военного дела, частной фирмы или кооператива.

Теория организации отличается меньшей степенью обобще­ния. Она занимается вопросами эффективного функционирова­ния и управления социальных систем. Поскольку одной из областей этой деятельности является работа управленческого; персонала, то теория организации занимается в определенном смыс­ле и работой персонала органов государственного управления.

Теория административно-государственного управления распо­ложена еще на одну ступень ниже по уровню обобщения, посколь­ку занимается не всеми институтами, образованными для выпол­нения общественно полезной деятельности, а лишь теми, которые мы относим к государственному администрированию. Ограничивая в такой же степени поле своих интересов, наука об адми­нистративном управлении компенсирует это, развивая те элемен­ты теории организации, которые связаны со спецификой госу­дарственного администрирования.

Взаимосвязь всех трех дисциплин можно представить следу­ющим образом: все, что представляет интерес для праксеологии, имеет значение для теории организации, а то, что представля­ет интерес для теории организации, важно для теории адми­нистративно-государственного управления. Но не наоборот: не все, чем занимается теория административно-государственного управ­ления, входит в сферу теории организации, и не все, что изуча­ет теория организации, входит в область праксеологии.

Можно выделить несколько основных проблем, которыми се­годня занимается теория административно-государственного управления.

Во-первых, это проблема организации государственного управления на разных уровнях: национальном, региональном и местном. Сюда относится разработка общей теории государствен­ных организаций, функций аппарата государственного управле­ния на разных уровнях, координации государственного управ­ления как целостной системы.

Во-вторых, большим блоком проблем является подготов­ка и рекрутирование управленческих кадров²⁷. Здесь исследуют­ся вопросы оптимальной структуры штатного состава чиновни­ков государственного аппарата, управление персоналом государственных организаций, требования к менталитету и сти­лю работы профессиональных государственных служащих, проб­лема лидерства, проблема борьбы с бюрократизмом²⁸.

В-третьих, это проблемы, связанные с техникой госу­дарственного администрирования. Этот блок проблем включает разработку теории принятия государственных решений, полити­ческого прогнозирования, методов административно-государствен­ного управления в кризисных и конфликтных ситуациях, тех­нологии взаимоотношений государственной администрации и средств массовой информации.

Далее каждое из направлений административно-государствен­ного управления выступает в качестве предмета научного изучения и исследования: административно-государственное управление в ус­ловиях рыночной экономики, административно-государственное управ­ление социальными процессами, экологией, финансами и т.д.

Перефразируя Т. Парсонса, можно сказать, что растущая дифференциация в области теории административно-государственного управления не означает, что различные сферы этой науки функционируют сами по себе. Новые направления являются бо­лее специализированными, но в то же время они в большей сте­пени нуждаются в ресурсах друг друга, между ними разворачи­ваются более сложные процессы научного и социального обмена.

Известный английский философ XVIII века Э. Берк подчерки­вал: «Дело теоретика-философа — указать истинные цели госу­дарства; дело же политика-практика — это найти соответст­вующие средства для достижения этих целей и успешно пользоваться этими средствами». Поэтому естественно, что теория административно-государственного управления использует мно­жество специальных или частных теорий (например, теории кон­фликта и консенсуса, принятия решений, политического прогно­зирования и др.). Но в то же время существует и общая теория административно-государственного управления, призванная объ­яснить государственное управление как систему и целостность.

Необходимо подчеркнуть также, что административно-государственное управление включает в себя как статику, так и ди­намику, отражающиеся соответственно в административно-го­сударственном порядке и политическом процессе. Динамизм бытия делает его вечно незавершенным, и, наоборот, неза­вершенность бытия есть признак его динамизма. Именно в си­лу этой незавершенности и открытости мира политического теория административно-государственного управления должна концентрировать внимание на его динамической стороне. Но в то же время динамику политического мира нельзя понять без всестороннего исследования существующей в каждый историче­ский период статики административно-государственного управ­ления. С этой точки зрения теория административно-госу­дарственного управления как научная дисциплина должна в одинаковой степени охватывать как существующий порядок административно-государственного управления, где доминируют постоянные, неизменные величины, так и политический процесс, где доминируют переменные величины.

Арсенал исследовательских средств и инструментов теории административно-государственного управления включает все ос­новные принципы научного исследования: анализ и синтез, ин­дукцию и дедукцию, сравнение, обобщение. Ведущее место в методологии принадлежит системному и ситуационному анали­зам²⁹. Сложность и многоаспектность государственного адми­нистрирования требуют исследования фактов в их совокупности, во взаимообусловленности. Поэтому система административно-государственного управления рассматривается не как изолирован­ное явление, а как совокупность взаимосвязанных элементов, в рамках которой каждому элементу принадлежат четко определен­ные место и функция.

Далее, система государственного администрирования рас­сматривается как функционирующая и, следовательно, облада­ющая известной устойчивостью и одновременно как система развивающаяся, изменяющаяся. Таким образом, в теоретическом плане законы функционирования системы являются законами ее развития. Методологическая специфика системного подхода определяется тем, что он ориентирует исследование на раскрытие целостности объекта и обеспечивающих ее механизмов, на вы­деление многообразных типов связей сложного объекта и сведе­ние их в единую теоретическую картину.

В теории административно-государственного управления си­стемный подход не существует в виде строгой методологической концепции: он выполняет свои эвристические функции, остава­ясь не очень жестко связанной совокупностью принципов, основ­ной смысл которых состоит в соответствующей ориентации конкретных исследователей. Во-первых, системный подход содержит определенную схему объяснения, в основе которой ле­жит поиск конкретных механизмов целостности системы государственного администрирования и выявление достаточно полной типологии ее связей. Реализация этой функции обычно сопряже­на с некоторыми трудностями — для эффективного исследования мало зафиксировать наличие в структурах административно-го­сударственной системы разнотипных связей, необходимо еще представить это многообразие в операционном виде, т.е. изобразить различные связи как логически однородные, допускающие непосред­ственное сравнение и сопоставление.

Во-вторых, из тезиса о многообразии связей в адми­нистративно-государственных структурах следует, что сложный объект допускает не одно, а несколько расчленений. При этом критерием может служить то, насколько в результате удается построить «единицу» анализа (такую, например, как товар в управ­лении экономическими процессами)³⁰.

Системный подход служит методологической основой для системного анализа — совокупности методов, используемых для подготовки и обоснования решений по сложным проблемам административно-государственного управления. Процесс решения проблемы должен начинаться с четкого формулирования целей. При этом вся проблема должна рассматриваться как единое целое с учетом последствий и взаимосвязей отдельных частичных решений. Необходимо выявлять и анализировать альтернативные пути достижения цели. Цели отдельных подразделений не долж­ны вступать в конфликт с целями всей программы.

Центральной процедурой в системном анализе является построение обобщенной модели (или моделей), отображающей все факторы и взаимосвязи реальной ситуации, которые могут по­явиться в процессе осуществления решения. Полученная модель исследуется с целью выяснения результатов применения того или иного из альтернативных вариантов действий, для сравнения затрат ресурсов по каждому из вариантов, выяснения степени чувстви­тельности модели к различным внешним воздействиям. Техни­ческая основа системного анализа — современные вычислитель­ные машины и информационные системы³¹.

Еще одним принципом системного исследования является струк­турно-функциональный анализ. Его сущность состоит в выделе­нии элементов социального взаимодействия, подлежащих иссле­дованию, и определении их места и значения (функции) в системе административно-государственного управления. Например, мо­жет возникнуть такая гипотеза: различные социальные фак­торы — возраст, пол, образование и т.д.— по-разному влияют на осуществление управленческих функций. Следовательно, важно определить не только степень влияния каждого из этих социаль­ных факторов, но и раскрыть их место и значение (функцию) в управленческой деятельности, а также показать, в какой зави­симости эти факторы находятся между собой.

Необходимо иметь в виду, что закономерности управленчес­кой деятельности функционируют как статистические (а не ди­намические). Это означает, что связь между изучаемыми факторами устанавливается не жестко, не однозначно, а с определенной вероятностью наступления события. Иначе говоря, устанавливается тен­денция развития управления как целого, но с учетом отдельных конкретных моментов. Статистическая закономерность всегда выражается в функциональной зависимости.

Следует заметить, что было бы неправильно в любой функциональной зависимости видеть основные причины управленческих процессов. Функциональная связь может выражать причин­ность, но может и не выражать ее. Эти виды связей не совпадают полностью. Сама по себе функциональная зависимость не раскрывает сразу более глубокие и коренные зависимости — причин­ные. Она лишь указывает на возможное существование причин в данных совокупных условиях наступления результата.

Структурно-функциональный анализ позволяет раскрыть регуляторный характер механизмов административно-госу­дарственного управления. Он может быть успешно применен для решения целого ряда управленческих задач: установления свя­зи между внутренней структурой управления и выполняемыми функциями как всей системой в целом, так и отдельными ее эле­ментами; разработки структуры органа управления в зависимо­сти от выполняемых функций; определения численности управленческого персонала в зависимости от ряда конкретных факторов и т.п.

Логическим продолжением структурно-функционального ана­лиза во многом является ситуационный подход. В теории административно-государственного управления ситуаци­онный анализ — это не простой набор предписываемых правил, а скорее способ мышления об организационных проблемах и их решениях. С точки зрения ситуационной концепции государствен­ного администрирования оптимальных организационных струк­тур не существует. И хотя ситуационный подход признает общие закономерности процесса административно-государственного управления, специфические приемы, которые должны исполь­зовать руководители для эффективного достижения целей на каж­дом уровне управления и в каждой организации, могут значи­тельно варьироваться.

Например, все административно-государственные организа­ции должны создавать структуры для того, чтобы добиться сво­их целей. Однако существует множество различных способов построе­ния организационных структур. Может быть создано много или мало уровней управления, руководители высшего звена могут ос­тавить за собой право принимать самые ответственные решения или, наоборот, руководители низовых и средних уровней могут получить право широкого участия в принятии решений. Следо­вательно, в рамках ситуационного анализа руководство адми­нистративно-государственных организаций перманентно долж­но определять, какая структура или прием управления наиболее подходит для данной конкретной ситуации. Более того, посколь­ку ситуация может меняться, руководство должно планировать, какие структурные инновации можно провести, чтобы сохранить эффективность организации.

Успех ситуационного подхода во многом зависит от правиль­ного выбора ситуационных переменных, определяющих развитие управленческого процесса в данных условиях. Установление ос­новных видов ситуационных переменных, особенно в области поведения организационных структур и лидерства, является наиболее важным вкладом ситуационного анализа в развитие ме­тодологии государственного администрирования³². Большинство современных исследователей считают основными ситуационны­ми переменными в самих административно-государственных организациях цели, задачи, структуры, технологию и сотрудни­ков. Главными ситуационными переменными внешней среды называют такие факторы, как политический процесс, состояние экономики, научно-технический прогресс, социокультурные из­менения, влияние групповых интересов³³.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что определить все переменные, влияющие на административно-государственную организацию, невозможно. Буквально каждое предыдущее управленче­ское решение, каждая грань человеческого характера (особенно для руководителей), все, что происходит во внешнем окружении организации, влияет на эволюцию управленческого процесса. Од­нако для практических целей руководители могут рассматривать только перечисленные выше наиболее значимые факторы, которые скорее всего могут повлиять на успех государственного адми­нистрирования.

С точки зрения ситуационного подхода методологию анали­за административно-государственных задач и решений можно пред­ставить как четырехшаговый процесс:

1. Для решения поставленной проблемы руководитель выбирает одну или несколько научных методик: структурно-функцио­нальный анализ, мотивационные модели, количественные мето­ды принятия решений и т.д.

2. Каждая из управленческих методик, применяемых в кон­кретной ситуации, имеет свои сильные и слабые стороны: руко­водитель должен уметь предвидеть вероятные последствия от применения выбранной им методики, как положительные, так и отрицательные (например, предложение удвоить зарплату всем служащим в ответ на дополнительную работу может вызвать значительное повышение их мотивации на какое-то время, одна­ко если сравнить затраты с полученными результатами, то может оказаться, что такой путь приведет к разорению организации).

3. Руководитель должен уметь правильно интерпретировать ситуацию: определить, какие факторы являются наиболее важ­ными в данной ситуации и какой вероятный эффект может по­влечь за собой изменение одной или нескольких переменных.

4. Руководитель должен уметь использовать конкретные приемы, которые вызывают наибольший отрицательный эффект в конкретных ситуациях, обеспечивая тем самым достижение целей административно-государственной организации самым эффек­тивным путем в условиях существующих обстоятельств.

Таким образом, методология ситуационного анализа значитель­но расширила практическое применение теории систем, опреде­лив основные внутренние и внешние переменные, которые влия­ют на административно-государственную организацию. Поскольку в соответствии с этим подходом методики и концепции должны быть применимы к конкретным обстоятельствам, ситуационный подход часто называют ситуационным мышлением. Большинство современных ученых полагают, что перспективы раз­вития методологии административно-государственного управления связаны именно с развитием ситуационного мышления³⁴.

Основные категории

Основополагающими категориями в теории административ­но-государственного управления являются понятия «государствен­ное администрирование», «административно-государственное управление», «бюрократия». Когда термин «бюрократия» встреча­ется рядовому гражданину, он думает о бюрократической воло­ките, которую необходимо преодолеть, чтобы добиться каких-ли­бо услуг или информации.

В социальных науках администрацией или бюрократией принято называть любую крупномасштабную орга­низацию профессиональных служащих, чья основная обязан­ность состоит в том, чтобы осуществлять политику тех, кто принимает решения. В идеале государственная администрация — это рациональная система или организован­ная структура, предназначенная для квалифицированного эф­фективного исполнения общественной политики. Она имеет достаточно строгую иерархию власти, посредством которой от­ветственность за выполнение государственных решений опус­кается сверху вниз.

Постараемся разобраться, в чем состоит сегодня адми­нистративно-государственное управление и что такое госу­дарственное администрирование. Для этого необходимо обратить­ся к современным научным исследованиям.

В западной политологии оба эти понятия обозначаются одним термином «public administration». В узком смысле слова «pub­lic administration» означает профессиональную деятельность государственных чиновников. На русский язык это можно переве­сти как государственное администрирование. Американская эн­циклопедия определяет государственное администрирование как «все виды деятельности, направленные на осуществление реше­ний правительства»³⁵.

В широком смысле слова «public administration» это не толь­ко профессиональная деятельности чиновников, но и вся систе­ма административных институтов с достаточно строгой иерархи­ей власти, посредством которой ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. В русском язы­ке этому понятию соответствует административно-государствен­ное управление.

Французский политолог Р. Грегори в своей монографии «Фран­цузская гражданская служба» дает определение административ­но-государственного управления как «особой социальной функ­ции, направленной на упорядочение развития в интересах всего общества, где государственный чиновник выступает специ­альным агентом власти»³⁶.

Английские политологи Джон Гринвуд и Дэвид Вильсон по­лагают, что административно-государственное управление — «это деятельность, организация институтов и предметов изучения»³⁷.

Сегодня большинство политологов считают, что административ­но-государственное управление и государственное администрирова­ние связаны с тремя сферами власти — законодательной, испол­нительной и судебной. Такой подход предлагают Д. Вильсон, Д. Гринвуд, Р. Грегори, У. Джон, Р. Горд, Л. Нигро, Ф. Нигро, М. Роскин³⁸. Наиболее последовательно эта точка зрения выражена в мо­нографии американских политологов Ф. Нигро, Л. Нигро «Современ­ное государственное администрирование». Авторы дают развернутое определение административно-государственной деятельности: «Го­сударственное администрирование означает скоординирован­ные групповые действия в государственных делах: 1) связанные с тремя сферами власти — законодательной, исполнительной, судебной — и их взаимодействием; 2) имеющие важное значение в формировании государственной политики и являющиеся час­тью политического процесса; 3) значительно отличающиеся от администрирования в частном секторе; 4) тесно связанные с многочисленными частными группами и индивидами, работающи­ми в различных компаниях и общинах»³⁹.

Мы предлагаем следующие определения.

Административно-государственное управ­ление — это осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при котором ответствен­ность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. Государственное администрирование — это деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики.

Во всех перечисленных выше определениях речь идет об объективной характеристике административно-государственно­го управления и государственного администрирования. Действительно, административная власть имеет объективную природу: администрация прежде всего подчинена закону и подотчетна пред­ставительным органам. Издаваемые администрацией акты управ­ления развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкрет­ной обстановке существующие законы.

Однако властные полномочия реализуются людьми. Их испол­нение — процесс волевой, умственный, эмоциональный, который может осуществляться как правомерно, рационально, так и во­люнтаристски, иррационально. Поэтому административно-госу­дарственное управление как субъективная категория может из­менять реальную действительность в лучшую и худшую стороны. Это — громадная созидательная и разрушительная сила⁴⁰. Субъективация власти происходит с того момента, когда человек за­нял руководящую должность, которая, будучи первичной орга­низационной единицей, компонентом аппарата, имеющим часть его компетенции, не безличностна. С ее помощью индивидуаль­ная воля служащего трансформируется в государственную. Долж­ность можно сравнить с ролью, а служащего — с актером, играю­щим хорошо или плохо написанную для него автором роль.

Административная должность, трансформируя индивидуаль­ную властную волю в государственную, многократно усиливает первую во всех ее проявлениях, как положительных, так и отрицательных. История знает немало примеров, когда ад­министративная власть «пигмея» превращала в «гиганта». Это личностное усиление происходит посредством всех элементов, со­ставляющих содержание данной должности: ее авторитета, пол­номочий и др. Вступление в должность одновременно нередко бы­вает связано с получением различных материальных и нематериальных благ, что не может не влиять на личные каче­ства руководителей. У последних может гипертрофироваться вкус к власти, и тогда происходит обратный процесс: госу­дарственная воля трансформируется в личную, государствен­ная власть присваивается должностным лицом, используется в собственных видах и интересах. В итоге руководящий работник служит не обществу, а самому себе, его личная воля (ставшая го­сударственной) задает тон последней, направляет ее по нераци­ональному, неправомерному или даже преступному пути⁴¹.

Одна из форм присвоения административной власти — злоупотребление ею, когда руководитель использует вверенные ему служебные полномочия для протекционизма, незаконного приобретения различных социальных благ и т.д. Значительно более деформированная форма присвоения государственной воли — демония административной власти. Под последней понимает­ся одержимость воли руководителя, стремящегося решить круп­ные государственные задачи и одновременно преследующего соб­ственные эгоистические цели (жажда большой власти, славы, почестей и т.д.). Наиболее опасное ее проявление — стремление к расширению сфер деятельности, бесконтрольному властвованию⁴². Демония власти толкает руководителя идти дальше возможных пределов, не считаясь с человеческими, материальными и финан­совыми издержками, пренебрегая интересами конкретных людей, их субъективными правами. «Многовековой опыт показал, что исполнительная власть по природе своей "стремится к незави­симости и бесконтрольности. Этому способствуют многочислен­ные факторы: возможность опереться на бюрократический ап­парат, ею же создаваемый, всегда и везде противостоящий представительным органам как их антипод; распоряжение орудиями принуждения..., владение информацией, связанное с безнаказанностью ее сокрытия или извращения, и т.п.»⁴³.

Стремление административной власти стать всеохватывающей, неограниченной, бесконтрольной обусловлено некоторыми фак­торами.

Первый фактор — генезис власти, прогрессивное разви­тие которой идет по пути разделения, отделения от «единой и не­делимой» двух других — законодательной и судебной, укрепления последних и расширения их влияния на административную. А она, используя существующие традиции, взгляды, структуры, стремит­ся не уступать своих позиций, освободиться от контроля, превратить его в фикцию, красивый орнамент своего могущества.

Второй фактор, не менее мощный, — чрезвычайные об­стоятельства, войны, эпидемии, стихийные бедствия, техниче­ские, экологические, экономические катастрофы, массовые бес­порядки, требующие установления чрезвычайных режимов, в условиях которых роль и полномочия исполнительной власти рез­ко усиливаются. Часто властолюбивые руководители прово­цируют возникновение таких ситуаций, а иногда просто обманывают людей, убеждая их, что чрезвычайные условия уже возник­ли или реальна угроза их быстрого наступления (запугивание агрес­сией, усилением классовой борьбы и т.д.).

Третьим фактором является зависимость от адми­нистрации других властей. Последние возникают позднее, не сразу создают свою финансовую базу, другие средства воздействия, их аппараты малочисленны и т.д. Администрация активно участ­вует в подборе кандидатов в депутаты и на судебные должности, осуществляет организационно-материальное и информацион­ное обеспечение представительных и юрисдикционных систем, подготавливает для одних вопросы, а для вторых — уголовные дела, помогает удовлетворять материальные и культурные потреб­ности депутатского и судебного корпусов, соблазняя их предста­вителей должностями, зарубежными командировками, а в наших условиях еще и квартирами, машинами, дачами, разнообразны­ми привилегиями.

Четвертый фактор — сущностные особенности самой административной власти: ее универсальность, огромный ап­парат, экономическая мощь, наличие в ее непосредственном ве­дении многочисленных источников информации, большого арсе­нала принудительных средств. К этому нужно добавить объективно обусловленную и закрепляемую правом «свободу ус­мотрения», оперативную самостоятельность «исполнительно-распорядительных органов»⁴⁴, которая резко возрастает в усло­виях чрезвычайных ситуаций.

Демония исполнительной власти свое логическое завершение получает в тоталитарных обществах, при создании адми­нистративно-командных систем, в которых администрация по­глощает гражданское общество, в структуре государства доми­нирует управленческий аппарат, а приказы и импульсы, не встречая сдержек и противовесов, с огромной силой устремля­ются вниз от центра к периферии.

Что можно противопоставить демонии административной власти? Прежде всего создание эффективной системы сдержек и противовесов, которые могли бы смирить демонические свой­ства административной власти и превратить ее в институт, на­дежно служащий обществу.

Развитие гражданского общества и обеспечивающего его потребности законодательства наряду с разделением властей — необходимые условия превращения административной власти в исполнительную власть правового государства. Создание сильной законодательной и судебной властей позволяет сократить полномочия администрации, демократически ее формировать, направ­лять и контролировать. Активизация работы законодательных органов, развитие административной юстиции, образование хо­зяйственных судов и ряд других мероприятий — это важные ша­ги в реализации идеи разделения власти. Действенным фак­тором демократизации управления является закон. Он придает формальную определенность деятельности субъектов управления, упорядочивает ее, четко устанавливает их полномочия, создает преграду произволу. С помощью законов представительные орга­ны направляют деятельность исполнительно-распорядительного аппарата, предусматривают ответственность субъектов управле­ния за противоправные служебные действия, побуждают служа­щих правомерно использовать свои полномочия и исполнять служебные обязанности⁴⁵.

Еще одним фактором противодействия демонизму адми­нистративной власти является высокий уровень профессиональ­ной и политической культуры государственных служащих. Спо­собность должностных лиц прислушиваться к общественному мнению, уважать представителей народа, отвечать перед ними за свои действия, постоянно помнить о пределах своей власти воз­можна в условиях прочных демократических установлений в государственном управлении и высокого уровня правовой культуры общества. Очень важно, чтобы такие категории, как «подчине­ние закону», «ответственность перед представительным орга­ном», «уважение прав гражданина», стали правовыми и поли­тическими ценностями, социально осознанными и глубоко прочувствованными каждым должностным лицом⁴⁶.

Именно поэтому во всех демократических странах мира важ­ное значение придается профессиональной подготовке госу­дарственных служащих. Специальность «public administration» существует в ведущих университетах Западной Европы и США. В качестве примера можно привести Американский университет в Вашингтоне. Здесь создана Школа государственных дел (The School of Public Affairs). Школа имеет три кафедры: правитель­ства, права и общества, государственного управления. Студентам предлагаются программы по государственному управлению, политическим наукам, праву, управлению государственными фи­нансами, развитию человеческих ресурсов. Акцент на изучение политических наук сделан не случайно.

Динамичный процесс социальных изменений в конце XX ве­ка требует принципиально новых качеств и навыков от профес­сиональных государственных служащих и руководителей. Они должны владеть современными методами и средствами реформирова­ния государственных организаций, обладать способностями управ­лять инновационными процессами, преодолевать социальную и организационную инертность бюрократических структур. Это предполагает глубокие знания теории политики, управления, конфликтологии политического анализа, теории принятия реше­ний, социального прогнозирования. Все программы объединены одной целью — развить в каждом студенте способности ученого, специалиста и лидера.

В России в 1992 г. Роскадры совместно с Учебно-методиче­ским объединением вузов по направлению обучения «Менедж­мент» разработали пакет документов об открытии новой специ­альности 07.18 «Государственное и муниципальное управление». Комитет по высшей школе Министерства науки России вклю­чил ее в перечень специальностей высшего образования и предо­ставил право кадровым центрам готовить специалистов данно­го профиля⁴⁷.

Перефразируя А. Барбюса, можно сказать, что профессио­нальное политическое образование поможет государственным администраторам «перевести» идеи и действия политиков с «го­сударственного» и «политического» языка на язык граждан­ский. Именно поэтому государственное администрирование приз­нано всем цивилизованным миром в качестве особо важной для общества деятельности, родившейся на пересечении политичес­кой теории и практики.

В отличие от «идеальной модели» бюрократии по М. Веберу современная модель административно-государственной деятельно­сти включает очень сложные характеристики. Это обусловлено тем, что значительное влияние на управленческий процесс в конце XX ве­ка оказывает научно-техническая революция, и в частности но­вые информационные технологии. Такие технологии используют­ся как оперативное средство рационализации управленческой деятельности, без чего представить современную систему адми­нистративно-государственного управления уже невозможно⁴⁸.

Постараемся выделить основные характеристики адми­нистративно-государственной деятельности в 90-е годы XX века:

• разработка, осуществление и оценка государственных программ с использованием современных методов социально-по­литической и социально-экономической диагностики, идентифи­кации и распознавания образов, агрегирования информации и ее компьютерной обработки (с помощью методов математического моделирования социальных процессов при разработке управленческих решений на локальном, региональном и националь­ном уровнях);

• прогнозирование и учет в практической деятельности пози­тивных и негативных тенденций в развитии общественных явле­ний, разработка мероприятий по локализации и устранению не­достатков, определение потребности в изменениях и нововведениях и осуществление практических действий по их реализации;

• анализирование, обобщение и интерпретирование социаль­ных, политических и экономических показателей, характеризу­ющих состояние района, региона, страны;

• организация и проведение эмпирических исследований по изучению социально-политических и социально-экономических процессов в области (регионе, стране) для поиска оптимальных управленческих решений, принятие таких решений;

• применение рациональных приемов поиска, обработки, хранения и использования необходимой социальной, политиче­ской, экономической и научной информации.

Динамично меняется и стиль административно-государствен­ного управления. Если чиновники в начале века избегали рис­кованных действий, не любили изменений, боялись допустить ошиб­ки, поскольку они были административно наказуемы, то в конце XX века стиль административно-государственного управления прин­ципиально изменился. Предлагаемая нами схема позволяет срав­нить стиль «идеального бюрократа» по М. Веберу со стилем «иде­ального» современного чиновника государственного аппарата в 90-е годы:

Но на этом расхождения с «идеальной моделью бюрократии» по М. Веберу не заканчиваются.

Любой, кто имел дело с государственными служащими, может подтвердить, что бюрократия не является безразличной, предска­зуемой и определенной, как она описана в идеальной модели М. Вебера. В системе государственной администрации, как в лю­бой другой организации, импровизация, отступление от формы и стремление «пустить пыль в глаза» при принятии решений — обыч­ные явления. Государственные служащие редко действуют в стерильных условиях, которые подразумеваются у М. Вебера.

Далее, бюрократия по М. Веберу служит высокостратифицированному авторитарному обществу — такому, в котором средний гражданин «не возражает» бюрократу. Демократичес­кие страны Европы и Америки в конце XX столетия — это уже совершенно другое общество, в котором и обыкновенные граж­дане, и законодатели, не смущаясь, критикуют государственную администрацию, призывают создавать комиссии по расследова­нию для объяснения действий высокопоставленных государствен­ных служащих⁴⁹.

Сегодня государственные чиновники на высоких политиче­ских постах вынуждены прислушиваться к настроениям общественности и считаться с мнениями в парламенте. Они не посту­пают — да в действительности и не могут поступать — только на основании прецедента или бумажных процедур. Эксперты ООН по административно-государственной деятельности считают, что к административно-государственному управлению необходим новый подход. Принципиальное значение приобретает «более широкое участие общественности в определении целей развития, разработке планов и принятии решений по государственным программам и проектам, а также по их осуществлению»⁵⁰. Для того чтобы административно-государственная деятельность бы­ла успешной, она должна приводить к изменениям в общих настроениях, буднях и образе жизни граждан.

Помимо этого структура государственных служб к концу XX века претерпела существенные изменения во многих странах. До середины 70-х годов основной упор в административно-госу­дарственном управлении делался на деловые качества професси­ональных государственных служащих, их политическую нейтральность и гарантированный срок пребывания в должно­сти. Однако с конца 70-х годов важное значение стало отводить­ся политической лояльности, а в ряде случаев и активной политической роли государственных служащих (особенно тех, которые занимают высокие посты в административном руководстве и управлении). На практике это означает более быструю переста­новку в рядах старших администраторов и придание политиче­ского характера определенным должностям. В некоторых странах (США, Франция) сотрудники гражданских служб становятся членами партий и партийными функционерами⁵¹.

Немецкие политологи Г. Шмидт и Х. Трайбер разработали иде­альный тип современной «политической бюрократии». Они сопо­ставили основные характеристики административно-государствен­ной деятельности в конце XXстолетия с деятельностью бюрократии «классического типа». Вот предложенная ими схема⁵²:

Комментируя схему немецких политологов, следует под­черкнуть, что тезисы об ориентации бюрократии на различные политические группы и партии и даже об определенной политиче­ской самостоятельности высшего чиновничества в принятии реше­ний сегодня практически не оспариваются западными политоло­гами. Расширяющаяся масштабность и техническая комплексность государственного управления предполагают, что чиновники сами решают многие задачи, имеющие политическое значение.

Следует отметить, что некоторые ученые весьма мрачно интерпретируют возросшую политизацию административного процесса. Так, английский политолог Б. Хидей утверждает, что современная бюрократия пытается руководить политиками. Он пишет: «Как минимум, чиновники осуществляют значитель­ное влияние на политику министра. Они принимают решения, которые министр лишь визирует или о которых ему даже не докладывают. На более высоком уровне власти крупные чинов­ники, действуя индивидуально, планируют автономную поли­тическую стратегию и пытаются навязать ее министру. Они могут даже проводить обструкцию политике министра, исполь­зуя маневры, ведущие к отсрочке принятия решений, или вы­двигая технические аргументы, или находя союзников в других министерствах или среди групп давления. Наконец, самая мрачная интерпретация сводится к тому, что не только от­дельные чиновники, но и вся высшая администрация выступа­ет сплоченно за определенную политику и пытается ее дикто­вать правительству»⁵³.

Однако утверждение Б. Хидея о единой политике, проводимой высшей администрацией, совершенно справедливо вызывает возражения многих ученых. Американский политолог Н. Глик обращает внимание на то, что значительная структурная раздроб­ленность госаппарата мешает выработке общей политической страте­гии бюрократии. Он полагает, что совокупность целей и ценно­стей высокопоставленных должностных лиц не образует единой политической доктрины⁵⁴.

Нам кажется, последняя точка зрения более убедительной. Следует добавить, что высшие посты в госдепартаменте заполняются, как правило, «патронажными» методами, что означает перио­дическую сменяемость крупных администраторов. Это также препятствует выработке единой стратегии бюрократического ап­парата. Вместе с тем тезис о том, что бюрократия превратилась в реальную политическую силу современного государства, не вы­зывает возражений.

2.Ведущие научные школы административно государственного управления в странах Запада