Дихотомия государственной власти как социально-политическая основа гражданской службы

1.1. О сущности доктрины дихотомии государственной власти

Государственная власть помимо внешнего разделения по вертикали и горизонтали внутри себя функционально делится еще на две части — известный принцип дихотомии государственной власти (гр. dichotomia < dicha — два + tome — сечения): на работников, осуществляющих политическую власть в государственных органах, и на работников, осуществляющих в этих же органах административную власть или гражданскую службу (рис. 2).

Понятие ≪администрация≫ происходит от латинского administrnre, что означает ≪служить для≫. При этом глагол ministrare является производным от существительного ministris, что переводится как ≪слуга≫. Этимология слова в значительной мере отражает существо дела.

В любой управленческой структуре администрация находится в подчиненном положении у какой-либо власти - политической, экономической, социальной. Она придается этой власти в качестве вспомогательной управленческой силы для содействия осуществлению ее полномочий. В этом смысле понятие ≪администрация≫ равнозначно понятию ≪аппарат≫ (лат. apparatus — совокупность работников какой-либо организации).

Рис.2. Место гражданской службы в государстве

В числе первых идею о раздвоении государственной власти на политическое руководство и администрацию высказал в 1845 г. французский социолог Александр Ф. Вивьен в своей книге ≪Очерки об администрации≫.

Более обстоятельно эта идея была изложена в 1887 г. в работах молодого американского ученого из Принстона Вудро Вильсона. Он считал, что государство выполняет две базовые функции: политическую, которая состоит в выработке для страны общих направлений развития и общих законов, а также административную, которая является приложением этих общих направлений и законов к конкретным людям и ситуациям. Поскольку административные функции, по его мнению, отличаются от политических, то они должны быть деполитизированы. По словам Вильсона, административные вопросы — это не политические вопросы. Хотя политика устанавливает задачи для государственной службы, не должно быть терпимо положение, когда политика манипулирует административными структурами.

Доктрина дихотомии (раздвоения) государственной власти на политическое руководство и гражданскую службу довольно быстро приобрела широкую известность и признавалась почти всеми политиками и политологами. Распространение этой доктрины имело три основных следствия.

Во-первых, она заложила теоретический фундамент новой науки о гражданской службе, которая формировалась как новая ветвь политологии. Гражданская служба концентрировалась на проблемах формирования государственной администрации, рекрутирования и обучения гражданских служащих таким образом, чтобы они могли действовать с максимальной эффективностью и экономичностью. Считалось, что демократия — это забота политиков, а задача гражданских служащих - повышение профессионализма и эффективности своей административной (аппаратной) деятельности.

Во-вторых, дихотомия между политиками и администраторами дала удовлетворительное теоретическое обоснование существованию постоянной профессиональной гражданской службы. Утверждалось, что поскольку гражданские служащие являются только исполнителями той политики, которая определяется политическими руководителями, то нет необходимости в том, чтобы гражданские служащие были непосредственно ответственными перед избирателями.

Наконец, в-третьих, эта дихотомия привела к установлению основных принципов для организации государственного управления. В соответствии с ними считалось, что все официальные лица, отвечающие за политику, должны избираться или назначаться выбранными официальными лицами на короткий период времени, а все гражданские служащие, аппаратные работники должны отбираться на основе системы оценок профессиональных качеств и находиться в должности столь долго, сколь долго они сохраняют профессиональную компетентность и эффективность.

Именно эта идея заложена в один из основных организационных принципов гражданской службы — принцип пожизненного найма, работы на постоянной основе. Благодаря этому принципу обеспечиваются устойчивость и надежность в деятельности государства. Практика свидетельствует, что в современных условиях сильное государство невозможно без высокопрофессиональной и постоянной гражданской службы.

В любом государственном органе аппарат (административная власть) находится в подчинении у политической власти. Он придается этой власти в качестве вспомогательной управленческой силы для содействия осуществлению ею полномочий данного государственного органа.

Гражданская служба рассматривается нами как профессиональная деятельность, т.е. она является профессией для гражданских служащих и требует определенной подготовки, получения соответствующего специального образования, а также впоследствии постоянного занятия этим видом социальной деятельности. Поэтому ее содержание данной профессиональной деятельности имеет четкую направленность - это обеспечение исполнения полномочий федеральных и субъектов Федерации государственных органов. Следует обратить внимание на то, что профессиональная деятельность гражданских служащих связана в своем большинстве не с прямым исполнением полномочий государственных органов, а лишь с обеспечением такого исполнения соответствующих полномочий.

1.2. Структура органов государственной власти

Естественно, возникает вопрос: а кто же исполняет эти полномочия государственных органов? В свете вышесказанного ответ очевиден — политические руководители, находящиеся на ≪государственных должностях≫, или, как теперь говорят, ≪представители нанимателя≫.

Именно они являются основными носителями полномочий государственных органов. Гражданские служащие придаются политическим руководителям в помощь как раз для ≪обеспечения≫ всем необходимым при ≪исполнении≫ данных полномочий. Гражданская служба - это профессиональная, но вспомогательная (вторичная) деятельность в структуре государственных органов.

Состав органов государственной гражданской службы Российской Федерации по ветвям власти и уровням управления.

В федеральных органах государственной власти,в том числе в органах: законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти и прокуратуры, других государственных органах.

- на федеральном уровне, в том числе в органах: законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти и прокуратуры, других государственных органах;

- на региональном уровне, в том числе в органах: исполнительной власти, судебной власти и прокуратуры;

В органах государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе в органах: законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти и прокуратуры, других государственных органах

Следует, однако, подчеркнуть, что в составе государственных органов есть должности, на которых гражданские служащие непосредственно участвуют в исполнении полномочий этих органов. Во-первых, это происходит во всех сферах государственного управления на высших (иногда и главных) должностях гражданской службы, где осуществляется совмещение политики и административной деятельности. И, во-вторых, в ряде государственных органов, имеющих по преимуществу административный характер (например, в налоговой службе, в милиции, ГИБДД и др.).

Из сказанного очевидно, что государственная гражданская служба — это профессиональная деятельность аппарата гражданских служащих по обеспечению исполнения и исполнению полномочий федеральных и региональных государственных органов. Это аппаратная деятельность в органах государственной власти.