Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе
За 20 лет существования СБСЕ как международно-правовой институт эволюционировало от международной конференции — механизма многосторонних межгосударственных переговоров и консультаций, проводимых в форме регулярных встреч, — к международной организации — ОБСЕ.
Как международная конференция СБСЕ проводилось в соответствии с традиционно сложившимися в практике подобных встреч правилами, а также собственными правилами процедуры. Важными элементами этой процедуры стали следующие положения:
Совещание проводится вне военных союзов;
государства участвуют в Совещании в условиях полного равенства;
решения Совещания принимаются на основе консенсуса, который определяется «как отсутствие какого бы то ни было возражения, высказанного каким-либо представителем и выдвигаемого им как представляющее препятствие для принятия решения по рассматриваемому вопросу».
Глава 14. Право международных организаций
На Совещании первоначально были представлены 35 государств, в том числе 33 европейских, а также США и Канада.
В итоге встречи на высшем уровне в Хельсинки 30 июля — 1 августа 1975 г. главы государств и правительств подписали Заключительный акт, включающий преамбулу и пять разделов: «Вопросы, относящиеся к безопасности в Европе», «Сотрудничество в области экономики, науки и техники и окружающей среды», «Вопросы, относящиеся к безопасности и сотрудничеству в Средиземноморье», «Сотрудничество в гуманитарных и других областях», «Дальнейшие шаги после Совещания».
Важнейшей частью первого раздела стала «Декларация принципов, которыми государства-участники будут руководствоваться во взаимных отношениях», в которой воспроизведены и конкретизированы известные принципы Устава ООН; вместе с тем в ранг принципов возведены нормы о нерушимости границ, о территориальной целостности государств, об уважении прав человека и основных свобод, сформулированы положения, определяющие их содержание.
Кроме того, в нем зафиксированы новые для международного права нормы о мерах укрепления доверия, к которым отнесены предварительные уведомления о военных учениях и передвижениях войск, о приглашении наблюдателей, об обмене военным персоналом, включая визиты военных делегаций.
В других разделах даны рекомендации относительно согласованных действий в различных сферах сотрудничества, в том числе юридически значимые положения, регламентирующие контакты между людьми, включая воссоединение семей и браки между гражданами различных государств, порядок распространения и обмена информацией, сотрудничество и обмены в области культуры, образования.
Государства-участники заявили о своей решимости «должным образом учитывать и выполнять положения Заключительного акта Совещания» и «продолжать многосторонний процесс, начатый Совещанием», в частности, путем проведения новых встреч на различных уровнях. К ним относятся Мадридская встреча 1980—1983 гг., Стокгольмская конференция «по мерам укрепления доверия и безопасности и разоружению в Европе» 1984—1986 гг., Венская встреча 1986—1989 гг., встречи на высшем уровне в Париже в ноябре 1990 г., в Хельсинки в июле 1992 г. и в Будапеште в декабре 1994 г., в Лиссабоне в 1996 г., в Стамбуле в 1999 г. В рамках Совещания состоялись три сове-
§ 8. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе
щания так называемой Конференции по человеческому измерению СБСЕ (в том числе в Москве в 1991 г.), несколько встреч экспертов по мирному урегулированию споров.
Подписанный в итоге встречи в Париже 21 ноября 1990 г. акт «Парижская хартия для новой Европы», развивающий ее положения документ встречи в Хельсинки «Вызов времени перемен» от 10 июля 1992 г. и принятый на встрече в Праге 30— 31 января 1992 г. документ о дальнейшем развитии институтов и структур СБСЕ обозначили принципиально новую стадию в статусе и деятельности СБСЕ.
В Хельсинкском документе руководители государств заявили, что рассматривают СБСЕ «как региональное соглашение в том смысле, как об этом говорится в гл. VIII Устава Организации Объединенных Наций». Такой статус признан Генеральной Ассамблеей ООН, которая на 48-й сессии в 1993 г. предоставила СБСЕ официальный статус наблюдателя при ООН.
Принятый на встрече глав государств и правительств в Будапеште 5—6 декабря 1994 г. пакет документов — Политическая декларация «На пути к подлинному партнерству в новую эпоху» и Будапештские решения (в их числе «Укрепление СБСЕ», «Кодекс поведения, касающийся военно-политических аспектов безопасности», «Человеческое измерение», «Экономическое измерение») — представляют собой юридическую основу перехода к новому этапу деятельности СБСЕ как международной организации. Термин «региональная организация» в официальных документах не применяется; вместе с тем, как сказано в одном из решений Будапештской встречи, государства-участники будут углублять сотрудничество «в качестве участников регионального соглашения в том смысле, как это определено в главе VIII Устава ООН». По решению Будапештской встречи с 1 января 1995 г. СБСЕ переименовано в ОБСЕ — Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе, повышен уровень и расширены полномочия органов. Однако в документе «Укрепление СБСЕ» дан следующий комментарий: «Переименование СБСЕ в ОБСЕ не изменяет ни характера наших обязательств по СБСЕ, ни статуса СБСЕ и его институтов». Такое заявление, очевидно, имеет в виду преемственность. ОБСЕ пока не имеет целостного учредительного акта. Можно сказать, что его роль временно исполняют документы Парижской (1990 г.), Хельсинкской (1992 г.) и Будапештской (1994 г.) встреч.
Структура ОБСЕ находится в стадии становления.
Глава 14. Право международных организаций
Совет министров(ранее — Совет) характеризуется как центральный руководящий орган, ответственный за принятие решений. Он собирается на уровне министров иностранных дел и назначает страну, представитель которой в течение года исполняет обязанности действующего председателя ОБСЕ. В рамках Совета предусмотрено своеобразное формирование, именуемое Тройкой: оно включает действующего председателя, министра, исполнявшего эту функцию в предшествующем году, и министра, который станет действующим председателем в следующем году.
Руководящий советзаменил существовавший в течение нескольких лет Комитет старших должностных лиц, который выполнял такие обязанности, как подготовка заседаний Совета, выполнение его решений, координация деятельности вспомогательных органов. В его компетенцию входило также рассмотрение вопросов в случае возникновения критических ситуаций и использование механизма мирного урегулирования, а в случае необходимости — принятие решений о проведении операций СБСЕ по поддержанию мира. Очевидно, Руководящему совету предстоит выполнение аналогичных функций. Как сказано в решении будапештской встречи, он «будет обсуждать и формулировать руководящие принципы политического и общего бюджетного характера», а также будет созываться в качестве Экономического форума. Заседание этого Совета на уровне ответственных сотрудников министерств иностранных дел проводятся в Праге, как минимум, два раза в год.
Постоянный совет(ранее — Постоянный комитет) определяется как основной орган для ведения политических консультаций и принятия текущих решений, а также для рассмотрения чрезвычайных ситуаций. В его состав входят постоянные представители государств-участников. Заседания проводятся в Вене.
Секретариатобеспечивает организационно-техническое обслуживание заседаний указанных основных органов, ведает документацией и архивом, публикует документы. Генеральный секретарь, должность которого учреждена в 1992 г., участвует в координации деятельности различных органов, оказывает помощь действующему председателю, принимает участие во встречах Тройки на уровне министров.
В рамках ОБСЕ действуют также Бюро по демократическим институтам и правам человека, аппарат Верховного комиссара по делам национальных меньшинств, Парламентская ассамблея.
§ 9. Европейский союз
Европейский союз
Такое название эта организация западных стран обрела в 1993 г., пройдя более чем полувековой путь развития и реорганизации Европейских сообществ.
Европейские сообщества объединяют две международные организации: Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом) и Европейское сообщество (ранее — Европейское экономическое сообщество (ЕЭС)).
Главенствующее по своим функциям и реальному значению положение занимало ЕЭС, задачей которого было формирование общего рынка путем постепенной отмены таможенных пошлин и количественных ограничений для ввоза и вывоза товаров, свободного перемещения рабочей силы, капиталов и услуг, координации экономической, социальной, валютной и инвестиционной политики.
В 1965 г. был подписан договор о слиянии сообществ и созданы единые руководящие и исполнительные органы.
Первоначальными членами сообществ были шесть государств — Франция, Италия, ФРГ, Бельгия, Нидерланды, Люксембург, в последующие годы вошли Дания, Ирландия, Великобритания, Греция, Португалия, Испания, Австрия, Финляндия, Швеция.
Европейские сообщества (часто используется название в единственном числе «Европейское сообщество») стали важным фактором не только европейских, но и общемировых международных отношений. Вначале основная компетенция Сообществ распространялась на сферу торговли, сельского хозяйства и регулирования конкуренции. Существенный пересмотр первоначального Римского договора был предпринят в 1986 г. с принятием Единого европейского акта, стимулировавшего два важных процесса: развитие наряду с экономической интеграцией политического сотрудничества и общей внешней политики и введение принципа квалифицированного большинства (а не единогласия) при принятии актов Сообществ. Постепенно сложилось как самостоятельная правовая система право Европейских сообществ.
Длительный процесс совершенствования Европейских сообществ продолжился подписанием 7 февраля 1992 г. Договора о Европейском союзе (г. Маастрихт, Нидерланды). К октябрю 1993 г. все страны-члены его ратифицировали. 1 ноября 1993 г.
Глава 14. Право международных организаций
Договор вступил в силу, Европейский союз обрел юридический статус. Вместе с тем Сообщества, ставшие основой создания Союза, сохранили свое положение как самостоятельные международные организации.
Дальнейшему развитию интеграции и упрочению Союза призван способствовать Амстердамский договор, принятый в 1997 г. (вступил в силу в 1999 г.). Он предусматривает расширение компетенции Европейского союза в сфере социальной политики, сотрудничества национальных полицейских и таможенных ведомств, органов правосудия, укрепления совместной внешней политики и политики безопасности, регулирования международных кризисов, реформы структур Союза. Кроме того, на основе Амстердамского договора была осуществлена консолидация текстов Договора о Европейском союзе и Договора об учреждении Европейского сообщества (которые, правда, имеют не официальный, а рабочий характер).
Целями Европейского союза, согласно ст. 2 Договора о Европейском союзе, являются содействие экономическому и социальному прогрессу путем создания пространства без внутренних границ, экономического и валютного союза и введения единой валюты, осуществление общей внешней политики и политики безопасности, усиление защиты прав и интересов граждан путем введения гражданства Союза, сохранение и развитие Союза как пространства свободы, безопасности и законности, в котором свободное передвижение лиц обеспечивается мерами контроля на внешних границах и предотвращения и борьбы с преступностью.
Союз основан на принципах свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, господства права — общих для государств-членов (ст. 6).
Европейский союз стал крупнейшим интеграционным объединением, фактически не имеющим аналогов. Это международная организация, но от существующих организаций Союз отличает то, что он стал не координационной, а наднациональной организацией: право Европейского союза имеет преимущество перед национальным, и его субъектами являются не только государства, но также физические и юридические лица; решения Союза имеют прямое действие на территории государств-участников; его власть независима от государств, служащие Европейского союза и члены Европарламента представ-
§ 9. Европейский союз
ляют не государства, а народы; предполагается возможность самостоятельного расширения Союзом полномочий его органов.
Страны-члены поступились частью своих суверенных прав для создания надгосударственных структур и полномочий, поднялись на новый уровень сотрудничества: от координации действий к общей единой политике.
Другой отличительной чертой Союза является то, что это международная организация особого рода. С одной стороны, ему присущи типичные признаки международных организаций (учредительный акт, специфические цели, структура, принципы, членство и т. д.). С другой, он имеет неоднородную основу, как бы три слагаемых, три «опоры»: Сообщества (самостоятельные международные организации), общую внешнюю политику и политику безопасности, сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Международная правосубъектность Союза имеет ограниченный, вторичный характер по сравнению с правосубъектностью трех европейских сообществ, составивших его основу.
В социально-экономической сфере деятельность Союза включает отмену таможенных сборов, общую торговую политику, внутренний рынок, свободное перемещение товаров, лиц, услуг и капиталов, введение единой валюты (евро), учреждение Европейского центрального банка и Европейского инвестиционного банка, общую политику в области сельского хозяйства, рыболовства, транспорта, предотвращение нарушения правил конкуренции на внутреннем рынке, сближение национальных законодательств, общую политику в сфере занятости, защиты окружающей среды, в социальной сфере, развитие трансевро-пейских коммуникационных сетей и инфраструктуры, вклад в достижение высокого уровня здравоохранения, в образование, профессиональное обучение и развитие культуры, в усиление защиты прав потребителей и др.
Политический союз охватывает общую внешнюю политику и безопасность, юстицию и внутренние дела. Политика и безопасность направлены на обеспечение фундаментальных интересов Европейского союза путем согласования позиций и совместных действий, в том числе военного характера в целях защиты общих ценностей, независимости и целостности Союза, всемерного укрепления его безопасности, сохранения мира, со-
Глава 14. Право международных организаций
действия международному сотрудничеству, развития демократии и законности, уважения прав человека.
Государства обязуются воздерживаться от любых действий, противоречащих интересам Союза, информируют и консультируют друг друга по любому вопросу внешней политики и безопасности, включая поступательное формирование общей оборонной политики, которая могла бы быть преобразована в общую оборону. Они координируют свои действия "в международных организациях и на международных конференциях. Дипломатические и консульские миссии государств-членов сотрудничают, чтобы обеспечить согласование и осуществление общих позиций и совместных действий.
Третья «опора» Союза (юстиция и внутренние дела) предполагает сотрудничество полицейских сил, таможенных и других компетентных органов непосредственно и в рамках Европейского полицейского ведомства (Европол), судебных органов, сближение уголовного права, сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства. Общие действия полиций, в частности, включают: предотвращение, выявление и расследование преступлений, сбор, хранение и обмен соответствующей информацией, общую оценку специальных методов расследований. Сотрудничество в уголовном судопроизводстве охватывает взаимодействие между министерствами, судами в том, что касается процессуальных правил и исполнения решений, вопросов экстрадиции, обеспечения совместимости соответствующих правил, предотвращения конфликтов юрисдикции, установления минимальных правил, определяющих состав преступления и наказание в отношении организованной преступности, терроризма и незаконной торговли наркотиками.
Договором предусматривается введение единого гражданства Европейского союза, что также неизвестно ни одной международной организации. Это сопровождается и закреплением нег-которых политических прав, в частности избирательных. Каждый гражданин, проживающий в другом государстве — члене Союза, имеет право избирать и быть избранным на муниципальных выборах и выборах в Европарламент.
В Союзе действует единая институционная структура: Европейский парламент, Совет, Комиссия, Суд и Счетная палата. Согласно ст. 5 они осуществляют свои полномочия в соответствии с условиями и целями, предусмотренными, с одной сторо-
§ 9. Европейский союз
ны, договорами о Европейских сообществах, с другой — Договором о Европейском союзе.
Европарламент состоит из представителей народов государств-членов, избираемых прямым всеобщим голосованием на пять лет. Договором установлено точное число представителей от каждого государства. Парламент участвует в процессе принятия актов Сообщества, может предложить Комиссии представить предложения по осуществлению Договора, образовать временную следственную комиссию по заявлениям о нарушении права Сообщества, назначает Уполномоченного по правам человека, вправе вынести резолюцию порицания в отношении Комиссии, в результате чего члены Комиссии должны коллективно уйти в отставку.
Советвключает по одному представителю от каждого государства-члена на уровне министров в той или иной области — иностранных дел, экономики, финансов, здравоохранения и т. д. Это межправительственный орган, призванный обеспечить согласование интересов государств-членов и Союза. Он координирует общую экономическую политику Союза, имеет право принятия нормативно-правовых актов, обязательных к исполнению всеми субъектами европейского права. Решения принимаются простым или квалифицированным большинством. В последнем случае представители обладают различным числом взвешенных голосов.
Комиссиясострит из 20 членов, утверждаемых Европарла-ментом и затем назначаемых правительствами государств-членов на пять лет. Комиссия обеспечивает применение Договора, формулирует рекомендации и дает заключения по вопросам предмета Договора, принимает собственные решения и участвует в подготовке актов Совета и Европарламента, осуществляет полномочия, которыми ее наделяет Совет во исполнение его постановлений.
Суд обеспечивает применение права Сообщества посредством единообразного толкования и применения Договора (подробнее о нем см. § 5 гл. 10 настоящего учебника).
Счетная палатасостоит из 15 членов, назначаемых на шестилетний срок Советом из числа лиц, работающих в независимых аудиторских учреждениях и обладающих высокой квалификацией. Их независимость должна быть вне всяких сомнений. Палата обеспечивает ревизионную проверку счетов обо всех доходах и расходах Сообщества.
Глава 14. Право международных организаций
Европейский союз развивает широкие международные связи с другими организациями, с государствами, является стороной в договорах, имеет более 100 зарубежных представительств, в том числе в Российской Федерации. Действует Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейскими сообществами и их государствами-членами. Для осуществления Соглашения учрежден и функционирует Совет сотрудничества Евросоюза и России.
Совет Европы
Совет Европы как региональная международная организация существует с 1949 г. Он был учрежден десятью западноевропейскими государствами, а в настоящее время охватывает почти все европейское пространство. Членами Совета Европы являются 45 государств, включая с 28 февраля 1996 г. и Российскую Федерацию.
Учредительными документами этой организации являются Устав Совета Европы от 5 мая 1949 г. и Генеральное соглашение о привилегиях и иммунитетах Совета Европы от 2 сентября 1949 г.
Вступлению России в Совет Европы предшествовали определенные меры, которые включали как присоединение РФ к ряду европейских конвенций, не обусловливающих участие в них с членством в Совете Европы, так и комплекс мероприятий, утвержденных распоряжением Президента РФ от 13 февраля 1996 г. Несколькими днями ранее, 25 января 1996 г., Парламентская Ассамблея Совета Европы рассмотрела заявку России, поданную еще 7 мая 1992 г., рекомендовала Комитету Министров пригласить Российскую Федерацию стать членом Совета Европы, сопроводив приглашение, сформулированное в виде Заключения № 193 (1996), пожеланиями в виде 25 пунктов, которые были обозначены как принимаемые на себя Россией обязательства. Процедура присоединения Российской Федерации к Уставу Совета Европы и к Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы заняла всего 4 дня: соответствующие федеральные законы о присоединении были приняты Государственной Думой 21 февраля, одобрены Советом Федерации 22 февраля, подписаны Президентом РФ 23 февраля, вступили в силу 24 февраля 1996 г.
§ 10. Совет Европы
Официальный прием на церемонии в Страсбурге 28 февраля 1996 г. сопровождался подписанием от имени Российской Федерации ряда европейских конвенций.
Согласно Уставу «целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу» (ст. 1). В соответствии со ст. 3 каждый член Совета должен признавать принцип верховенства права и обеспечивать всем лицам, находящимся под его юрисдикцией, пользование правами и основными свободами.
Сотрудничество ради достижения этой цели включает заключение и реализацию конвенций, протоколов и соглашений, число которых достигло 170. Традиционно они именуются европейскими конвенциями, которые посвящены правам человека, вопросам образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, спорта, развития гражданского, экологического, административного права, уголовного права и процесса. В их числе Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) вместе с протоколами, дополняющими или изменяющими ее отдельные положения, Европейская социальная хартия (1961 г., пересмотрена в 1996 г.), Европейская конвенция о гражданстве (1998 г.), Европейская конвенция о предупреждении пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (1987 г.), Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (1995 г.), Европейская хартия местного самоуправления (1985 г.), ряд актов уголовно-правового и процессуального характера — о выдаче (1957 г.), о взаимной правовой помощи по уголовным делам (1959 г.), о передаче производства по уголовным делам (1972 г.), о передаче осужденных лиц (1983 г.), о компенсации жертв насильственных преступлений (1983 г.), об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (1990 г.).
Органы Совета Европы:
Комитет Министров,состоящий из министров иностранных дел государств-членов или других членов правительств. Комитет принимает заключения по рассматриваемым вопросам в форме рекомендаций правительствам. По определенным вопросам его решения имеют обязательный характер;
Глава 14. Право международных организаций
§11. Содружество Независимых Государств
Парламентская Ассамблея1,включающая в себя представителей каждого государства-члена, избираемых (назначаемых) из состава его парламента. Предусмотрено различное представительство: от Германии, Великобритании, Франции, Италии, России — по 18, от Испании, Турции, Украины — по 12, от Греции, Бельгии и др. — по 7, от Австрии, Болгарии и др. — по 6, от остальных — по 5, 4, 3, 2 представителя. Ассамблея является совещательным органом, дающим рекомендации Комитету Министров;
Конгресс местных и региональных властей Европы,представляющий соответствующие органы государств-членов и включающий делегации от территориальных образований (по квотам, установленным для Парламентской Ассамблеи). Его работа проходит в палате местных органов власти и палате регионов;
Секретариат,являющийся административным органом Совета Европы и возглавляемый Генеральным секретарем (избирается Парламентской Ассамблеей на 5 лет).
Конвенция о защите прав человека и основных свобод предусмотрела создание двух специальных органов — Европейской комиссии по правам человека и Европейского Суда по правам человека. Как в Комиссии, так и в Суде были представлены все государства — члены Совета Европы. Протокол № 11 к Конвенции произвел реорганизацию — замену Комиссии и Суда единым постоянным органом — Европейским Судом по правам человека (см. § 6 гл. 10 настоящего учебника).
Штаб-квартира Совета Европы расположена в г. Страсбурге (Франция). При штаб-квартире аккредитовано Постоянное представительство РФ. Официальные языки — английский и французский. Перевод конвенции или иного документа на язык, не признанный официальным, именуется версией (например, перевод на русский язык — русской версией). Однако применительно к тексту, прошедшему процедуру ратификации в высшем органе государства и публикуемому в официальном издании, употребляется термин «официальный перевод». Такое пояснение дается при опубликовании в «Собрании законодательства Российской Федерации» Устава Совета Европы, Генерального соглашения о привилегиях и иммунитетах, Кон-
Первоначально именовалась Консультативной Ассамблеей.
венции о защите прав человека и основных свобод и других актов.
Учреждена Межведомственная комиссия РФ по делам Совета Европы как координационный орган.
Дата добавления: 2016-03-15; просмотров: 793;