Особенности российского бюджетного федерализма

В России ситуация в области бюджетного федерализма во многом является уникальной. Наличие 88 субъектов Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера.

Формирование модели бюджетного федерализма в России прошло к настоящему времени несколько этапов.

Первый этап — 1991—1993 гг. «период экономической вольницы».

Именно тогда была провозглашена идея бюджетного федерализма и сделаны первые шаги по формированию модели бюджетного федерализма, в том числе:

ü обозначение трех уровней бюджетной системы;

ü закрепление налогов по уровням бюджетной системы;

ü закрепление основных принципов федеративных отношений (самостоятельности, единства, гласности).

Начиная с 1991 г. федеральные власти в целом проводили политику усиления бюджетной самостоятельности. Децентрализация бюджетной системы зачастую принимала форму «парада суверенитетов», когда отдельные субъекты устанавливали особые бюджетные режимы, предполагающие «одноканальную» модель взаимоотношений с федеральным бюджетом, т.е. зачисление всех налогов (в том числе и федеральных) в бюджет региона, а затем перечисление «разовых взносов» в федеральный бюджет на финансирование тех или иных общегосударственных функций.

Одновременно с этим большинство регионов продолжали «утверждать» в Министерстве финансов РФ свои бюджеты, полностью согласовывая свои доходы и расходы, попутно стремясь «выбить» дополнительные дотации и индивидуальные (естественно, заниженные) нормативы обязательных отчислений в федеральный бюджет.

И та и другая формы взаимоотношений в конечном итоге сформировали индивидуально-договорный тип межбюджетных отношений, по существу не имеющий ничего общего с бюджетным федерализмом, однако существовавший именно под этим лозунгом.

Главная ошибка в этот период — реформаторы были уверены, что строят рыночную модель бюджетного федерализма с чистого листа. Можно игнорировать исторический опыт, но нельзя избежать его пагубных последствий. Молодые реформаторы России не учли очень важные особенности российской действительности.

Во-первых, Россия, будучи тоталитарным государством, имела в своей основе систему федеративного государственного устройства. Однако это федеративное устройство было полностью адаптировано к условиям тоталитарной экономики, т.е. административное устройство было сформировано не по экономическому признаку, а по национально-географическому. Автоматически сделав такие административно-территориальные единицы субъектами Федерации, власть также автоматически проигнорировали едва ли не главный принцип федерализма — самостоятельность его субъектов, которая может быть реализована только в условиях экономической самодостаточности субъектов Федерации.

Во-вторых, модель налоговой системы изначально была сориентирована на косвенное налогообложение. И наша экономическая теория сразу и безоговорочно одобрила эту модель, поскольку в условиях той практически неуправляемой гиперинфляции, в которых вводился этот налог, завышенная ставка НДС (20%) работала как достаточно мощный инструмент изъятия финансовых ресурсов из реального сектора экономики и казалась вполне разумной. В определенной степени это позволило удержать инфляцию, но ценой практической потери реальным сектором экономики собственных оборотных средств (финансовой устойчивости). Это на фоне повальной приватизации и разрыва экономических связей сделало практически полностью неконкурентоспособным реальный сектор экономики (за исключением сырьевых отраслей).

В результате были изначально деформированы пропорции распределения налогового потенциала по уровням бюджетной системы.

В-третьих, был полностью проигнорирован тот факт, что в условиях социалистического государства большая социальная нагрузка лежала на производственных предприятиях, которые полностью были государственными (денежные выплаты работникам из фондов материального поощрения, содержание социальной сферы, содержание жилья и коммунального хозяйства). Эта нагрузка была переложена на плечи государственного бюджета и оказалась для него непосильной. Картину дополнил ряд популистских социальных законов, принятых Законодательным Собранием в первые годы реформ, которые не имели реальных источников финансирования (законы о ветеранах, о детских пособиях, льготы силовым ведомствам и правоохранительным структурам и т. д.).

Результатом всего этого стал огромный объем нефинансируемых федеральных мандатов — около 1% ВВП.

Второй этап формирования модели бюджетного федерализма - 1994-1998 гг. - отличался все тем же революционным романтизмом, хотя система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 г., создала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Российской Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе, однако процесс реформирования оказался незавершенным. Такие аспекты проблемы бюджетного федерализма, как распределение расходных полномочий по уровням бюджетной системы, обеспечение собственными доходными источниками реализации этих полномочий каждым уровнем бюджетной системы и др., оставались за рамками реформирования.

Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации была одобрена постановлением Правительства РФ № 862 от 30 июля 1998 г. Принятый в 1998 г. и вступивший в силу с 2000 г. Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса.

Главной ошибкой этого этапа было, что вся проблема сводилась только к разработке формализованных методов оказания финансовой помощи субъектам Федерации. Неслучайно программный правительственный документ был назван «Концепция реформирования межбюджетных отношений», а из такого основополагающего финансового закона, как Бюджетный кодекс, полностью был исключен термин «бюджетный федерализм».

Тем не менее были и положительные результаты этого этапа, прежде всего, что в России сформирована достаточно разумная система распределения финансовой помощи — формализованная и достаточно объективная.

Однако остались и нерешенные проблемы.