Закрытые административно-территориальные образования

Правовое регулирование отношений, связанных с особенностями местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях, осуществляется Законом РФ от 14 июля 1992 г. "О закрытом административно-территориальном образовании" (в ред. от 1 декабря 2007 г.).

Согласно этому Закону закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Вся территория закрытого административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа.

Территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. Однако Закон определяет такую особенность: при установлении и (или) изменении границ закрытого административно-территориального образования и при его реорганизации требования законодательства Российской Федерации об учете мнения населения не применяются. Таким образом, все правила Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на этот счет не действуют, когда речь идет и территории и границах. Более того, границы закрытого административно-территориального образования на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов РФ. Населенные пункты, расположенные в образовании, входят в состав городского округа.

Закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам: установления административной подчиненности, границ образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам; определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении указанного образования; медико-санитарного обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране здоровья граждан населения образования; выдачи разрешений на строительство на земельных участках, занимаемых предприятиями и (или) объектами, о которых идет речь в данном Законе; обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения пожарной безопасности. Решения по указанным вопросам принимаются Правительством РФ, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении закрытых административно-территориальных образований с учетом особенностей, установленных Законом РФ 1992 г.

Решение о создании (преобразовании), реорганизации закрытого административно-территориального образования принимается Президентом РФ, а предложения на этот счет вносятся Правительством РФ. Предложение об установлении административной подчиненности, об установлении и (или) изменении границ создаваемого (преобразуемого), реорганизуемого закрытого административно-территориального образования вносится Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, в ведении которых находятся соответствующие территории. Закон РФ 1992 г. гласит, что при отсутствии в территориальном образовании и (или) на соответствующей территории органов местного самоуправления указанные органы формируются в соответствии с законодательством Российской Федерации о местном самоуправлении и этим Законом в течение двух лет со дня создания закрытого административно-территориального образования.

Закон РФ 1992 г. (в ред. 2007 г.) ничего не говорит о том, подлежит ли выявлению Правительством РФ мнение если не населения, то хотя бы органов местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований при подготовке предложений Президенту РФ относительно самой возможности преобразования, изменения границ этого общества. Закон лишь определяет, что при принятии решения о реорганизации общества с учетом предложений соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления определяются этапность и сроки отмены или изменения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, а также изменения административно-территориального деления, виды и формы поддержки государством населения на переходный период, программы социально-экономического развития муниципального образования в порядке, установленном Правительством РФ. В общем, население ставится перед фактом неотвратимости реорганизации и может лишь рассчитывать на учет его просьб в рамках усмотрения федеральной власти.

Установленный Законом 1992 г. особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в закрытых административно-территориальных образованиях реально не зависит от создаваемых здесь органов местного самоуправления и включает:

установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования;

ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории;

ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией;

ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание; ограничения на создание и деятельность на его территории организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, организации с иностранными инвестициями.

Правда, в Законе говорится: иные особенности, имеющие значение для безопасных работ и проживания граждан в закрытом административно-территориальном образовании и зонах воздействия, могут устанавливаться федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий.

Структура, порядок формирования, полномочия и ответственность органов местного самоуправления городского округа закрытого административно-территориального образования определяются в соответствии с законодательством по вопросам местного самоуправления с учетом особенностей, установленных Законом РФ 1992 г. Органы местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований:

координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, милиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;

разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе. При возникновении опасности для жизни и здоровья населения в результате аварии на предприятии и (или) объекте глава местной администрации совместно с руководителями предприятия и (или) объекта осуществляет меры по спасению и охране жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальных ценностей, а при необходимости до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством РФ, принимает решение об эвакуации населения;

участвуют совместно с руководителями предприятий и (или) объектов, по роду деятельности которых создано закрытое административно-территориальное образование, и органами федеральной службы безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, в определении пропускного режима в это образование, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;

по согласованию с органами федеральной службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в образование и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;

осуществляют контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территорий закрытого административно-территориального образования, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, которые подлежат ведению уполномоченных на то государственных контрольных и надзорных органов. Органы местного самоуправления информируются о результатах проверок;

вносят предложения в соответствующие органы государственного и военного управления о проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режима и обеспечению достаточных мер для защиты населения от воздействия радиоактивных и других материалов, представляющих повышенную опасность;

выступают заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия юридических лиц, расположенных на его территории.

В случае передачи в установленном порядке в муниципальную собственность жилых помещений государственного жилищного фонда, в том числе построенных или капитально отремонтированных за счет средств федерального бюджета, органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования после отнесения таких помещений к специализированному жилищному фонду в порядке, установленном Правительством РФ, имеют право предоставлять такие помещения гражданам, проходящим службу или состоящим в трудовых отношениях с предприятиями и (или) объектами.

Порядок предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда гражданам, проходящим службу или состоящим в трудовых отношениях с предприятиями и (или) объектами, в части, не урегулированной жилищным законодательством, устанавливается представительным органом закрытого административно-территориального образования по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся расположенные в закрытом административно-территориальном образовании предприятия и (или) объекты.

Органы местного самоуправления в названном образовании согласовывают с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся расположенные в образовании предприятия и (или) объекты: планы и программы комплексного социально-экономического развития и образования; генеральный план; подготовленные на основе генерального плана проекты планировки территории; резервирование земель в границах образования для муниципальных нужд. Изложенные позиции, введенные в октябре 2007 г., в некоторой мере расширяют возможности органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования.

Вместе с тем Закон РФ 1992 г. с учетом его последующих корректировок не оставляет особого выбора при формировании отдельных органов местного самоуправления в закрытом административно-территориальном образовании. Так, согласно Закону главой местной администрации образования является только лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом образования.

Закон определяет специфику формирования бюджета закрытого административно-территориального образования, предусматривая обязательное участие в этом процессе соответствующих предприятий и организаций, достаточно выгодное для местного самоуправления:

осуществление в закрытом административно-территориальном образовании за счет ассигнований из федерального бюджета строительства предприятий и (или) объектов, а также их реконструкции с сохранением оборонной направленности производства влечет за собой обязательность отчисления части ассигнований органам местного самоуправления;

средства в размере не менее 10% от затрат на производственное строительство сверх предусмотренных в соответствии с действующими нормативами в сводных сметных затратах единовременно либо частями по срокам строительства перечисляются предприятиями и (или) объектами в распоряжение органов местного самоуправления на социально-экономическое развитие соответствующей территории;

при финансировании государственного оборонного заказа предприятия и (или) объекты, выполняющие государственный оборонный заказ, производят отчисления в бюджет закрытого административно-территориального образования для дополнительного финансирования программ в области экологии и здравоохранения в размере 1% от объема финансирования, включаемые в стоимость государственного оборонного заказа;

на производителей сельскохозяйственной продукции, снабжающих население закрытого административно-территориального образования, распространяются меры государственной поддержки, предусмотренные для сельскохозяйственных товаропроизводителей агропромышленного комплекса.

Но в отношении землепользования в закрытом административно-территориальном образовании возможности органов местного самоуправления по мере изменения Закона РФ 1992 г. сужались. В первоначальной редакции земли соответствующих предприятий и организаций были в их ведении, остальные земли - в ведении местных органов. Далее было установлено, что режим этих земель устанавливается Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления закрытого административно-территориального образования. Теперь же норма о согласовании вообще исключена из Закона.

Наукограды

Особенности организации местного самоуправления в наукоградах главным образом обусловлены их функциональным значением и определяются Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. "О статусе наукограда Российской Федерации" (в ред. от 18 октября 2007 г.).

Наукоград Российской Федерации - муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом. Как можно видеть, Закон не оставляет выбора - если территория хочет быть наукоградом, она получает статус городского округа, т.е. не может быть просто городским поселением как разновидностью муниципального образования.

В соответствующей ст. 2.1 Закона "Критерии присвоения муниципальному образованию статуса наукограда" такое муниципальное образование должно иметь на своей территории научно-производственный комплекс, и этот комплекс является градообразующим. Само наименование статьи предполагает, что претендент имеет статус муниципального образования. Следовательно, это может быть сельское поселение, городское поселение, муниципальный район с высокой плотностью населения, имеющие на своей территории научно-производственный комплекс. Для перечисленных муниципальных образований решение вопроса о присвоении им статуса наукограда автоматически связано с преобразованием в иное муниципальное образование - городской округ. Если же на звание наукограда претендует уже существующий городской округ, для него с точки зрения муниципального права ничего не меняется, однако он получит определенные выгоды, предусмотренные законодательством для наукоградов.

Научно-производственный комплекс муниципального образования, претендующего на присвоение статуса наукограда, должен быть градообразующим и отвечать следующим критериям:

численность работников комплекса должна составлять не менее 15% от всех работающих в муниципальном образовании;

объем научно-технической продукции хозяйствующих субъектов в данном муниципальном образовании в стоимостном выражении должен составлять не менее 50% или стоимость основных фондов для производства научно-технической продукции должна составлять не менее 50% фондов всех хозяйствующих субъектов без учета жилищно-коммунальной и социальной сферы;

в научно-производственный комплекс входят юридические лица, зарегистрированные на территории данного муниципального образования: научные, учебные и иные организации, осуществляющие научную деятельность, экспериментальные разработки, испытание, подготовку кадров и т.п., при наличии у них государственной аккредитации;

в научно-производственный комплекс входят организации, доля наукоемкой продукции которых за последние три года составляет не менее 50% от их общего объема производства.

При наличии указанных критериев возможно инициирование оформления статуса муниципального образования как наукограда. Эта процедура регламентируется Порядком рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации и прекращении такого статуса, утвержденным постановлением Правительства РФ от 25 ноября 2004 г. Предложение о присвоении статуса наукограда согласовывается главой муниципального образования с органами государственной власти субъекта РФ и с пакетом документов вносится в Министерство образования и науки РФ. В такой пакет включаются:

решение представительного органа муниципального образования о целесообразности развития муниципального образования как наукограда;

перечень организаций, входящих в состав научно-производственного комплекса; справка о соответствии этих организаций установленных Законом критериев;

перечень приоритетных направлений научно-технической деятельности;

программа комплексного социально-экономического развития территории;

пояснительная записка с обоснованием целесообразности присвоения муниципальному образованию статуса наукограда.

Министерство образования и науки РФ в течение трех месяцев рассматривает представленные документы, организует проведение экспертизы на предмет соответствия их законодательству, после чего направляет документы в Межведомственную комиссию по научно-инновационной политике для дачи заключения. В случае отрицательного заключения Межведомственной комиссии это заключение с обоснованием отказа в присвоении статуса наукограда направляется в муниципальное образование. При положительном заключении комиссии Минобразования подготавливает проект постановления Правительства РФ и направляет его в Министерство финансов РФ, а также в другие заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, в подразделения Академии наук и учреждения научно-производственного комплекса муниципального образования.

После согласования с указанными организациями проект постановления вносится на утверждение Правительства РФ. Срок наделения муниципального образования статусом наукограда зависит от целей и задач, определенных в программе комплексного социально-экономического развития территории. В постановлении Правительства РФ устанавливаются также приоритетные направления деятельности наукограда.

Министерство образования и науки РФ ежегодно организует мониторинг результатов деятельности научно-производственного комплекса наукограда. В случае исключения направлений деятельности наукограда из числа приоритетных направлений развития науки, технологий и техники или при наличии ходатайства представительного органа муниципального образования министерство направляет в Межведомственную комиссию по научно-инвестиционной политике предложение о досрочном прекращении статуса наукограда. При положительном заключении комиссии соответствующий проект постановления вносится в Правительство РФ. Статус наукограда не может быть прекращен ранее чем по истечении пяти лет с момента его присвоения. С прекращением статуса наукограда муниципальное образование сохраняет статус городского округа.

Основная цель в приобретении муниципальным образованием статуса наукограда - возможность получения дополнительного финансирования программ научно-производственного комплекса наукограда. В соответствии со ст. 8 Федерального закона "О статусе наукограда Российской Федерации" наличие статуса наукограда является основанием для финансирования из федерального бюджета в виде субвенций дополнительных расходов. При этом субвенции и дополнительные расходы наукоградов за счет этих субвенций не учитываются при распределении межбюджетных трансфертов.

Отношения, связанные с дополнительным финансированием расходов наукоградов, регулируются Порядком предоставления субвенций из федерального бюджета для финансирования дополнительных расходов наукоградов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 25 ноября 2004 г. (в ред. от 22 февраля 2006 г.) Согласно этому Порядку предоставление субвенций осуществляется Министерством финансов РФ муниципальным образованиям, имеющим статус наукоградов, для финансирования мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры.

Для получения субвенции орган местного самоуправления наукограда в течение двух недель после принятия Федерального закона о федеральном бюджете представляет перечень этих мероприятий в Министерство образования и науки РФ, которое после согласования с Министерством финансов РФ и органами местного самоуправления утверждает этот перечень. Органы местного самоуправления наукоградов несут ответственность за нецелевое использование субвенций и ежеквартально представляют в Министерство финансов и Министерства образования и науки отчет об использовании субвенции по специальной форме.

Статус наукограда присвоен семи муниципальным образованиям в Российской Федерации. Это города Реутов, Фрязино, Дубна и Королев Московской области, город Мичуринск Тамбовской области, рабочий поселок Кольцово Новосибирской области, город Обнинск Калужской области.