Проблемы и механизмы совершенствования городского управления

Экономика градостроительства — важнейшая составная часть градостроительной деятельности. Круг исследуемых вопросов можно укрупнено классифицировать по следующим направлениям:

• экономическая база городов, прогнозирование ее развития, экономический рост и стагнирование городов;

•инженерно-экономические основы градостроительного проектирования;

•методы оценки эффективности градостроительных решений;

• эффективность городского землепользования.

Новая социально-экономическая ситуация диктует и новые направления исследований в этой сфере. Среди них, например, оценка инвестиционной привлекательности городских территорий и определение путей ее повышения; анализ экономических и градостроительных последствий проведения земельной реформы в городах и наиболее эффективные направления устранения негативных явлений, оценка состояния инфраструктуры рынка городских земель и разработка рекомендаций по его совершенствованию.

Проблематика изучения инфраструктуры рынка городских земель остается одной из ведущих в отделе и в настоящее время. За последние пять лет было выполнено крупное исследование по анализу рынка земель и определению рыночной стоимости земли для различных категорий землепользователей. Общепринятые в странах с рыночной экономикой методы оценки рыночной стоимости земли были адаптированы к условиям России. Следует отметить, что до сих пор во многих городских поселениях России нет развитого земельного рынка, соответственно приходится продолжать использовать элементы комплексного анализа городских территорий, экспертной оценки ценности территорий. Методика оценки кадастровой стоимости городских земель.

Любой рынок, особенно земельный, в целях его цивилизованного развития нуждается в государственном регулировании, один из основных элементов которого — градостроительное регулирование. Очевидно, что совершенствование технико-экономических основ градостроительного проектирования, адаптация существующих методик к условиям и требованиям рыночной экономики — важное направление исследований в области экономики градостроительства. Корректировки требуют методы и критерии оценки социально-экономической эффективности градостроительных решений, содержание экономических разделов в составе градостроительной документации, процедура разработки и утверждения самой документации. Представляется, что значимым аспектом экономической деятельности должен быть анализ состояния подсистем города как следствие проведения социально-экономической реформы.

Приватизация социально-бытовых объектов и последующая их функциональная переориентация создали дисбаланс в сфере развития различных подсистем городов. В значительной мере разрушена система бытового обслуживания. В тяжелейшем состоянии находится жилищно-коммунальное хозяйство большинства городов. Высокий износ внутриквартальных и магистральных сетей требует незамедлительного их ремонта и замены и фактически создает пороговые ситуации в развитии городских поселений. Преодоление их связано со значительными капитальными затратами. Игнорирование в течение длительного периода времени экологических проблем развития городов привело к разрушению их природного комплекса, чему содействует и увеличение частоты аварийных ситуаций в коммунальной сфере.

Повышение самостоятельности городов без соответствующего правового обеспечения их финансовой базы становится фикцией. Вся социальная инфраструктура малых городов в настоящее время содержится в значительной степени за счет областных бюджетов. Возможности использования экономических механизмов регулирования в городах крайне ограничены. Большинство городов являются дотационными, размер дотаций сокращается на величину предоставляемых муниципалитетами льгот городским землепользователям. В силу несовершенства налогового законодательства города теряют часть налогов на недвижимое имущество, если объекты зарегистрированы за границами муниципального образования. Попытки компенсировать потери увеличением земельного налога для таких объектов покрывают незначительную часть потерь.

В современных условиях приоритетной задачей становится создание концепции устойчивого развития городов на основе анализа социально-экономических проблем, выявления основных дестабилизирующих факторов и определения эффективных направлений преодоления негативной ситуации с учетом принципов рыночной экономики.

Требует изменения система целевых установок, принципов разработки и реализации решений, которые должны базироваться на партнерстве муниципалитетов с населением, частными фирмами, государственными органами власти.

В последнее время исследование этих проблем (наряду с организациями, которые традиционно занимались вопросами планирования экономического развития, такими как Центр «Города России»), проводят вновь созданные структуры, например Институт экономики города. Представляется, что тесная связь планируемых программ с условиями и возможностями их пространственной реализации требует активного взаимодействия со специалистами в области экономики градостроительства. Одним из основных направлений деятельности Центра будет образование в области экономики градостроительства не только проектировщиков, но и работников муниципальных и региональных органов власти. Ознакомление с прогрессивными зарубежными и отечественными исследованиями, разработками института в области градостроительной экономики, поможет специалистам в практической работе.

Разработка системы принципов городского самоуправления основывается на разделении функций, которые, по сути принадлежат муниципальному управлению и тех, которые со временем будут делегированы структурам самоуправления или хозяйствующим субъектам. Опыт показывает, что с наибольшей эффективностью осваиваются функции муниципального управления там, где последовательно проделывается работа по:

1. Разделению предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления и государственного управления в лице субъектов федерации. Этот акт реализуется в форме договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти субъекта федерации и органами местного самоуправления. В заключении договоров о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и формировании бюджета государственных полномочий в муниципальном образовании.

2. Установлению и реализации в деятельности органов муниципального управления приоритетов нормативно-правовых средств над административными и непосредственной хозяйственной деятельностью. Данное положение реализуется прежде всего за счет разработки такого устава муниципального образования, который регулировал бы отношения на территории муниципального образования во всех основных сферах жизнедеятельности, создания расчетной базы местного бюджета, формирования полноценной системы муниципального заказа и перевода на муниципальный заказ практически всей расходной части местного бюджета.

3. Разработке муниципальных политик в приоритетных направлениях развития муниципального образования, наполнению муниципальных политик муниципальными программами, формированию в рамках местного бюджета развития для финансирования программ, обеспечению публичности деятельности власти.

4. Реализации программно-функциональной модели управления.

5. Расширению посредством муниципальной бюджетно-финансовой политики ресурсной базы, обеспечивающей формирование доходной части бюджета, снижению нагрузок на расходную часть за счет реализации совместных городских инвестиционных проектов, наведению порядка в расходовании бюджетных средств.

6. Концентрации управления муниципальной недвижимостью в рамках единого организационно-управленческого блока. Городская недвижимость, а не только муниципальная собственность, является важнейшим источником формирования бюджета и средством регулирования различных внутригородских процессов. В настоящее время функции, связанные с управлением недвижимостью рассредоточены в различных подразделениях, зачастую не входящих в систему местного самоуправления.

7. Разделению содержательных управленческих функций и хозяйственной деятельности.

8. Повышению эффективности социальной поддержки населения.

9. Освоению нормативно-расчетных средств формирования и расходования бюджета.

10. Разработке внутренних регламентов деятельности Администрации.

Необходимая и возможная глубина реорганизации системы городского управления:

· разработки нормативно-правовой базы деятельности органа местного самоуправления;

· разработки пакета нормативных предписаний для различных областей городской деятельности; разработки положений об основных организационно-административных блоках;

· описания в терминах организационных процедур и функциональных связей всего пространства взаимодействия структуры управления, основных рабочих мест и подготовка должностных инструкций;

· повышения квалификации сотрудников Администрации; подготовки резерва кадров для системы муниципального управления;

· создания привлекательного образа представителя городской бюрократии; социальной адаптации городских инноваций.

Каждый административный шаг по изменению существующей структуры следует определять относительно общей готовности к нему соответствующего организационно-административного блока, закрепленного в новом организационном проекте.

К основным организационным формам, обеспечивающим процесс реорганизации следует отнести:

· утвержденную программу реорганизации системы управления с указанием основных этапов и сроков их реализации;

· создание рабочих групп или комиссий, ответственных за проведение реорганизации, прежде всего в рамках разработки нормативной документации различного типа;

· официальное создание группы резерва кадров.

Ресурсы реорганизации:

1. Смена базового типа деятельности структуры муниципального управления.

2. Бюджет города.

3. Кооперация с органами местного самоуправления Области, Федеральными структурами.

4. Сотрудники Администрации.

5. Кадровый потенциал города.

Процессы дифференциации политических и управленческих функций вынуждают различные группы предъявить свои интересы в городе относительно городских земель и недвижимости, населения, инфраструктуры, типов и направленности хозяйственной деятельности и, таким образом, ставят городские власти перед вопросом, какими же средствами возможно удержать контроль над городом и свое влияние в регионе, но при этом целенаправленно повышать качество жизни горожан.

Первый и самый важный стереотип городского управления заключается в понимании, что город – не производство, и основной целью системы городского управления является не извлечение прибыли, а формирование и реализация стандартов городской жизни.

Второй стереотип заключается в понимании того, что в системе управления городом, как впрочем и государством, при отраслевом принципе построения структуры управления невозможна полноценная реализация управленческих функций, включая решение задачи совмещения процессов развития и нормального функционирования.

Третий стереотип основывается на аксиоме: управление в городе возможно лишь через публичные городские политики, обеспечивающие информированное согласие горожан и одновременно стимулирующее конкуренцию на городском рынке деятельности.

Четвертый – на глубокой внутригородской и внешней кооперации.

Пятый – городские власти не ведут прямой хозяйственной деятельности, поскольку она снижает ликвидность собственных бюджетных инвестиций.

Шестой предполагает, что эффективность управления городом определяется развитостью городского нормативно-правового пространства.

Седьмой заключается в широте освоения современных финансовых инструментов, которыми пользуются города.

Рассматривая город как социально-культурную (а не социально-производственную) систему, мы видим, как все городские процессы, являющиеся одновременно потенциальными объектами управления, связаны между собой и взаимно определяют друг друга. Это приводит к тому, что действия в одной сфере дают косвенный эффект во всех остальных сферах. Следовательно, для города особенно важным является наличие таких функций в структуре управления, которые позволяли бы согласовывать деятельность подразделений Администрации (внутри) и внешних субъектов (вовне) структуры.

Процесс освоения технологий местного самоуправления будет продолжительным, соразмерным времени формирования местного сообщества – городской общности жителей, недаром в последнее время на западе относительно городов употребляется понятие “городская корпорация”.

По характеру определения целей общественной деятельности и выбора стратегии поведения муниципальные программы опираются на два полярных типа возможностей:

1) приспособление к среде и включение себя в естественные процессы жизни;

2) преобразование Среды в соответствии с собственными целями и задачами.

Все другие стратегии лежат между этими двумя и представляют собой те или иные комбинации их элементов. Приоритетными целями деятельности Администрации города являются: обеспечение устойчивого функционирования и развития города, создание благоприятных условий жизни горожан, развитие местного самоуправления в городе и становление местного сообщества.

Департамент управления городской недвижимостью

Целью деятельности Департамента является подготовка предложений к проекту и реализация утвержденной муниципальной политики в области использования и развития городской земли, городского и муниципального недвижимого имущества, а также нормативно-правовое регулирование деятельности физических и юридических лиц и органов местного самоуправления в отношении городской земли, городского и муниципального недвижимого имущества, расположенного в границе городских земель. Основными задачами деятельности Департамента являются:

· обеспечение эффективного управления использованием и развитием муниципального и иного недвижимого имущества, расположенного на территории, подлежащей юрисдикции города, а также городскими землями, осуществляемого Администрацией города;

· формирование и обеспечение реализации городских программ и проектов в отношении городской земли и городского недвижимого имущества;

· формирование программ развития и обеспечение эффективности использования муниципального недвижимого имущества;

· нормативно-правовое регулирование отношений собственности на городскую недвижимость;

· обеспечение “открытости” информации о намерениях и деятельности органов местного самоуправления по управлению использованием и развитием городской недвижимости, а также учета мнений жителей города по предмету деятельности Департамента.

В функции Департамента управления городской недвижимостью входит:

· обеспечение нормативно-правового управления текущей градостроительной деятельностью и градостроительным развитием города;

· разработка программ и проектов градостроительной деятельности; оформление, выдача и контроль исполнения разрешений на градостроительную (строительную) деятельность в городе; регистрация землевладений, землепользований в городе;

· регистрация городского и муниципального недвижимого имущества; осуществление процессов приватизации и реприватизации жилого фонда города;

· осуществление технической инвентаризации городской недвижимости;

· ведение единого городского реестра недвижимости;

· подготовка и контроль договоров аренды земельных участков и муниципального недвижимого имущества на территории города;

· координация бюджетной инвестиционной политики города;

· организация конкурсного распределения муниципального заказа;

· подготовка и контроль исполнения договоров на программные, проектные, строительные, эксплуатационные, ремонтные и иные виды работ, осуществляемые за счет средств городского бюджета;

· осуществление функций заказчика по строительным объектам муниципального заказа;

· осуществление регистрации юридических лиц в городе;

· осуществление лицензирования физических и юридических лиц по предмету деятельности Департамента;

· осуществление контроля за исполнением и подготовка предложений к проекту городского бюджета по реализации социально-технических нормативов жизнеобеспечения города;

· подготовка предложений к проекту городского бюджета по предмету деятельности Департамента.

Департамент экономики и финансов

Целью деятельности Департамента экономики и финансов является подготовка предложений к проекту и реализация утвержденной муниципальной бюджетно-финансовой политики.

Основными задачами деятельности Департамента экономики и финансов города являются:

· осуществление анализа и финансово-бюджетного прогнозирования, включая разработку сценариев исполнения доходных и расходных статей городского бюджета;

· обеспечение формирования и исполнения городского бюджета в соответствии с единой бюджетной классификацией, установленной в РФ;

· обеспечение компенсации органами государственного власти расходов на исполнение принятых муниципальным образованием государственных полномочий;

· организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей городского бюджета и внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, определение эффективности и целесообразности расходов муниципальных финансов и использования муниципальной собственности.

· разработка сценариев исполнения городского бюджета;

· осуществление контроля за законностью и своевременным движением средств городского бюджета, средств внебюджетных фондов в банках и иных финансово-кредитных учреждениях;

· осуществление контроля за получением и эффективным использованием финансовых средств, выделенных муниципальному образованию через федеральные и региональные программы и иные мероприятия федеральных и областных государственных органов управления;

· общий финансовый контроль за исполнением муниципального заказа; проведение финансовой экспертизы проектов нормативных актов органов местного самоуправления, предусматривающих расходы, покрываемые за счет городского бюджета или влияющие на расходование средств внебюджетных фондов;

· проведение комплексных ревизий или тематических проверок по отдельным разделам и статьям городского бюджета, по внебюджетным фондам;

· предоставление Городскому Совету отчетов или заключений о ходе исполнения городского бюджета, расходованию средств внебюджетных фондов и результатов проводимых контрольных мероприятий;

· определение видов, размеров и порядка взимания штрафов с юридических и физических лиц за неисполнение решений органов местного самоуправления;

· организация взаимодействия с финансово-кредитными институтами, функционирующими как на территории города, так и за его пределами для:
кассового исполнения местного бюджета; кассового и банковского обслуживания органов местного самоуправления;

· предоставления кредитов, кредитных гарантий или иных видов обеспечения денежно-кредитных операций; осуществления операций, связанных с обращением облигаций, сертификатов, векселей и иных ценных бумаг или их производных;

· размещения (инвестирования) свободных средств местного бюджета и местных внебюджетных фондов через приобретение долей в уставном капитале различных юридических лиц, покупку акций и облигаций акционерных обществ с обязательным зачислением доходов по ним в местный бюджет;

· реализации облигаций муниципальных займов;

· приобретения и реализации облигаций или иных долговых обязательств;

· организация взаимодействия с городскими и областными налоговыми органами;

· подготовка предложений к проекту городского бюджета по предмету деятельности Департамента.

Департамент управления социальным развитием

Целями деятельности Департамента являются реализация государственной социальной политики, подготовка предложений к проекту и реализация утвержденной муниципальной социальной политики в сфере образования, здравоохранения, культуры, искусства и спорта, социальной защиты жителей города. Основными задачами деятельности Департамента являются:

· формирование муниципальных программ социального развития;

· разработка механизмов формирования местного сообщества;

· организация поддержки и развития общественного самоуправления;

· разработка и реализация PR программ в социальной сфере;

· организация взаимодействия и поддержка общественных объединений и организаций;

· создание системы социальной работы по месту жительства;

· разработка базы социально-технических нормативов и стандартов в соответствии с задачами Департамента;

· контроль выполнения государственных и муниципальных социальных нормативов и стандартов;

· обеспечение прямого финансирования муниципальных учреждений дошкольного, школьного, специального и дополнительного образования, муниципальных учреждений здравоохранения, культуры, спорта, адресной социальной защиты;

· формирование и контроль исполнения муниципальной нормативно-правовой базы по предмету деятельности Департамента;

· разработка предложений к проекту и реализация утвержденной жилищной политики города;

· разработка и реализация программ города в области потребительского рынка, торговли и бытовых услуг;

· обеспечение повышения квалификации и подготовки кадров учреждений по предмету деятельности Департамента;

· формирование и распространение муниципальной научно-методической базы по предмету деятельности Департамента.

Департамент управления жилищно-коммунальной сферой города

Целью деятельности Департамента является подготовка предложений к проекту и реализация утвержденной муниципальной политики обеспечения устойчивого функционирования системы жизнеобеспечения жителей города, а так же технической политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Основными задачами деятельности Департамента управления жилищно-коммунальной сферой города являются:

· обеспечение и контроль выполнения муниципальных нормативов жизнеобеспечения жителей города;

· подготовка предложений к проекту и реализация утвержденной политики города в жилищно-коммунальной сфере;

· формирование и контроль исполнения муниципальной нормативно-правовой базы по предмету деятельности Департамента;

· подготовка базы социально-технических нормативов жилищно-коммунального хозяйства;

· разработка и реализация технической политики в жилищно-коммунальном хозяйстве;

· координация и контроль, в пределах полномочий органов местного самоуправления, деятельности предприятий и учреждений, обеспечивающих эксплуатацию жилого фонда города различных форм собственности;

· координация и контроль, в пределах полномочий органов местного самоуправления, деятельности городских коммунальных предприятий и учреждений различных форм собственности;

· координация и контроль, в пределах полномочий органов местного самоуправления, деятельности предприятий и учреждений городского пассажирского транспорта;

· координация деятельности предприятий дорожного хозяйства и благоустройства;

· организация деятельности административно-технической инспекции;

· осуществление диспетчерских функций;

· организация повышения квалификации и подготовки кадров предприятий и учреждений по предмету деятельности Департамента;

· формирование и распространение муниципальной научно-методической базы по предмету деятельности Департамента.

Литература

1. Бачурина, С.С. Стратегия корпоративного менеджмента в градостроительстве. / С.С. Бачурина. – М.: Дашков и К, 2010. – 511 с. – ISBN 978-5-9916-1829-8

2. Городков, А.В. Основы территориально-пространственного развития городов : учеб. пособие / А. В. Городков. - СПб. : Проспект Науки, 2014. - 320 с. - ISBN 978-5-906109-08-8 :875.

3. Потаев, Г.А. Градостроительство: теория и практика : учеб. пособие / Г.А. Потаев. - М. : Форум: Инфра-М, 2014. - 432 с.: ил. - для бакалавров. - ISBN 978-5-91134-808-3; 978-5-16-006978-4.

4. Черняк, В.З. Экономика города / В.З. Черняк. – М.: Кнорус, 2010. – 360 с. – ISBN 978-5-279-02945-0.

5. Плотников, А.Н. Экономика строительства : учеб. пособие / А. Н. Плотников. - М. : Альфа-М: ИНФРА-М, 2015. - 288 с. - ISBN 978-5-98281-296-4; 978-5-16-005511-4 : 339-80.

6. Сулин,М.А. Современное содержание земельного кадастра : учеб. пособие / М. А. Сулин, В. А. Павлова, Д. А. Шишов ; под ред. М. А. Сулина. - СПб. : Проспект Науки, 2011. - 272 с. - ISBN 978-5-903090-42.

7. Щербаков,В.М. Экспертно-оценочное ГИС-картографирование / В. М. Щербаков. - СПб. : Проспект Науки, 2011.- 192с.- ISBN 978-5-903090-62-4.

Приложение 1