Общий экологический контроль

Общий экологический контроль(предупредительный и текущий) осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную ОС и предотвращении нарушения законодательства в области ООС. Этот контроль осуществляется общественными организациями и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством.

Результаты общего экологического контроля в органах государственной власти РФ, в органах государственной власти субъектов РФ, органы МСУ подлежат обязательному рассмотрению в порядке установленном законодательством.

Контрольные вопросы:

1.Кто осуществляет государственный экологический контроль?

2.Какая цель проведения общественного экологического контроля?

3.Кто осуществляет производственный экологический контроль?

4.Какие основные задачи производственного контроля?

Лекция №5.

Государственное управление в сфере экологии

Понятие государственное управление в сфере экологии и его задачи.

Государственное управление в сфере экологии – это организационная деятельность компетентных государственных органов по практическому осуществлению целей и задач, связанных с ООС.

Субъект управления – организация, учреждение или организация выполняющая государственные задания в области экономики и наделёнными соответствующими полномочиями или органы прокурорского надзора; арбитражного суда; органы внутренних дел и д.р.

Каждый субъект, обладая установленными объектом властных полномочий, на основе которых д. л. коллегиальные органы

Эколого-правовые нормы, принимают Эколого-регулятивные или Эколого-правоохранительные решения.

Объект управления – является деятельность людей в сфере экономики, т.е. деятельность в области природных объектов (земель, лесов, воды), совокупность возможностей субъектов управления подчинить своей воле других людей, создавать акты, осуществлять организационную работу. Связь в единое целое, законодательной, исполнительной и судебной власти, образующий единый государственный организм, который вырабатывает решения действующие на деятельность граждан в сфере экономики посредством гос.

Объект правового регулирования – это общественные отношения, объект государственного управления - это организационная деятельность посредством правоприменения.

Содержание государственного управления – это вся совокупность деятельности по ООС и рациональному использованию природных объектов, каждого в отдельности и всей экономической системы в целом.

Содержание государственного управления составляет деятельность аппарата государства, всех его подразделений, организационная работа, призванная обеспечить эффективное функционирование всех сфер общественной жизни в области экологии.

Формами государственного управления – служат акты управления (нормативные , директивные, административные соглашения, на уровне субъекта).

Методы государственные управления представляют собой воздействие на наведение и деятельность управляемых .Они подразделяются:

1. Административные – собственно управленческие, т.е. прямой приказ (указания) обеспеченный возможностью государственного

Экономические – создание материальной заинтересованности при выполнении юл. и грал. управленческих решений .

Идеологические – воспитание , преподавание эколого – правовых знаний.

Государственное управление в сфере экологии осуществляется на базе принципов:

Комплексность: используется для охраны природных возможностей научно технического прогресса, сотрудничество в сфере экологии.

Задачи государственного управления.

Концепция, цели, задачи.

Достижение оптимального состояния качества окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов.

Промежуточные цели (средства) – это установленные конкретные показатели качества ОПС, которые выявляются на каждом конкретном этапе, промежутке времени для достижения конечной цели (при нек. уровне вредных выбросах в атмосферу и водоёмы, из промежуточных сказывается конечная цель).

Система и (Н органов Государственного управления в эф. Экол. ).

Органы общей компетенции - т.к. решение вопросов Экологопользования и ООС является одной из (Н этих органов); а решение данных органов имеют определенные территориальные пределы действия и распространения на всех граждан и различные Правительств РФ, ООС.

Так органы Субъекты РФ и м.с-я.

Органы регулирования межотраслевой компетенции. Комитет по стандартизации.

РОС Гидромет - Фед. России по гидрометеорологии и ОС.

ГОС Ком Экологии и Координационные Специально уполномоченные органы государственного управления в области экологии. Отраслевые органы.

Органы управления отраслевой - они осуществляют регулирование по использованию и охране, как правило одного П.О. и издают обязательные к исполнению акты для всех ведомств, осуществление хозяйственной деятельности по экологии данного П.О. Комитет РФ по рыболовству, РОС земельный кадастр, Федеральная Система лесного хозяйства России, Министерство сельского хозяйства, Комитете по геологии и использованию недр, Комитет РФ по водному хозяйству.

Государственный комитет РФ по охране ОС (Госкомитет экологии), главный орган всей системы управления в сфере экологии.

Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ (Госкомсанэпиднадзор).

Полномочия органов общей компетенции

Принимая правовые акты, включающие нормы права о компетенции определенных органов управления, государство тем самым определяет границы действия органов управления в сфере охраны окружающей среды.

Эти органы могут быть классифицированы по нескольким критериям: по содержанию и объему присущих им властных полномочий — на органы общей и специальной компетенции. Общей компетенцией наделены Президент РФ, Правительство РФ, исполнительные органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. В отдельных работах среди органов общей компетенции упоминается Федеральное Собрание РФ, а также представительные органы субъектов РФ. На наш взгляд, такой подход не оправдан, поскольку представительные органы РФ и субъектов РФ осуществляют законотворческие, а не исполнительно-распорядительные (управленческие) функции. Кроме того, подобная позиция противоречит установленному Конституцией РФ принципу разделения властей.

Органы общей компетенции выделены в особый вид органов государственной власти потому, что решение вопросов охраны окружающей среды не является их специальной и единственной функцией, а осуществляется наряду с решением иных государственных задач.

Закон об охране окружающей среды не устанавливает четкого распределения экологических управленческих полномочий между федеральными органами исполнительной власти или между органами исполнительной власти субъектов РФ, оставляя детальное распределение таких полномочий другим федеральным законам и иным нормативно-правовым актам. Например, распределение полномочий в сфере охраны окружающей среды между представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а также возможное наделение экологическими полномочиями специально создаваемых региональных органов оставлено на усмотрение субъектов РФ. Закон лишь определяет перечень вопросов федерального и регионального значения, не исключая при этом возможности взаимного делегирования соответствующих полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

В настоящий момент на федеральном уровне решение экологических задач осуществляется следующими органами общей компетенции. Согласно ст. 80 (ч.2) Конституции РФ, Президент РФ является гарантом прав и свобод человека и гражданина, в том числе и права на благоприятную окружающую среду. Поэтому для нас представляют интерес следующие полномочия Президента Российской Федерации.

Во-первых, Президент РФ определяет основные направления внешней и внутренней политики государства, в том числе и экологической политики. В целях ее реализации Президент Российской Федерации утверждает по представлению Правительства РФ систему и структуру органов исполнительной власти Российской Федерации, в которую входят органы государственной власти, решающие вопросы охраны окружающей среды, а также определяет компетенцию некоторых таких органов и назначает их руководителей.

Во-вторых, Президент РФ определяет государственную стратегию РФ в области охраны окружающей среды, выступает субъектом законодательной инициативы по экологическим вопросам, подписывает международные документы по вопросам охраны природы и реализации права человека на благоприятную окружающую среду. В соответствии с перечисленными документами Президент РФ своими указами разрабатывает механизм имплементации международных норм по правам человека в национальную правовую систему.

В-третьих, Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти, противоречащих Конституции России и федеральным законам. Так, например, указом Президента РФ от 15 мая 2000 г. было приостановлено действие постановления главы администрации Смоленской области от 26 июня 1998 г. «О взимании платежей за загрязнение окружающей природной среды от иностранных юридических лиц и граждан, эксплуатирующих автотранспортные средства на автодорогах Смоленской области».

Задача осуществления мер по обеспечению экологических прав граждан входит в компетенцию Правительства Российской Федерации. Свое конституционное закрепление это положение находит в п. «в» ч.1 ст. 114 Конституции РФ, согласно которому Правительство России обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии. Согласно п. «е» указанной статьи, Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению прав и свобод граждан, куда входит и право на благоприятную окружающую среду.

Указанные полномочия конкретизированы в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. (ред. от 1 июня 2005 г.). Согласно ст. 18 данного закона, Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности,, принимает меры по реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия.

Для этого Правительство РФ занимается разработкой и реализацией государственных экологических программ, координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды, принимает решения об организации особо охраняемых природных территорий, организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации, координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Аналогичные полномочия присущи и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах их юрисдикции. Они осуществляют правовое регулирование охраны окружающей среды с учетом специфических социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов и требований Конституции РФ и федеральных законов в области охраны окружающей среды.

К полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ относится: участие в реализации федеральной политики в области экологического развития; участие в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга); осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории субъекта РФ, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю; право организации и развития системы экологического образования и формирования экологической культуры на территории субъекта РФ; обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды; предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды; ведение Красной книги субъекта Российской Федерации; право образования особо охраняемых природных территорий регионального значения; участие в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды на территории субъекта РФ и т.д. (ст.6 Закона об охране окружающей среды).

Природоохранные полномочия органов местного самоуправления представляют собой определяемую федеральными и региональными законами, уставом муниципального образования и специальными соглашениями совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на эту среду и ликвидацию последствий такого рода деятельности.

Целью экологической деятельности органов местного самоуправления является создание, исходя из конкретных местных условий (исторических, географических, природно-климатических и т.д.) дополнительных гарантий реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. Такими гарантиями могут выступать, например, образование особо охраняемых природных территорий местного значения, направление ходатайств в органы государственной власти РФ о придании территория города (района) статуса зоны экологического бедствия с выделением соответствующего финансирования для восстановления надлежащего качества окружающей среды, выделение средств местного бюджета на природоохранные нужды и т.д.

Экологическими проблемами в городских и районных муниципальных образованиях может заниматься либо специальная экологическая служба, входящая в состав местной администрации, либо различные подразделения исполнительного органа, осуществляющие управление в конкретных отраслях муниципального хозяйства, и решающие вопросы охраны окружающей среды в комплексе с другими. Представляется, что возможность создания специальных экологических служб в системе органов местного самоуправления зависит как от экологической обстановки в муниципальном образовании, так и от наличия у соответствующих органов местного самоуправления необходимых финансово-экономических ресурсов.

Установленные законами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления по охране окружающей среды реализуются в практической деятельности этих органов по-разному. Это происходит в силу ряда причин, имеющих как объективный, так и субъективный характер. С одной стороны, деятельность органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере может зависеть от трех групп объективных факторов. Во-первых, от того, является ли муниципальное образование городским или сельским. В городских поселениях с развитой промышленностью состояние окружающей среды часто обусловливает создание отдельных комитетов по охране окружающей среды в структуре городской администрации. Для населения сельских муниципальных образований более актуальны вопросы, связанные с ведением сельскохозяйственного производства. Экологические вопросы (например, в части загрязнения сельскохозяйственных земель пестицидами и агрохимикатами) могут решаться в рамках управления сельским хозяйством, в связи с чем отдельных экологических служб не создается.

Во-вторых, даже в рамках одинаковых по территориальной принадлежности (например, два городских или два сельских) муниципальных образованиях, экологическая обстановка на их территории может существенно различаться. Поэтому мы обнаружим принципиальные различия в первоочередности экологических проблем, например, для органов местного самоуправления города Череповца, признанного государственной экологической экспертизой зоной чрезвычайной экологической ситуации, и деятельностью органов местного самоуправления большинства других городских поселений.

В-третьих, городские (сельские) муниципальные образования, даже при наличии примерно одинакового состояния окружающей среды, отличаются по экономическому положению и, следовательно, по возможности финансирования природоохранных мероприятий.

Полномочия органов специальной компетенции

Органами специальной компетенции называются органы государственной власти, специально уполномоченные Правительством РФ или Президентом РФ выполнять соответствующие экологические функции. По характеру своей специальной компетенции органы экологического управления подразделяются на два вида: межотраслевые и отраслевые. Межотраслевые органы выполняют комплекс природоохранительных задач по отношению ко всем (или большинству) природным ресурсам или видам деятельности; отраслевые осуществляют охрану окружающей среды в отдельных отраслях (сферах) экономики (транспорт, промышленность, энергетика и т.д.).

Общий перечень федеральных органов исполнительной власти определяет Президент России по представлению Председателя Правительства РФ (ст. 112 Конституции РФ). В настоящий момент действует Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. (в ред. от 23 декабря 2005 г.). В соответствии с данным Указом в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В структуру федеральных органов исполнительной власти входят конкретные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, причем федеральные службы могут занимать как самостоятельное место в данной структуре, так и входить в состав отдельных министерств. Федеральные агентства представлены в данной структуре только в составе министерств.

Можно выделить четыре межотраслевых органа специальной компетенции в области охраны окружающей среды: Министерство природных ресурсов РФ (МПР России), Министерство здравоохранения и социального развития РФ (Минздрав РФ), Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

В ведении МПР России находятся: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство лесного хозяйства; Федеральное агентство по недропользованию.

МПР России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану водного фонда, использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов, эксплуатацию и обеспечение, безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесённых к объектам охоты), особо охраняемые природные территории, а также в сфере охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора).

В числе задач Минздрава РФ для нас представляют интерес вопросы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия. Для решения данной задачи в ведении Минздрава находится Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. В числе природоохранных задач данной службы следует выделить: организацию и осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора, в том числе на железнодорожном транспорте; государственную регистрацию представляющих потенциальную опасность для человека продукции, объектов; санитарно-эпидемиологические расследования, направленные на установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений); организация и осуществление мер, направленных на выявление и устранение влияния вредных и опасных факторов среды обитания на здоровье человека.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения • негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраны недр, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы.

Отраслевые органы специальной компетенции. Как уже отмечалось выше, отраслевые органы специальной компетенции осуществляют управление охраной окружающей среды в отдельных отраслях народного хозяйства (промышленность, транспорт, оборона, энергетика и т.д.). В их число следует включить Министерство сельского хозяйства РФ, МВД России, Министерство обороны, Федеральную службу безопасности и т.д. Данный перечень не носит исчерпывающего характера.

1) Министерство сельского хозяйства РФ. В его ведении находятся: Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору; Федеральное агентство по рыболовству. Основными экологическими полномочиями данного органа являются изучение, сохранение, воспроизводство и использование водных биологических ресурсов, регулирование охоты и охотничьего хозяйства.

2) Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации. В его ведении находятся следующие службы и агентства, реализующие отдельные экологические функции:

Федеральная служба по техническому регулированию и метрологии осуществляет в порядке, .установленном Федеральным законом «О техническом регулировании» деятельность по контролю и надзору за соблюдением требований государственных стандартов в переходный период; регистрацию документов, подтверждающих соответствие объектов технического регулирования установленным требованиям; учет и анализ случаев причинения вреда жизни и здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу и другим объектам технического регулирования вследствие нарушений требований технических регламентов.

Федеральное агентство по промышленности осуществляет лицензирование деятельности по утилизации боеприпасов, а также выполнению работ и оказанию услуг по хранению, перевозкам и уничтожению химического оружия, производству, хранению и применению взрывчатых материалов и т.д.

3) МВД России в пределах, предусмотренных действующим законодательством задач, оказывает содействие должностным лицам органов государственного экологического контроля в осуществлении их законной деятельности; принимает меры по предотвращению и пресечению преступлений' и правонарушений (включая экологические); проводит оцепление определенных территорий при ликвидации последствий стихийных бедствий, а также экологических аварий и катастроф; участвует в обеспечении общественного порядка.

В ведении МВД России наиболее значимы экологические функции ГИБДД, которые заключаются в осуществлении контроля за соблюдением установленных правил, нормативов и стандартов, действующих в сфере безопасности движения, в том числе по охране атмосферного воздуха от вредного воздействия выбросов автомототранспорта.

4) Экологическая функция Министерства обороны РФ выполняется посредством осуществления наблюдений за состоянием окружающей среды и ее изменением в результате повседневной военной деятельности; проверка соблюдения воинскими частями требований природоохранительного законодательства и нормативов качества окружающей среды; выполнения планов и мероприятии по охране и оздоровлению окружающей среды; контроль за выполнением заключений государственной экологической экспертизы и т.д. Особенности государственного контроля за состоянием отдельных видов природных ресурсов (например, лесов), расположенных на территориях режимных военных и оборонных объектов на землях обороны определяются отдельными нормативными правовыми актами.

5) Экологическая функция Федеральной службы безопасности выражается в выявлении, предупреждении и пресечении деяний, посягающих на экологические интересы общества, представляющие особую экологическую опасность. К таким деяниям относятся экологическая контрабанда, связанная с незаконным вывозом стратегически важных природных ресурсов и ввозом на территорию России опасных отходов. Кроме того, в свете Экологической доктрины, впервые предусмотревшей систему мер по предотвращению терроризма, создающего опасность для окружающей среды, экологические функции данного органа будут и далее развиваться.

Контрольные вопросы:

1.Какие задачи государственного управления в среде экологии?

2.Какие специально уполномоченные органы осуществляют управление в сфере экологии?

3.Какие основные полномочия органов специальной компетенции в области охраны окружающей природной среды?

4.Назовите органы общей компетенции в области охраны окружающей среды?

Лекция 6.

Ответственность за экологические правонарушения

В науке классификация видов юридической ответственности произ­водится по самым различным основаниям: по органам, реализующим ответственность, по характеру санкций, по функциям и т.д. Традицион­но выделяют четыре вида ответственности: имущественную, дисципли­нарную, административную и уголовную ответственность.

К дисциплинарной ответственности может привлекаться работник за нару­шение норм трудового права, и, следовательно, за ненадлежащее исполнение

по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, Такие трудовые

нормы и правила содержатся в федеральных законах и подзаконных актах, нормативно-правовых актах субъектов РФ, правилах внутренней пруде распорядка в организации и т.д. В случае нарушения таких трудовых норм и правил, к работнику и применяются меры дисциплинарного воздействия: замечание, выговор, увольнение (ст. 192 ТК РФ).

Административным экологическим правонарушением (проступком) признается противоправное, виновное действие или бездействие физи­ческого или юридического лица, посягающее на конституционное право каждого человека на благоприятную окружающую среду, в том числе причиняющее вред окружающей среде (содержащее реальную угрозу такого причинения), за которое КоАП РФ или законом субъекта РФ предусмотрена административная ответственность.

Все составы экологических правонарушений, за которые может насту­пить административная ответственность, могут быть классифицирова­ны в четыре группы.

В первую группу входят составы, устанавливающие ответственность за нарушение общих (базовых) эколого-правовых требований, распростра­няющихся на все институты экологического права. К их числу относят­ся нарушение законодательства об экологической экспертизе (ст. 8.4), сокрытие или искажение экологической информации (ст. 8.5) и т.д.

Во вторую группу входят составы, устанавливающие ответственность за нарушение правил по охране отдельных природных ресурсов. В их числе порча земель (ст. 8.6), нарушение правил охраны атмосферного воздуха (ст. 8.21), нарушение правил охраны водных объектов (ст. 8.13), нарушение требований к охране лесов (ст. 8.31) и т.д.

В третью группу входят составы, устанавливающие ответственность за нарушение правового режима территорий с особым эколого-правовым ста­тусом. К таким составам относятся: нарушение правил охраны и использо­вания природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях (СТ. 8.39), а также нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов (ст. 8.12). При этом надо иметь в виду, что КоАП РФ не содержит норм, устанавливающих ответственность за совершение экологических проступков в зоне экологического бедствия. Наконец, в четвертую группу входят составы, устанавливающие ответс­твенность за нарушение требований в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной или «ной деятельности (в про­мышленности, транспорте, сельском хозяйстве и т.д.). В их числе - несоб­людение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опас­ными веществами (ст. 8.2), нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами (ст. 8.3), выпуск в эксплуатацию механических транс­портных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума (ст. 8.23) и т.д.

Рассмотрение всех видов административных наказаний позволяет сделать следующие выводы: во-первых, административные наказания являются относительно определенными санкциями. При наложении

наказания законодатель предоставляет природоохранным органам, в зависимости от характера правонарушения, личности нарушителя, сте­пени вины и иных обстоятельств определенную свободу в выборе вида и размера наказания (ст. 4.1 КоАП РФ). Во-вторых, лицо, совершившее административно наказуемый проступок, может быть освобождено от административного наказания в связи с его малозначительностью (ст. 2.9 КоАП РФ). В-третьих, четко определены сроки наложения административных наказаний. Согласно ст. 4.5 КоАП РФ, постановле­ние по делу об административной ответственности за нарушение зако­нодательства об охране окружающей среды не может быть вынесено по истечении одного года со дня его совершения. При длящемся админис­тративном экологическом правонарушении (а таких достаточно много), названный срок исчисляется со дня обнаружения административного правонарушения. В-четвертых, административные наказания характе­ризуются определенным единством'и дифференциацией, что позволяет их рассматривать как самостоятельную систему.

Отдельно необходимо отметить проблему разграничения администра­тивной и уголовной ответственности в сфере охраны окружающей среды. Конструкции составов уголовных и административных экологичес­ких правонарушений имеют много схожего, а четких критериев отличия в составах административных деликтов нет. Они есть в уголовно-право­вых нормах, например, в ряде составов указан такой квалифицирующий признак, как смерть людей либо массовые случаи их заболевания вследс­твие загрязнения природной среды (ст. 251 УК РФ). В других составах упоминаются «тяжкие последствия» (ст. 246 УК), «существенный вред» (ч. 1 ст. 250 УК РФ); «значительный» и «крупный» ущерб (ст. 255 и 256 УК). В примечании к ст. 260 УК РФ, устанавливающей уголов­ную ответственность за незаконную порубку деревьев и кустарников, раскрывается содержание понятий значительного и крупного разме­ров вреда: о первом свидетельствует исчисленный по установленным таксам ущерб, в 20 раз превышающий МРОТ, установленный на день совершения преступления. Крупным считается ущерб, превышающий минимальный размер оплаты труда в 200 раз. Конкретное содержание других оценочных критериев в УК РФ не раскрывается.

Их толкование дано в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения». Так, признаки сущес­твенного экологического вреда сформулированы в п.5 постановления. К их числу относятся: массовая гибель животных и птиц на определенной территории (когда уровень смертности выше среднестатистического в три и более раз), экологическая ценность поврежденной территории или утра­ченного природного объекта, высокий уровень деградации земель.

Кроме повышенной степени общественной опасности основанием квалификации правонарушения в качестве преступления может слу­жить наличие таких признаков состава, как специфика предмета, место,

способ правонарушения, его субъект, форма вины и т.д. Например, в ст. 258 УК предусмотрена уголовная ответственность за незаконную охоту. Там выделяются звери й птицы, на которых охота полностью запрещена (специфика предмета), территория заповедника, заказника, зона чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедс­твия (место), применение механического транспортного средства либо воздушного судна, применение взрывчатых веществ или иных способов массового уничтожения зверей и птиц (способ), совершение деяния лицом с использованием своего служебного положения (субъект) и т.д. Эти признаки выступают в роли критериев разграничения преступного поведения и административного проступка.

Ответственность за экологические преступления

Экологическими преступлениями являются виновные, общественно опасные, предусмотренные уголовным законом деяния, посягающие на конституционное право каждого человека на благоприятную окружаю­щую среду и причиняющие вред природной среде (содержащие реаль­ную угрозу его причинения).

Существует основная классификация экологических преступлений по критерию непосредственного объекта посягательства. В первую группу входят составы преступлений, посягающих на состояние отдельных природных ресурсов. В их числе - загрязнение вод (ст. 250), загряз­нение атмосферы (ст. 251), порча земли (ст. 254), незаконная охота (ст. 258) и т.д. Во вторую группу входят составы, устанавливающие ответственность за нарушение требований в области охраны окружаю-, щей среды, подлежащих соблюдению при осуществлении хозяйственной или иной деятельности. В эту группу входят: нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246), нарушение пра­вил обращения экологически опасных веществ и отходов (ст. 247) и т.д. В третью группу входят составы, устанавливающие ответственность за нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природ­ных объектов (ст. 262).

Среди диспозиций экологических преступлений, сгруппированных в главе 26 УК РФ, имеются как материальные, так и формальные соста­вы. Однако преступлений с материальными составами, т.е. таких, для

которых наличие оконченного состава преступления закон связывает лишь с наступлением определенных, указанных в законе последствий, значительно больше: это ст. 246, 247 (ч. 2-3), ст. 248, ст. 249-252, ст. 254-257, ст. 259-262. Они относятся к деликтам экологического результата. Для формальных составов закон считает преступление оконченным после (в момент) совершения общественно опасного деяния независи­мо от наступления определенных общественно опасных последствий. К таковым относятся ст. 252 (ч. 1), 253, 256 (ч. 2) - формальные эколо­гические деликты. Кроме того, в главе 26 присутствуют специфические диспозиции со следующими составами:

- «состав угрозы» - в ст. 247 (ч. 1) - «нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов» (он как бы лежит посредине между чисто материальными и чисто формальными составами).

- комбинированные формально-материальные - в ст. 256 (ч. 3) -«незаконная добыча водных животных и растений», и в ст. 258 - «неза­конная охота».¹

Новый УК РФ ввел и совершенно новый состав «экоцид» (ст. 358), поместив его в раздел «Преступления против мира и безопасности чело­вечества», что определило его основной объект.

Возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением

Возмещение вреда окружающей среде

ГК РФ предусматривает два способа возмещения вреда - реальный и в денежном выражении (ст. 1082). При невозможности возмещения вреда в натуре решается вопрос о денежном возмещении. Судом могут быть приняты во внимание такие обстоятельства, как отсутствие у

1 Ерофеев 5.В. Экологическое право России: Учебник для вузов.-М., 1999 -С 327-329 148

потерпевшего материально-технических ресурсов, необходимых для проведения работ по восстановлению природной среды. Возможен смешанный вариант, при котором в пользу потерпевшего часть средств компенсируется в денежной форме, а часть - путем выполнения восста­новительных работ за счет сил и средств ответчика. Если ответчик укло­няется от выполнения возложенных судом обязанностей, суд, арбитраж­ный суд по иску потерпевшей стороны принимает решение о взыскании ущерба в денежной форме, включая убытки, вызванные неисполнением решения суда. Возмещение экологического вреда в денежном выраже­нии производится по таксам, методикам и по фактическим затратам.

Таксы представляют собой условные единицы оценки ущерба с учетом затрат, понесенных на содержание природоресурсного хозяйства (лес­ного, рыбного, охотничьего), а также необходимости наказания винов­ного. Такса как бы состоит из двух частей: одна имеет целью возмещение затрат, другая.- наказание виновного. При причинении вреда окружаю­щей среде применяются:

а) таксы для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам нарушением лесного законодательства Российской Федерации. Так, за незаконную порубку, выкапывание, уничтожение или повреждение деревьев, не.достигших диаметра ствола на высоте груди 12 см для хвойных пород и 16 см для лиственных пород, взимается 50-кратная стоимость древесины деревь­ев с диаметром ствола 12 см и 16 см для хвойных и лиственных пород соответственно, исчисленная по ставкам лесных податей за древесину, отпускаемую на корню и т.д.

б) таксы для определения стоимости каждого незаконно добытого, унич­тоженного животного (например, незаконная добыча медведя - такса 50 минимальных размеров оплаты труда). Дополнительно региональны­ми нормативными актами могут устанавливаться таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный юридическими или физи­ческими лицами незаконным добыванием или уничтожением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, не предусмотренными нормативными актами федеральных министерств и ведомств.

в) таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный водным биологическим ресурсам, рыбным запасам. Дополнительно нор­мативными правовыми актами субъектов РФ Могут устанавливаться таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный юри­дическими или физическими лицами незаконным добыванием или унич­тожением водных биологических запасов, рыбных запасов, не предусмот­ренные нормативными актами федеральных министерств и ведомств.

Величина таксы определяется с учетом экологической ценности вида растений и животных и устанавливается за каждый экземпляр.

В случае причинения вреда состоянию вод, атмосферного воздуха и

почв, применяются методики подсчета ущерба. Так, размер взыскания

за вред, причиненный загрязнением водного объекта, определяется

^ 149

суммированием ущерба от изменения качества воды и размера потерь, свя­занных со снижением биопродуктивности данного природного объекта.

Размер взыскания за вред, причиненный загрязнением атмосферного воздуха, определяется, исходя из массы загрязняющих веществ, рассеива­ющихся в атмосфере. Масса загрязняющих веществ определяется расчет­ным или экспертным путем по действующим методикам. Для определения размера платы за ущерб от загрязнения земель химическими веществами, учитываются следующие показатели: норматив стоимости сельскохозяйс­твенных земель, коэффициент пересчета в зависимости от периода време­ни по восстановлению земель, площадь земель, коэффициент пересчета в зависимости от степени загрязнения земель, коэффициент экологической ситуации и экологической значимости территории, коэффициент пере­счета в зависимости от глубины загрязнения земель. Выплаты по искам за загрязнение земель не освобождают виновных лиц от выполнения мероп­риятий по охране окружающей среды, уплаты штрафов и возмещения вреда окружающей среде, здоровью, имуществу граждан.

По фактическим затратам возмещается ущерб, наступившим в результате причинения убытков. Наиболее полно понятие «убытки» определено в ГК РФ (ст. 15) - это расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

В смешанном порядке применяются все способы определения разме­ра ущерба. В частности, при возмещении ущерба, причиненного лесу и лесному хозяйству нарушением правил пожарной безопасности, возме­щению подлежат затраты, включающие стоимость товарной древесины; расходы на воспроизводство леса; затраты по расчистке территории от пожара; стоимость погибшего имущества; расходы по тушению пожара.

Порядок возмещения экологического вреда

Предусматривается судебный и внесудебный порядок возмещения экологического вреда. Соответствующая обязанность может быть испол­нена по решению суда общей юрисдикции или арбитражного суда. Вне­судебный порядок возмещения реализуется рядом способов, включая добровольное возмещение, посредством страхования риска причинения экологического вреда и в административном порядке.

Устанавливается два способа возмещения экологического вреда в денежном выражении: по таксам и по убыткам. Однако необходимо обратить внимание на противоречие, которое возникает по этому пово­ду. Если размер убытков превышает размер вреда, исчисленного по так­сам, то в расчет принимается сумма убытков. Если сумма, насчитанная по таксам и методикам, выше, то именно она принимается во внимание. 150 4Ь

Необходимо отметить, что для решения проблемы возмещения эко­логического вреда важно собрать и оформить должным образом доказа­тельства, необходимые для подтверждения факта экологического право­нарушения, оценки масштабов его экологических последствий и расчетов компенсации за вред, причиненный в результате правонарушения.

К исковому заявлению, как правило, прилагаются протокол об эколо­гическом правонарушении, документы, подтверждающие факт соверше­ния экологического правонарушения в т.ч. фотодокументы, картосхемы, акты об отборе и анализах проб, заключение о массе загрязняющего вещества; документы, содержащие количественную оценку гибели и заражения биоты, повреждения растительного и почвенного покрова, иные документы; имеющиеся свидетельские показания; экспертную оценку косвенного ущерба; расчет ущерба и убытков, причиненных негативным воздействием на окружающую среду; иные документы. При рассмотрении дела суд может назначить экспертизу для определения подлинного размера ущерба. Однако отсутствие такс или методик под­счета ущерба не должно служить основанием для отказа в рассмотрении иска в суде или арбитражном суде. При наличии нескольких причини-телей вреда взыскание производится в соответствии с долей участия каждого в причинении вреда (ст. 1080 ГК РФ).

Реальное возмещение вреда может быть осуществлено посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушен­ного состояния окружающей среды за счет его средств, производства восстановительных работ. Применительно к охране земель возмещение вреда в натуре может быть реализовано посредством восстановления прежнего состояния земли. Так, при неправомерном нарушении релье­фа земельного участка (участок покрыт траншеями, котлованами и т.п.), восстановление может заключаться в устранении этих недостатков. Вос­становление лесных массивов может быть осуществлено посредством новых посадок древесных культур.

Решение о восстановлении прежнего состояния земли, других природ­ных ресурсов как способ реального возмещения вреда, причиненного нарушением правил рационального использования и охраны природ-, ных богатств, принимается в каждом конкретном случае судом. Такое требование может быть предъявлено к правонарушителю, если восста­новление объективно возможно и правонарушитель в силу своей специ­альной правосубъектности в состоянии в течении оптимального срока провести необходимые работы.

Иски о компенсации вреда окружающей среде, могут быть предъявлены в течение двадцати лет. Данный срок называется сроком исковой давности.

Исковая давность - это срок, при соблюдении которого суд общей юрисдикции, арбитражный суд или третейский суд обязаны предоста­вить защиту лицу, право которого нарушено. Пропуск же срока, если об этом заявила заинтересованная сторона, является основанием к вынесе­нию судом решения об отказе в иске (п.2 ст.199 ГК РФ).

Выделяется два вида сроков исковой давности: общий и специальный. Общий срок исковой давности составляет 3 года (ст. 196 ГК РФ). Учиты­вая значение благоприятного состояния окружающей среды для жизни и здоровья граждан, для подачи исков о возмещении экологического вреда устанавливается специальный срок исковой давности. В российском праве этот срок в 20 лет является одним из самых продолжительных. Это обусловлено тем, что при причинении вреда окружающей среде затраги­вается, прежде всего, публичный интерес, жизнь и здоровье людей.

Возмещение вреда здоровью и имуществу человека,

причиненного негативным воздействием

окружающей среды

Причиненный факторами неблагоприятной окружающей среды вред здо­ровью населения подразумевает, во-первых, вред личности (индивидуальный вред), и, во-вторых, вред обществу (общественш,1 ii). Наличие после/и кто обус­ловлено дополнительными затратами государства на лечение пострадавших, выдачу им пенсий и пособий, недополучение продукции и т.д.

Провозглашенный принцип полного возмещения преда, причиненного имуществу граждан аналогичными воздействиями означает обязатель­ность учета: прямого ущерба, связанного с разрушением и снижением стоимости строений, жилых и производственных помещений, оборудо­вания, имущества; упущенной выгоды от потери урожая, снижения пло­дородия почв и иных вредных последствий. Вред здоровью и имуществу человека, причиненный неблагоприятным воздействием окружающей среды, может быть возмещен (компенсирован) тремя различными спо­собами: в публичном порядке, страхованием, в судебном порядке.

Публичный порядок предполагает обязанность государства, даже в слу­чае отсутствия его вины, оказывать социальную помощь лицам, кото­рым причинен экологический вред. К данному порядку можно отнести:

а) оформление инвалидности по причинам, связанным с воздействием на здоровье человека неблагоприятной окружающей среды;

б) предоставление гражданам, пострадавшим от неблагоприятного воздействия окружающей среды, мер социально-экономической защи­ты, льгот и компенсаций. •

Экологическое страхование предполагает обязательную или добро­вольную выплату страховых взносов, из которых возмещается вред, причиненный в результате нарушения законодательства в области охра­ны окружающей среды. К данному порядку можно отнести, во-первых, оформление листка временной нетрудоспособности работника в случае заболевания, в том числе в связи с загрязнением окружающей среды (обязательное государственное страхование), и, во-вторых, страхование риска причинения вреда здоровью или имуществу граждан от загрязне­ния окружающей среды в страховых компаниях. 152

Судебный порядок предполагает обращение потерпевшего в суд с требованием о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, при­чиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Судебная практика по данному вопросу довольно скудна по объему. Это зависит именно от специфики судебного возме­щения данного вида экологического вреда. Если гражданин, пострадав­ший от неблагоприятного воздействия окружающей среды, претендует на полное возмещение вреда здоровью или имуществу, он должен в уста­новленном в законодательстве порядке заявить свои претензии в суде. С иском в суд может обратиться сам потерпевший, члены его семьи, прокурор, уполномоченный на то орган государственного управления, общественная организация, представляющая интересы потерпевшего.

Доказыванию подлежит несколько юридических фактов. Во-первых, факт совершения ответчиком деяния, нарушившего законодательство в области охраны окружающей среды. Здесь можно выделить общеиз­вестные факты и подтвержденные документально. Например, в 1996 г. произошло возгорание в прудах накопителях АО «Лукойл-Волгоград-нефтепродукт» на территории города Волгограда. Так как несколько районов города стояли в дыму, этот факт стал общеизвестным и не под­лежал дополнительному доказыванию.

Нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, как правило, влечет за собой наложение административного взыскания. Пос/пик шление о наложении административного взыскания и будет дока­зательством факта совершения противоправного экологического деяния.

Во-вторых, факт причинения в результате экологического правонаруше­ния вреда окружающей среде. Здесь, как и в первом предмете доказывания необходимо ссылаться или на общеизвестные факты или на результаты административного производства. Например, акт (справку) государствен­ного органа экологического контроля о факте загрязнения окружающей среды в определенное время и на определенной территории.

В-третьих, факт причинения вреда здоровью и имуществу лица и его размер. Все это должен документально подтвердить сам потерпевший, представив в суд справку о состоянии здоровья, больничный лист, чеки о приобретении лекарств, чеки о дополнительном питании, мотивиров­ка морального вреда и т.п.

Важно также знать, что наряду с возмещением вреда здоровью и иму­ществу, причиненного экологическим правонарушением, гражданин имеет право на возмещение потерь, связанных с моральными травмами, или морального вреда.

В-четвертых, причинно-следственную связь между негативным воздействием окружающей среды и самим вредом. Данный предмет доказывания является наиболее сложным. Необходимо доказать факт-нахождения лица в месте, где был нанесен вред окружающей среде. Здесь возможно предоставление справки с места работы, места жительс­тва (ор'гана местного самоуправления, паспортного отдела милиции или ^

домоуправления), подтверждающей, что потерпевший в данное время находился в данном месте и, следовательно, подвергался вредному воздействию окружающей среды.

В судебной практике наблюдается тенденция, согласно которой не находит доказывания факт причинения вреда здоровью загрязнением окружающей среды. В этом случае признания лица инвалидом по при­чине экологически обусловленного заболевания источник заболевания, а также причинно-следственные связи могут быть установлены посредством проведения медико-социальной экспертизы, хотя заключение экспертов судами часто игнорируются. Так по делу АО «Лукойл-Волгограднефтеп-родукт» суд отказал в иске гражданке, у которой сильнейшее загрязнение атмосферного воздуха вызвало отравление легких. В 2003 году па предпри­ятии этого же общества произошла утечка газа. Через некоторое время, уча­щиеся, находящиеся на занятиях в школе, были доставлены В реанимацию с диагнозом - отравление. И в данном случае прич i (ННО следственная связь между утечкой газа и отравлением детей так же не была установлена.

При определении величины причиненного здоровью граждан вреда учитываются: степень утраты трудоспособности потерпевшего, необходимые затраты на лечение и восстановление здоровья, затраты на уход за больным, иные расходы, в том числе упущенные профес­сиональные возможности, затраты, связанные с необходимостью изме­нения места жительства и образа жизни, профессии, а также потери, связанные с моральными травмами, невозможностью иметь детей или риском рождения детей с врожденной патологией.

Предоставление гражданам, пострадавшим, от неблагоприятного воз­действия окружающей среды, мер социально-экономической защиты, льгот и компенсаций получило нормативное оформление после аварии на Чернобыльской АЭС. Такие меры, льготы и компенсации предус­мотрены, в частности, федеральными законами «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «О социальных гарантиях гражданам, подвер­гшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне», «О социальной защите граждан, подверг­шихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на произ­водственном объединении «Маяк» и сбросов отходов в реку Теча».

Законом РФ от 15 мая 1991 г. (ред. от 29 декабря 2004 г.) «О социаль­ной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», компенсации и льготы предус­мотрены для разных категорий пострадавших лиц, включая участ­ников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС в зоне отчуждения, граждан, получивших или перенесших лучевую болезнь, другие заболевания, и инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы, граждан, занятых на эксплуатации Чернобыльской АЭС и на работах в зоне отчуждения, граждан, эвакуированных из зоны отчуждения и переселенных (переселяемых) из зоны отселения и др.

Контрольные вопросы:

1.За проступки можно привлечь работника к дисциплинарной ответственности?

2.Как можно классифицировать составы экологических правонарушений, за которые может наступать административная ответственность?

3.Назовите основные составы экологических преступлений?

4.Дайте определение экологического правонарушения?

5.В каком порядке осуществляется возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью граждан экологическим правонарушением?

6.Какой срок исковой давности по экологическим делам?

ЛЕКЦИЯ №7.