Возрождение местного самоуправления в России в 80-90-е гг. XX в.

Создавать ли и в каком образе местное самоуправление?

Начало современного этапа формирования местного самоуправления началось в период существования СССР. Возрождение местного самоуправления связывается с началом перестройки, когда на повестку дня встал вопрос о существенном демократическом преобразовании общества, об отказе от административно-командной системы, намечаемые решения так или иначе связывались с упрочением власти народа и его представительных органов - Советов. Это явилось одним из важнейших составных моментов намеченной кардинальной реформы политической системы. На XIX партконференции еще правящей партии - КПСС (июнь - июль 1988 г.) - главная задача определялась так: "...чтобы все дела в стране решались народом и его полномочными представителями".

Монополию партийно-государственной номенклатуры трудно было бы преодолеть частичными мерами. Речь шла о коренном обновлении политических отношений. Одними из первых шагов стали допущение многопартийности, политических свобод и гласности, выборов депутатов Советов на основе альтернативности кандидатов (до этого, как уже отмечалось, на одно депутатское место предлагался один кандидат). Одновременно в экономике постепенно допускались частная инициатива и частная собственность.

Конституционной реформой 1988 г. в качестве верховного органа государственной власти СССР был учрежден Съезд народных депутатов Союза ССР. Состоявшиеся в 1989 г. выборы народных депутатов СССР впервые проводились, хотя и не повсеместно, с элементами конкуренции кандидатов; кроме того, часть народных депутатов была избрана от общественных организаций. Все это дало приток в состав высшего представительного органа власти СССР новой волны политиков, заинтересованных в политических и демократических преобразованиях в стране.

В РСФСР при конституционной реформе 1989 г. в качестве высшего органа государственной власти также был учрежден Съезд народных депутатов РСФСР, правда, от избрания части депутатов от общественных организаций Россия отказалась. В 1990 г. состоялись выборы народных депутатов РСФСР, а также местных Советов, здесь альтернативность была гораздо выше, а круг демократически настроенных и желающих перемен депутатов стал еще шире.

В 1990 г. нормы о правящем положении коммунистической партии были исключены из Конституции СССР и Конституции РСФСР. Предпринимаются шаги к тому, чтобы представительные органы власти заняли подобающее им место в организации власти.

В этих условиях стала популярность идея возрождения в стране концепции местного самоуправления как формы власти народа. В связи с этим надо было определиться по ряду вопросов:

1) назвать местные Советы органами местного самоуправления, но сохранить их природу органов государственной власти, входящих в единую общегосударственную систему; либо отделить органы местного самоуправления от государственной власти и вывести их из системы государственных органов;

2) сохранить отношения руководства, направления деятельности, контроля и подчинения между Советами, т.е. их деление на вышестоящие и нижестоящие, либо установить, что между органами государственной власти и органами местного самоуправления не существует таких отношений и в рамках своих прав и обязанностей органы местного самоуправления самостоятельны. Отношения различных по уровню Советов должны строиться на принципах сотрудничества. Определенная координация деятельности органов местного самоуправления возможна, но в рамках закона. Контроль допустим лишь в части осуществления государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и использования государственных средств, направляемых в местные бюджеты;

3) следовало решить и такой вопрос: по модели советского периода вышестоящие Советы имели право отмены решений нижестоящих местных Советов; в условиях местного самоуправления органы государственной власти могут лишь ставить вопрос об отмене таких актов, если же это не делается добровольно, тогда надо добиваться отмены актов в судебном порядке;

4) по модели советского периода была единая государственная собственность, и часть этой собственности находилась в распоряжении местных Советов; с признанием местного самоуправления надо учреждать и отдельный вид собственности - муниципальную, которая находится во владении, пользовании и распоряжении органов местного самоуправления;

5) по модели советского период исполнительный комитет являлся органом государственного управления, подчиненным и Совету, и вышестоящему органу государственного управления. При переходе к местному самоуправлению предполагался переход к должности единоличного главы местного самоуправления, и стало очевидно, что это лицо получает юридическую независимость от вышестоящей власти. Но надо было определиться, каким способом - выборами населения или представительного органа местного самоуправления - глава получает полномочия, соответственно возникали сложные отношения главы и представительного органа муниципального образования; 6) ранее штатные работники аппаратов Совета и исполкома относились к государственным служащим со всеми вытекающими правами и обязанностями. По модели местного самоуправления соответствующие лица являются муниципальными служащими, а значит, следовало определять правила и специфику муниципальной службы.

Закон СССР 1990 г.

Первым практическим шагом на пути введения местного самоуправления стало принятие Закона СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", речи об отказе от природы местных Советов как органов государственной власти еще не было. Скорее всего данный Закон воплощал теорию, о которой мы упоминали и которая была распространена в СССР: по ней местные Советы воплощали два начала - органов государственной власти и органов местного (народного) самоуправления.

Этот подход нашел отражение и в изменениях, внесенных в декабре 1990 г. в Конституцию СССР. В ней сохранялось положение о том, что в территориальных единицах органами государственной власти являются соответствующие Советы народных депутатов (ст. 145). Вместе с тем в ст. 145 было включено следующее: в системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могут действовать органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии. Иначе говоря, есть главное звено системы, сочетающее начала государственной власти и самоуправления, есть звенья и чисто общественного характера.

Закон СССР от 9 апреля 1990 г. определял местное самоуправление как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы. Основными органами местного самоуправления провозглашались представительные органы - местные Советы народных депутатов. К ведению республиканского законодательства было отнесено разграничение сфер деятельности представительных и исполнительных органов, а также полномочий органов местного самоуправления.

Организация деятельности местного самоуправления строилась на основе принципа полновластия Советов. Местные Советы избирались гражданами непосредственно. Иные органы местного самоуправления создавались местными Советами. Наиболее значительные вопросы местной жизни граждане могли решать непосредственно. Закон устанавливал следующие формы непосредственной демократии - местные референдумы, собрания, сходы, а также органы территориального общественного самоуправления.

Таким образом, устанавливая общие начала местного самоуправления, Закон СССР от 9 апреля 1990 г. ввел в юридический оборот понятие "местное самоуправление". Закон исходил из того, что у граждан есть право на местное самоуправление и необходимо обеспечить возможность решающего участия в самоуправлении населения, верховенство представительного органа - Совета. Важно отметить, что в данный момент, когда актуальной была проблема разделения властей, Закон о нем не говорил, т.е. разделения представительной и исполнительной власти как самостоятельных ветвей на уровне территориального самоуправления не предполагалось.

Особенностью этого Закона стало признание необходимости обеспечения экономической независимости и самостоятельности органов местного самоуправления. Развитие местного хозяйства связывается с наличием коммунальной собственности (позже в России ее стали называть муниципальной собственностью), широкими бюджетными правами. Органы местного самоуправления получали значительную стабильную доходную базу, которую составляли местные налоги, а также налоги на прибыль местных предприятий, подоходный, земельный, с производственных кооперативов (полностью), частично по стабильным нормативам - с оборота, плата за природные ресурсы и др.

Принимая во внимание, что Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР" носил рамочный характер, компетенция органов местного самоуправления была определена в нем лишь общем плане. Детализацию и компетенцию органов местного самоуправления различных уровней должно было осуществить законодательство союзных и автономных республик.

В период разработки Закона СССР от 9 апреля 1990 г. базовыми территориями местного самоуправления признавались города и районы. У разработчиков не было единой позиции в отношении роли сельсоветов. И только после долгих дискуссий в проект Закона внесли положение о том, что первичным территориальным уровнем самоуправления могут быть сельсовет и поселок. Окончательное же слово по этому вопросу оставалось за союзными и автономными республиками*(122). Такую позицию можно объяснить отсутствием должной экономической основы у сельсоветов. Поэтому считалось возможным на уровне сельсоветов ограничиться территориальным общественным самоуправлением.

Названный Закон СССР не давал определения вопросов местного значения (это дело субъектов РФ), но четко устанавливал, что местные Советы коллегиально с широким привлечением населения самостоятельно разрабатывают и утверждают планы социально-экономического развития территории в пределах имеющихся полномочий и ресурсов; утверждают и исполняют бюджеты соответствующих территорий; устанавливают местные налоги, сборы и пошлины, ставки налога с прибыли для предприятий и других объектов коммунальной собственности; предоставляют льготы по налогам и платежам, поступающим в местный бюджет; управляют и распоряжаются коммунальной собственностью. Решения местных Советов, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на их территории предприятиями, организациями, учреждениями, кооперативами, общественными организациями и их органами, должностными лицами и гражданами.

Провозглашение местных Советов самостоятельными, независимыми и ответственными за решение вопросов местного значения обеспечивалось закрепленными в Законе гарантиями местного самоуправления, включая право на судебную защиту.

Закон СССР был первым документом о местном самоуправлении в современном значении этого понятия, определял пути развития важнейшего демократического политического института, концептуально исходил из государственной природы местного самоуправления. Местные Советы оставались органами государственной власти, но кардинальным образом изменились отношения местных Советов с вышестоящими органами, в основу которых был заложен отказ от командно-административных методов. Как записано в Законе, исполнительные и распорядительные органы местных Советов подчинены только Советам, их образовавшим.

Казалось, реализуется целевая установка на демократический вариант развития местного самоуправления. Однако вертикаль отношений еще сохранялась в системе местных Советов. В Закон 1990 г. были внесены изменения, суть которых заключалась в том, что "решения местных Советов народных депутатов, их исполнительных и распорядительных органов, принятые в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения соответственно нижестоящими Советами народных депутатов, их исполнительными и распорядительными органами". Надо иметь в виду, что на тот момент в круг местных Советов включались три звена - краевые, областные Советы, районные и городские Советы, сельские и поселковые Советы. Указанная норма фактически предполагала сохранение принципов демократического централизма и двойного подчинения в организации власти на местах.

Введение местного самоуправления в Российской Федерации

В Российской Федерации более уверенно пробивала себе дорогу идея существования местного самоуправления, отделенного от государственной власти. Она прошла несколько этапов конституционного закрепления.

При реформе Конституции РСФСР 24 мая 1991 г. название ее раздела VII "Местные органы государственной власти и управления в РСФСР" было дополнено словами "Местное самоуправление". А в наименовании первой главы раздела гл. 17 "Местные Советы народных депутатов" были добавлены слова "и органы территориального общественного самоуправления". В концептуальных решениях уже начинали просматриваться подходы принципиально иного рода, чем на союзном уровне. В статье 137 Конституции РСФСР, с которой начинается гл. 17, при перечислении местных органов государственной власти уже не назывались районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы. Хотя по общей статье Конституции РСФСР (ст. 85) все Советы являются единой системой представительных органов государственной власти, в ч. 1 ст. 138 уже четко говорится о местном самоуправлении: "Местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии". Характерно, что в принятом 6 июля 1991 г. Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" местные Советы назывались представительными органами власти - без слова "государственной".

При конституционной реформе 24 мая 1991 г. в РСФСР на смену понятию "исполком местного Совета" пришло понятие "местная администрация". Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета.

Закон "О местном самоуправлении в РСФСР" стал важным этапом в развитии местного самоуправления. По Закону местное самоуправление рассматривалось как система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР.

Согласно Закону местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти - местные Советы народных депутатов, соответствующие органы управления - местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также через органы территориального общественного самоуправления населения.

В системе органов местного самоуправления появился новый элемент - местная администрация. Именно эта новелла прекращает монополию местного Совета как основного органа местного самоуправления. Совет как коллегиальный орган, внешне сохраняя ведущее положение, в это же время теряет в пользу администрации многие свои полномочия. Администрация, чья деятельность организуется на принципе единоначалия, получала существенные исполнительно-распорядительные полномочия. Закон ввел институт главы местной администрации, который, получая мандат от населения непосредственно, фактически приобретал статус первого должностного лица местного самоуправления. Таким образом, была заложена новая основа конфликтного развития в системе отношений: Совет - местная администрация, председатель Совета - глава администрации. Система взаимных сдержек и противовесов в отношениях между Советами и администрацией, установленная Законом, не создавала возможностей для обеспечения постоянного контроля за деятельностью администрации. Происходит усиление административного потенциала местного самоуправления, прежде всего как элемента государства. К тому же в дальнейшем на основании решений Съезда народных депутатов РСФСР (ноябрь 1991 г.) сроки проведения выборов глав местных администраций были отложены до 1 декабря 1992 г., а указом Президента РСФСР введен "назначенческий порядок": сам Президент назначал и смещал глав областных и краевых администраций, назначение и смещение глав местных администраций осуществлялось главой вышестоящей администрации с согласия местного Совета.

Аналитики отмечали: "Таким образом, стала создаваться жесткая вертикаль исполнительной власти, звенья которой - главы администраций - практически полностью зависят от того, кто их назначает и смещает, т.е. от вышестоящего руководства. Фактически статус местных администраций и их глав был выведен за рамки целого ряда норм Закона РСФСР 1991 г., прежде всего в части подотчетности и ответственности местной администрации и ее главы перед Советом и населением"*(123). По своему правовому и фактическому статусу глава местной администрации стал прежде всего представителем государства на территории соответствующего Совета, нежели субъектом местного самоуправления. "Прописанный законом правовой механизм сдержек и противовесов внутри системы местной власти был существенно нарушен"*(124).

Анализируя значение первого российского Закона о местном самоуправлении, обычно его в целом позитивную роль в становлении местного самоуправления связывают с тем, что "Закон четко, исчерпывающим перечнем установил территории осуществления местного самоуправления, закрепив поселенческо-территориальный, в том числе двухуровневый, принцип организации местного самоуправления. Закон установил единую для всей России модель системы органов местного самоуправления, выборность как местных Советов, так и глав местных администраций, установил внутренние системы взаимоответственности и контроля за деятельностью органов местного самоуправления, в том числе и со стороны населения, освободил местные Советы от исполнения несвойственных им распорядительных функций. Закон стимулировал развитие институтов местного самоуправления, в том числе и общественного самоуправления в городах и поселках"*(125).

Для наиболее полной оценки значимости Закона РСФСР 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" следует отметить, что в нем получили развитие прогрессивные идеи, связанные в первую очередь с демократическими чертами местного самоуправления, общемировыми стандартами, закрепленными в Европейской хартии местного самоуправления.

Немаловажной проблемой было то, что местное самоуправление не получало должной материально-финансовой базы. Децентрализация собственности, осуществляемая на основании постановления Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", не предусматривала и фактически лишала возможности передачи объектов в собственность муниципальных образований на уровне городов районного подчинения (т.е. городов, входивших в состав сельских районов), районов в городах, сельсоветов и поселков.

При конституционной реформе 21 апреля 1992 г. состоялось уже официальное исключение органов местного самоуправления из числа органов государственной власти. При этой реформе была отражена федеративная природа Российской Федерации, субъектами РФ были названы республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Соответственно органы власти субъектов, которые для всех уровней, кроме республик, ранее считались местными органами государственной власти, теперь стали просто органами государственной власти субъектов РФ. В свою очередь, в Конституции РФ нашло отражение, что местными Советами являются районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы, они входят в систему местного самоуправления. Таким образом, на конституционном уровне было оформлено полное разделение государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.

Внутри системы местного самоуправления развитие шло не очень гладко. Особого участия населения в осуществлении местного самоуправления не чувствовалось, но это не было главной проблемой. Более существенно то, что не находили взаимопонимания представительные органы местного самоуправления и главы администраций. К тому же борьба на верхних этажах власти - между Съездом народных депутатов, Верховным Советом РФ и Президентом РФ - сказывалась и на органах местного самоуправления. Видя, не без оснований, свою опору в органах исполнительной власти, в местных администрациях, Президент РФ укреплял исполнительную вертикаль, частью которой были и местные администрации.

В напряженных событиях осени 1993 г. Президент РФ своими указами прекратил деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, а затем и многих представительных органов власти субъектов РФ (остальные самораспустились или были распущены главами администраций субъектов). Указами Президента РФ от 9 октября и 26 октября 1993 г. была прекращена также деятельность районных, городских, поселковых и сельских Советов, их функции стали выполнять соответствующие местные администрации. Президентские указы нанесли довольно ощутимый удар по ранее демократически избранным представительным органам местного самоуправления. Новые представительные органы следовало избрать в последующие полтора-два года, фактически это растянулось на более длинные сроки.

Указом Президента от 26 октября 1993 г. утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В нем были обозначены следующие контуры системы местного самоуправления: в городских и сельских поселениях с населением до 5000 человек - собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления; с населением до 50 000 - выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации); свыше 50 000 - выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления; в сельских районах - глава местного самоуправления (глава администрации), без указания на то, избирается он или назначается, может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления входящих в район поселений; на территориях сельсоветов - глава местного самоуправления (глава администрации), тоже без указания на то, избирается он или назначается, может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

В Конституцию РФ 1993 г. включены ст. 12 и гл. 8 "Местное самоуправление". Статья 12 находится в гл. 1 об основах конституционного строя, следовательно, наличие местного самоуправления является теперь одной из черт системы Российской Федерации. Кроме того, в ст. 12 четко закреплено, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, значит, организационно отделены от них.

Конституционные положения нашли отражение в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При подготовке этого акта появилось несколько проектов, ведущими стали парламентский и президентский. По ряду позиций развернулась ожесточенная дискуссия. В частности, президентский законопроект строился на концепции "местного (территориального) сообщества". Внешне эта идея привлекательна: если мы живем на определенной территории, мы есть сообщество, которое характеризуют территориальное единство и коллективное управление общими делами. Однако есть и опасность, о которой частично говорилось ранее: превращение сообщества в обособленную единицу, своего рода корпоративную, замкнутую систему - и тогда не каждый станет членом сообщества, может появиться такая процедура, как прием в сообщество. Не исключено и непринятие в сообщество (общину), отторжение "чужака" по признаку "инородства", непринадлежности к данному слою и др. Федеральный закон 1995 г. "О принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отказался от концепции "местного (территориального) сообщества". В развитие Конституции РФ он дает право участия в местном самоуправлении населению, т.е. всем лицам, проживающим на соответствующей территории.

В соответствии с Конституцией РФ Закон закрепил территориальные основы местного самоуправления, предусмотрев его существование в городских и сельских поселениях - муниципальных образованиях. Вопрос о том, сколько будет уровней местного самоуправления и муниципальных образований, был оставлен на усмотрение субъектов, в практических решениях получился большой разнобой, когда были и один, и два уровня муниципальных единиц. В систему органов местного самоуправления Закон включил представительные органы местного самоуправления и глав муниципальных образований, которые могли избираться либо населением, либо представительным органом муниципального образования. Закон закрепил экономические и финансовые основы местного самоуправления.

Для сегодняшнего дня все сказанное выше - уже предыстория местного самоуправления, его становления и развития в Российской Федерации. Рассмотрение соответствующих вопросов поможет лучше понять истоки местного самоуправления в Российской Федерации и его современное состояние.