Понятие государственного управления

Как явствует из рассмотренных концепций роли государства, предмет дискуссии сводится к проблеме соотношения экономичес­кой и политической свободы, с одной стороны, и, с другой, рацио­нального, целенаправленного воздействия государства на экономи­ку и социально-политическую жизнь в форме управления, ограни­чивающего свободу рамками общих интересов, иначе говоря, об­щественной необходимостью. Причем свободная деятельность ин­дивидов и складывающиеся на ее основе общественные отношения отождествляются со спонтанно, стихийно саморегулирующимися процессами. А регулируемые и управляемые государством процес­сы рассматриваются исключительно как принуждаемые властью, контролируемые ею извне, парализующие спонтанные механизмы саморегуляции. Свобода несовместима с общественной необходи­мостью, выражаемой государственной волей, с государственным управлением, реализующим общий интерес.

Наш подход к анализу государственного управления состоит в признании его как объективно необходимой функции государства, как рациональной деятельности, не исключающей свободу, а яв­ляющейся общественно-политической формой ее выражения и осознанной реализации общественной необходимости.

Мы рассматриваем государственное управление в широком социально-политическом смысле как тип социального управле­ния в сфере государственной жизни общества. Это деятельность государства по осуществлению его властной и других функций всеми органами, институтами всех ветвей власти, но в различной мере и в различных формах. Государственное управление в на­стоящем исследовании — категория многоплановая: социальная, социально-политическая и политико-правовая.

Развиваемая концепция не исключает более узкое понимание государственного управления, определяемого в новой юридичес­кой литературе лишь как форма осуществления функций госу­дарства, как вид государственной деятельности, в рамках кото-ррго практически реализуется исполнительная власть [3]. Такой подход аргументируется тем, что понятие «государственное уп­равление» не содержится в Конституции РФ, в связи с изменени­ем задач и функций современного типа Российского государства, отказавшегося от тотального управления обществом. Оно замене­но понятием «исполнительная власть». Вместе с тем ученые-юри­сты справедливо подчеркивают, что «государственное управле­ние — реальность, без которой не может работать государствен­ный властный механизм. Но Конституция и действующее законо­дательство Российской Федерации не предложили синонима госу­дарственному управлению...» [4]. Не покрывает это понятие и система разделения властей. «Государственное управление» — более широкая категория, чем исполнительная власть. И не случайно она сохраняется в некоторых российских законодательных актах и используется в Указах Президента РФ [5]. Не отказывается от него законодатель в зарубежных странах, а тем более авторы научных исследований.

Итак, перейдем к анализу обозначенной в плане проблемы.

В научной и учебной литературе нет общепризнанного одно­значного понимания категории «государственное управление». Известный ученый-государствовед профессор Г.В. Атаманчук оп­ределяет его как практическое организующее и регулирующее

воздействие государства на общественную жизнедеятельность лю­дей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу [6], Б.Н. Курашвили — как дея­тельность всего государственного аппарата по регулированию об­щественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами [7]. Ряд авторов определяют понятие «го­сударственное управление» как практическую организующую деятельность государства на основе и во исполнение законов, со­стоящую в осуществлении исполнительно-распорядительных фун­кций непрерывно действующим аппаратом управления [8], дру­гие - как организующую, исполнительно-распорядительную дея­тельность, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном выполнении функций государства [9]. Последнее определение в отличие от предыдущих, как видим, является более узким, во многом сводит государственное управ­ление к исполнительно-распорядительной деятельности. Близкую позицию в этом отношении занимает и профессор А.И. Радченко, который дает такое определение: «под государственным или му­ниципальным управлением понимается деятельность государствен­ного или муниципального исполнительно-распорядительного орга­на по воздействию на объект управления для его перевода в со­стояние, необходимое для достижения цели соответствующего тер­риториального образования, посредством принятия решений (пра­вовых актов), организации и контроля исполнения этих решений (актов) и решений (актов) органов законодательной (представи­тельной) власти» [10].

Более предпочтительными нам представляются определения понятия «государственное управление», сформулированные нами в первом издании данного курса лекций (2000 г.) [11], а также в учебнике Н.И. Глазуновой 2002 и 2004 гг.

По нашему мнению, государственное управление — специфи­ческий тип социального, которое представляет собой воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития.

В определении понятия государственного управления должно быть теоретически выражено общее и специфическое, характер­ное для его сущности как политико-административного воздей­ствия государственных властных институтов на общество. В со­ответствии с этим подходом можно сформулировать следующую дефиницию: государственное управление— это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором, реализуются об­щественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества [12].

Близка к данному определению и позиция крупного государ-ствоведа профессора Н.И. Глазуновой, согласно которой «госу­дарственное управление — это целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей» [13].

Во многом схожее определение дается и Г.Л. Купряшиным, по мнению которого «государственное управление - это деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в об­ществе в целом, так и в отдельных его частях» [14].

В содержании сформулированного определения понятия зафик­сировано единство общего, свойственного социальному управле­нию — сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специфического для государственного управления: особенный субъект, отличительные его цели, а также — объект управляю­щего воздействия. Субъект управления — государственные ин­ституты — организации специальных групп людей, наделенных необходимыми для управленческих действий властными полно­мочиями и действующих от имени общества и каждого граждани­на на основе установленных правовых норм. Объект государствен­ного управления — общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.

Управляющее воздействие государственных институтов — это целенаправленное воздействие на естественное состояние обще­ства в интересах классов и других больших социальных групп, стремление придать ему организованное функционирование в соответствии с установленными нормами, обеспечить его адап­тацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие.

Сознательное воздействие на общество и его группы, на отдель­ных граждан с целью направления их поведения и деятельности в русло общественно политически необходимого и целесообразного - существенная черта государственного управления. По своему содержанию оно многогранно: это — деятельность, ориентирован­ная на достижение разнопорядковых, разнокачественных целей; на организацию общественной системы и сохранение (воспроизвод­ство) существующего состояния общественных отношений; это — перевод управляемого объекта из состояния статичного, традици­онного в динамичное, прогрессивное, из малопредсказуемого — в предсказуемое, из остроконфликтного — в ситуацию разрешаемых конфликтов; это — обеспечение условий для расширения свободы общества и личности и т.д. Так, перед государственным управле­нием современной России объективно стоят многие задачи гло­бального социально-политического и экономического характера, а также конкретного план — осуществления оптимальной для стра­ны модернизации. Управление крупными социальными группами - классами и другими общностями, идентифицирующими себя с различными культурами (главным образом с русской православ­ной и мусульманской), группами населения, ориентирующимися на западноевропейские либеральные ценности и приверженными советским социалистическим ценностям, связано с решением ком­плексных проблем. На первом плане — проблемы сохранения го­сударственного единства.

Подводя итоги вышесказанному, можно выделить следующие свойства, присущие государственному управлению, на которые особое внимание обращает Н.И. Глазунова:

1.Субъект целенаправленных, организующих и регулирую­щих воздействий — государство. Характер государственного уп­равления в конкретное историческое время определяется харак­тером, конституционными основами (принципами) развития го­сударства. Государство как мозговой центр дает импульсы - при­казы государственному управлению - своего рода «нервной сис­теме» общественного организма.

2. Государственное управление опирается на властные полно­мочия и представляет собой способ реализации государственной
власти, которая распространяется на все общество (и на другие
сообщества в рамках проводимой государством международной
политики). Законы, иные нормативные правовые требования, ус­танавливаемые государственной властью — общеобязательны, обес­печиваются авторитетом силы государства.

3. Специфику государственного управления составляют харак­тер и объем охватываемых управлением общественных явлений.
В центре государственного управления - решение общих дел,
согласование действий всех граждан, защита совместного интере­са, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граж­дан и социальных групп.

4. Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.),
но и принуждение с помощью сил правоохранительных государ­ственных органов. Государственная власть и управление в источ­нике имеют правовую и политическую обусловленность (легитим­ность), а в реализации — силу госаппарата, обладающего и сред­ствами принуждения [15].

Заслуживает внимания и высказываемое данным автором по­ложение о том, что в широком смысле государственное управле­ние как система означает непосредственное осуществление госу­дарственной власти: принятие политико-государственных реше­ний и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудие. Субъектом государственного управ­ления выступают законодательные органы государственной влас­ти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры [16].

Государственное управление — это вместе с тем самоуправле­ние по отношению к самому государству и социальной системе в целом, где действуют и стихийные регуляторы общественных про­цессов, не охватываемые рациональной деятельностью государ­ства.

В научной литературе и в практике государственных органов наряду с понятием «государственное управление» используется понятие «государственное регулирование». Причем имеется в виду их существенное смысловое различие. С точки зрения неолибера­лов, как отмечалось выше, допустимо в весьма ограниченных рамках государственное регулирование, например, экономики, но исключается государственное управление экономикой и другими социальными процессами. Многие российские экономисты, про­тивопоставляя свои нынешние взгляды представлениям, господ­ствовавшим в советское время, отказались от понятия «управле­ние экономикой», заменив его понятием «регулирование экономики». Российское правительство, пришедшее к власти после катастрофических августовских (1998) событий, взяло курс на усиление «государственного регулирования» экономики, однако в его заявлениях не встречается понятия «государственное уп­равление». Стало быть, в трактовке Правительства данные поня­тия принципиально различны.

Нам представляется, что противопоставление понятий «регу­лирование» и «управление» вообще некорректно с точки зрения их смыслового содержания. Согласно Толковому словарю русско­го языка, одно из значений термина «регулирование» — управ­лять, руководить. Наряду с ним данным термином может обо­значаться:

а) воздействие на что-либо с целью достижения нужных ре­зультатов;

б) подчинение того или иного действия определенным прави­лам.

Семантическая трактовка терминов не всегда соответствует современной практике их функционирования в языке, тем более политическом. Однако она может служить аргументом понима­ния рассматриваемых терминов как синонимов. Или, скажем, в смысле обозначения термином «регулирование» одного из видов управляющего воздействия, либо формы управления, либо его момента. Необходимо учитывать зафиксированный в научном язы­ке акцент в интерпретации понятия «регулирование» на внут­ренних механизмах функционирования системы в рамках уста­новленных управляющим субъектом правил (регламента), что обеспечивает поддержание ее устойчивости.

Понятие же «управление» обозначает преимущественно внеш­нее (исходящее от субъекта) целеполагающее воздействие на сис­тему, воздействие, являющееся фактором сохранения и стимули­рования определенной направленности саморазвития системы. Регулирование предполагает создание необходимых условий для спонтанного действия внутренних закономерностей и механизмов системы. Например, для предупреждения конфликтов или при­мирения конфликтующих сторон. Управление означает подбор и целенаправленное использование методов и средств, а также раз­работку технологий действия государственных институтов для достижения планируемых результатов (изменения системы, уре­гулирования и разрешения конфликтов и пр.). Отмеченные нюансы в смысловых различиях анализируемых понятий нельзя не учитывать, равно как и ошибочно было бы преувеличивать и, тем более, строить на таком понимании противоположные поли­тики [17].

Верна мысль ученых-специалистов по административному пра­ву: между государственным управлением и государственным регу­лированием «нет принципиальных различий по целевому назна­чению». Мало того, по своей сути регулирование — непременный элемент государственного управления, одна из его функций. Раз­личие государственного управления и государственного регули­рования «в значительной степени условно», ибо, управляя, госу­дарство регулирует, а регулируя, управляет [18].

Теория социального управления выявила и описала два типа механизмов регуляции поведения людей в обществе: сознательное (рациональное) и стихийное регулирование. Сознательное регу­лирование и есть социальное, в том числе и государственное уп­равление. Суть стихийного механизма в спонтанном, самопроизвольным (автоматическом) регулировании процессов поведения и деятельности социальных субъектов, не требующем вмешатель­ства государственных или каких-либо других управляющих сил. Таковым выступает, например, так называемый свободный ры­нок с его регулирующим механизмом конкуренции. Мы говорим «так называемый» потому, что в реальности ныне рынок в раз­витых странах в основном управляемый.

И наука социального управления, и мировая практика дока­зали, что по мере усложнения общественных и политических си­стем возрастает роль рациональных механизмов регуляции, вклю­чая государственное управление. Вместе с тем не прекращают действовать и играть свою роль механизмы спонтанного (стихий­ного) регулирования. Поэтому, подчеркивая значение рациональ­ных факторов регуляции, не следует сбрасывать со счета и фак­торы стихийного действия. Отметим одно из важных методологи­ческих положений, которое, по нашему мнению, должно быть руководством при анализе места и роли государственного управ­ления в обществе. А именно: государственное управление как рациональная, целеполагающая деятельность не охватывает всю совокупность деятельностей общества по самоуправлению. Спон­танная саморегуляция общественной жизни также является не­обходимой формой и аспектом самоуправления социальной и политической систем. Это положение в теории социального управ­ления сформулировано в виде принципа «ограниченной рацио­нальности» [19].

Государственное управление слагается из совокупности взаи­мосвязанных типичных действий, образующих структуру управ­ленческого процесса. Это анализ конкретной ситуации; выбор целей; прогнозирование, разработка государственной стратегии и планирование деятельности по осуществлению выбранных целей, намеченной стратегии; информирование управляемого объекта; организация; координация; активизация (мотивация, стимули­рование); регулирование; контроль; обобщенней оценка резуль­татов управления. Указанные виды деятельности называют фун­кциями управления, совокупность которых составляет его содер­жание. Функции управления — это основные виды управленчес­кой деятельности, порождаемые разделением труда в процессе управления [20]. То есть те, которые в обязательном порядке необходимо производить в ходе принятия и исполнения управ­ленческого решения. В зависимости от последовательности реа­лизации функций управленческий процесс разделяется на этапы (фазы).

В литературе встречаются различные классификации функ­ций управления, даже взаимоисключающие. Так, О.Ф. Шабров в своей книге «Политическое управление» отмечает две основ­ные функции: власть и контроль. Они конкретизируются в пяти «независимых» функциях: принятии решения, организации, ре­гулировании (контроле сверху), учете и обратной связи (конт­роле снизу). Наличие цели, по мнению автора для управления необязательно. Целеполагание не является необходимой функ­цией управления [21]. Возможно, это и так, если речь идет об управлении как всеобщей закономерности. По отношению же к социальному управлению, тем более государственному, можно считать широко принятым определение его как процесса «целе­сообразного и целенаправленного» (В.Г. Афанасьев). И не толь­ко в литературе отечественной. Известный германский специа­лист в области теории управления кадрами И. Хетце первой функцией управления кадрами называет «постановку цели». Оп­ределение цели — составная часть (фаза) принятия решения. Его подход к трактовке функций вытекает из определения уп­равления как процесса целенаправленного влияния на поведение отдельного члена группы со стороны другого (или других) членов группы [22].

Функции государственного управления, понимаемого как про­цесс целенаправленного воздействия государственных органов на общественные объекты, характеризуются общими и специфичес­кими признаками. В основном совпадает с социальным управле­нием набор функций, их последовательность в управленческом процессе, что объясняется единой социальной сущностью сравни­ваемых институтов. Специфика функций государственного управ­ления определяется главным образом субъектом, а также, в опре­деленной мере, и объектом управления. Государство как выде­ленный из общества аппарат управления, обладающий публич­ной властью, во-первых, придает функциям управления полити­ческий аспект (ориентацию на общие интересы и общие цели); во-вторых, увязывает их реализацию с механизмом власти; в-третьих, исходит из того, что основной субъект функций — офи­циальная общественно организованная группа (государственный орган, институт).

Можно согласиться с Н.И. Глазуновой, что «функции госу­дарственного управления - это совокупная, общественно и объек­тивно необходимая деятельность всей системы госуправления по реализации функций государства, содержание которых имеет про­странственно-временную форму выражения» [23].

Функции государственного управления, как и управления в целом, весьма многообразны. Согласно теории управления, в ос­нове классификации функций управления могут лежать различ­ные основания. Применительно к государственному управлению, как отмечает Н.И. Глазунова, по объему управляющего воздей­ствия можно выделить четыре уровня функций: функции воздей­ствия на общество в целом; функции той или иной ветви государ­ственной власти (исполнительной, законодательной, судебной) как административное управление государственными делами; функ­ции конкретного государственного органа, публичной службы; функции индивидуального должностного лица [24]. По уровню управляющих органов — функции федеральных органов власти и управления, функции регионального государственного управ­ления; функции органов местного управления и органов местного самоуправления. По сфере управления функции можно класси­фицировать на политические, административные, специфические, отраслевые, специальные, специализированные, особенные. По соотнесению с главными целями (задачами) госоргана можно выделить главные, общественно значимые функции и обеспечива­ющие, вспомогательные, частные.

Заслуживает внимания и классификация функций государствен­ного управления в зависимости от целей (задач) внутриорганиза-ционного характера, предложенная известным ученым-государ-ствоведом Д.Н. Бахрах:

1) ориентирование управляемой системы — прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руко­водство и т.д.;

2) обеспечение системы — кадровое, материально-техническое, финансовое, организационное, информатиационное и др. [25];

3) оперативное управление системой - непосредственное регу­лирование деятельности, учет, контроль, оценка и др.

Н.И. Глазунова предлагает несколько дополнить эту весьма продуманную классификацию, в частности, включить в первую группу программирование, информирование, анализирование, консультирование, в третью — координацию, коррекцию.

Обращает на себя внимание и классификация функций управ­ления, выполняемых органом, подразделением, должностным лицом, предложенная Ю.А. Тихомировым с учетом их самостоя­тельности в выполнении стоящих перед ними задач: руководя­щие функции; регулирующие; расчетно-информационно-аналити-ческие; организационные; контрольные функции [26].

Характеризуя общие функции государственного и муниципаль­ного управления, среди них следует прежде всего выделить, на наш взгляд, следующие.

Целеполагание, выработка и принятие нормативных право­вых актов — определяющая функция управления. В структуре государственного управления она приобретает специфические при­знаки. Цель — это идеальный образ будущего результата дея­тельности. Ее формирование предполагает наличие знания тен­денций общественного развития, общественных потребностей и интересов социальных групп и граждан, а также выработку с учетом их и принятие нормативных правовых актов, легитима­цию правил поведения органов власти и управления, юридичес­ких и физических лиц. Важно, что субъект не сможет сформули­ровать и достичь реальных целей, если он не будет опираться на знание конкретной ситуации, в которой он и управляемые живут и легитимно действуют в данное время и в данном секторе соци­ального пространства (территории страны). Поэтому целеполагание предваряет конкретный анализ конкретной ситуации — комплекса условий, складывающихся в данный момент времени. Он позволяет выявить происходящие изменения социальной среды и внутри государства, осмыслить существующие противо­речия и конфликты в обществе и на этой основе точнее опреде­лить приоритетные потребности и интересы управляемых.

Знание ситуации необходимо также для эффективной реализа­ции не только правотворческих, но и правоприменительных фун­кций и для прогнозирования, что составляет существенную сто­рону научной базы целеполагания.

Правоприменительные функции — обеспечение строгого соблю­дения действующего законодательства, нормативных правовых актов, ведение регистров, реестров, кадастров.

Прогнозирование (от греческого ргоёпо81з — предвидение, пред­сказание) — это объяснение возможных состояний и изменений социальной системы, политических институтов в определенных границах социального времени и пространства. Социальный (и политический) прогноз — результат прогностической деятельно­сти есть вероятностное суждение о будущем состоянии данной социальной системы, ее государственной организации с указани­ем определенных сроков их изменения.

Целеполагание и прогнозирование венчает разработка госу­дарственной стратегии: определение и официальное утвержде­ние приоритетных целей, а также «древа» других главных целей и основных путей их достижения. Прогнозирование и разрабо­танная на основе составленного прогноза стратегия служат базой планирования — неотъемлемой функции государственного управ­ления.

В процедуре планирования намеченные цели приобретают прак­тическую форму: они конкретизируются в задачах. Последние представляют собой вполне определенное выражение осознанной необходимости реально осуществить данные цели в данных конк­ретных условиях.

Информирование — одна из ведущих функций в государствен­ном управлении. Информация как форма сообщения определен­ных сведений (знаний) об общественных процессах, о правилах «игры» в данной политической системе — одна из основ управле­ния. Управляющий субъект не может обойтись без информирова­ния объекта о содержании целей, стратегии, намеченной про­граммы действий. Ведь в качестве объекта выступают человечес­кие коллективы и личности, их совместная деятельность. Управ­ление ими предполагает воздействие на сознание людей, форми­рование рационального понимания ими общих интересов и об­щих целей и трансформацию в мотивацию собственной активнос­ти. В механизме политического, правового, морального воздей­ствия на управляемых ведущее место занимают средства инфор­мационные, ценностно-ориентационные, символические: идеи, призывы, лозунги, нормы, предписания, традиции. Язык как информационная система, особенно политический, — орудие уп­равления. Такие политические символы, как государственный герб, знамя, гимн, номинации, государственные награды, поли­тическая терминология, — неотъемлемый элемент управленчес­кого процесса. В политике, например, слова, язык, как отмечает французский социолог П. Бурдье, конструируют политическую реальность в той же мере, в какой они ее выражают. Поэтому слова, названия являются исключительными ставками в борьбе за навязывание легитимного видения политического и социаль­ного бытия.

Функция организации — совокупность действий по налажива­нию взаимосвязей между людьми, объединяющих их для совмест­ной реализации целей и программ управляющего субъекта. Это — способ упорядочения действий групп и индивидов на основе общепринятых норм и ценностей — политических, правовых, нравственных, религиозных и др. Организация есть процесс, обес­печивающий управление, это также и форма бытия управляю­щих и управляемых. Создание тех или иных организаций людей как автономных групп, ориентированных на осуществление кон­кретных целей и программ, — составная часть управленческого процесса. Каждой социальной и политической системе свойствен­ны определенные типы и виды организации общественной жизне­деятельности и отношений. Специфические формы организации характеризуют и различные сферы управления. Выбор форм орга­низации обусловлен целями и задачами управляющего субъекта, а также возможностями их легитимации — одобрения государ­ством и обществом.

Функции координации и регулирования — логическое про­должение организующей деятельности. Координация — действие, направленное на согласование разнообразных форм и видов ак­тивности общественных субъектов. Регулирование — способ осу­ществления необходимой организованности людей; форма воздей­ствия на сферу интересов социальных групп и индивидов, согла­сование этих интересов между собой и с общими, государственны­ми интересами, смягчение и разрешение противоречий и конф­ликтов в обществе. Мотивирующее, принудительное, организую­щее и воспитательное воздействие на поведение людей норм пра­ва, других социальных норм — средство регулирования социаль­ной деятельности и общественных отношений всех видов.

Функция активизации управляемых обеспечивается в общем плане всеми другими функциями, но преимущественно специфи­ческими средствами влияния на развитие общественно-деятель­ной активности: материальными и духовными, экономическими, социально-политическими, правовыми, информационными и др. стимулами, совокупностью ценностных мотиваций деятельности.

Функция контроля и надзора за исполнением управленческих решений, принятых нормативных правовых актов, правил пове­дения, регламентов предполагает широкое использование эффек­тивного учета и отчетности как средств контроля, обобщения и оценки результатов управления, обеспечения связи управляю­щего действия с ответственностью участников этой важнейшей сферы деятельности государства.

Итак, государственное управление как деятельность многопланово. В сущности же своей — это деятельность целенаправляющая, организующая, регулирующая, активизирующая и контро­лирующая, подчиненная решению общественно значимых задач. Это и комплекс специфических, управленческих отношений, скла­дывающихся внутри управленческой системы.

Функции управления могут служить основанием для класси­фикации видов управленческих действий, видов той или иной работы, выполняемой органами государственной власти и управ­ления. При этом сами функции управления не следует отождеств­лять или смешивать с конкретными перечнями работы, выпол­няемой в связи с их выполнением.

Если учесть все функции государственного и муниципального управления, выделенные по различным основаниям классификации российскими и зарубежными учеными и практиками госу­дарственного строительства, то численность этих функций даже при всех возможных повторах не превысит полсотни. В связи с этим вызывают удивление подсчеты российской правительствен­ной комиссии по административной реформе, возглавлявшейся до марта 2004 г. Б. Алешиным, в то время вице-премьером Пра­вительства РФ, которая насчитала 5,6 тысяч «государственных функций» у 93 министерств и ведомств Российской Федерации. Из 4 тысяч «государственных функций», проанализированных комиссией к февралю 2004 г., 1700 признаны либо избыточны­ми, либо дублирующими, либо требующими сокращения масшта­бов исполнения [27].

Одно из принципиальных предложений комиссии — реоргани­зация контрольно-надзорных функций государства. Контроль предлагается передать бизнесу, а надзор сосредоточить в несколь­ких надзорных органах, при этом они должны быть выведены из состава министерств. Предполагается, что будут сформированы надзорные органы в области транспорта, охраны природы, атом­ной энергетики и других. Прорабатывается и такой вариант, при котором федеральная система будет делегировать надзорные пол­номочия на региональный уровень.

По мнению комиссии, многие обязанности, которые лежат сей­час на плечах государства, могут быть делегированы бизнесу без потерь для управления, для экономики и граждан. Например, проведением технического осмотра автомобилей вполне могут и должны заниматься частные предприятия, еще одна лишняя фун­кция МВД, по мнению вице-премьера, — вневедомственная охра­на, которая вполне может переместиться в бизнес. Избыточные функции нашли члены комиссии также в МЧС, Минтруде, Мин­здраве и других министерствах.

Конечно, освобождать министерства и ведомства от тех видов работы, которые не связаны непосредственно с исполнением ими функций органов государственной власти и управления, сокра­щать их аппарат, повышать эффективность и деятельность необ­ходимо. Однако не следует смешивать с такими видами работы собственно функции государственного управления.

* * *

Государственное управление по природе своей политическое. Его субъектом являются государственные институты — основной элемент политической системы общества, а главное орудие — государственная власть. Политический характер государственно­го управления присущ любому современному сообществу, любой стране. Не исключение и Россия. Попытки многих представите­лей правящей элиты представить федеральные и региональные органы власти и управления как неполитические структуры, объе­диняющие профессионалов-управленцев, не имеют ни теоретичес­ких, ни практических оснований.

Чем обусловлено акцентирование политического характера го­сударственного управления в России? Назовем такие факторы:

а) переходное состояние российского общества, когда еще окон­чательно не определились перспективы его исторического разви­тия, а способы модернизации, предложенные правящими сила­ми, во многом не согласуются с конкретно-историческими усло­виями, в которых живет страна;

б) насыщенность нынешнего российского общества социально-политическими, экономическими, межнациональными и регио­нальными противоречиями и конфликтами;

в) идеологический, духовный раскол общества — на красных и белых, реформаторов и консерваторов, коммунистов и анти­коммунистов-демократов и пр. Управленческие действия государ­ственных органов, какой бы сферы жизни они ни касались, в той или иной мере неизбежно приобретают определенный политичес­кий аспект либо вызывают (непосредственно или косвенно) ка­кие-то политические последствия. Конкретные решения государ­ственных институтов могут способствовать удовлетворению инте­ресов одних слоев населения и ущемлять интересы других, разрешать или усиливать напряженность определенных социальных противоречий и конфликтов. Поэтому выбор вариантов реше­ний, определение средств их исполнения, весь процесс управлен­ческого действия, если его субъект стремится к положительным, общественным результатам, должен учитывать возможный поли­тический резонанс своих деяний.

Говоря о политической природе государственного управле­ния, мы отвергаем былую всеобщую политизацию управляющих структур и их любых действий. Государственными органами осу­ществляется множество управленческих действий, принимают­ся сотни и тысячи решений по самым различным вопросам жиз­недеятельности людей. Одни из них — по вопросам общегосударственным, затрагивающим интересы больших социальных групп, другие — по вопросам организационного характера, от­носящимся к компетенции отдельных административных, хо­зяйственных и прочих структур. Первая группа решений отно­сится к политическим, а вторая — к административно-управ­ленческим, хозяйственно-организаторским и прочим, могущим иметь лишь косвенное отношение к общегосударственным инте­ресам или в крайнем случае порождать определенные полити­ческие последствия в будущем.

Управленческая деятельность, связанная непосредственно с решением проблем политического характера, обозначается поня­тием «политическое руководство». Это наиболее высокий уровень государственного управления обществом в целом. Оно должно учитывать интересы всеобщие государственные, национальные, больших социальных групп (классов и др.). Политическое руко­водство — это руководство объединенной деятельностью значи­тельной части членов общества по осуществлению интересов и целей государственного масштаба. Его содержание составляют такие главные элементы:

а) обеспечение оптимально возможного согласования и сочета­ния различных групп интересов (общегосударственных, регио­нальных, классовых, корпоративных, личных);

б) определение приоритетных в данной конкретной полити­ческой ситуации групп интересов;

в) выбор в соответствии с приоритетными интересами общих стратегических целей, определение политического курса и основ­ных сил и способов его осуществления;

г) решение вопросов, связанных с поиском, накоплением и распределением материальных и других видов ресурсов, необхо­димых для решения жизненно важных для общества проблем;

д) обеспечение внутренней и внешней безопасности членов об­щества, государства.

Политическое руководство есть деятельность прежде всего ведущих органов государственной власти, а также правящих политических партий и объединений. Оно должно быть направ­лено на урегулирование и разрешение общественных противоре­чий и конфликтов и обеспечение единства общества и целост­ности государства. Направляющий фактор в политическом ру­ководстве — концептуальная (основополагающая) идея, в абстрактной форме отражающая объективные потребности общества-государства и обосновывающая его коренные интересы. Разра­ботка этой идеи, конкретизация ее в программе деятельности го­сударства составляют сущность рациональности политического руководства.

Политическое руководство не функционирует вне исполнитель­ных органов власти, а реализуется посредством их деятельности, иначе говоря, через административное управление. Это — ни­жестоящий, по сравнению с политическим руководством, уро­вень управления. Его непосредственным субъектом являются ис­полнительно-распорядительные органы (аппараты) государствен­ной власти и управления (так называемые силовые, администра­тивно-организационные, организационно-хозяйственные, учебно-воспитательные и др.), а объектом — конкретные коллективы людей, занятых в различных сферах экономической, социально-политической, культурной, военной и пр. деятельностях.

Содержание административного управления составляет орга­низационно-исполнительская деятельность по реализации функ­ций государства, включающая организационно-регламентирующую, организационно-хозяйственную, организационно-социальную, организационно-культурную и другие виды управленческой деятельности. Организационная, распорядительная и контроли­рующая деятельности органов исполнительной власти, подчинен­ные решению конкретных проблем в различных областях обще­ственной жизни населения, и образуют административное госу­дарственное управление. Действие субъекта административного управления служит осуществлению государственной политики в отдельных областях государственной и общественной жизни; оно охватывает в каждом конкретном акте своим влиянием лишь оп­ределенную часть жизнедеятельности общества, а не целое. В от­личие от политического руководства, административное управле­ние всецело регламентируется правовыми нормами. Его норма­тивная база — административное право.

В административном управлении имеет существенное значение технологический аспект/: А многие виды административной дея­тельности являются технологическим управлением (в смысле не­политического). Например, кадровая работа внутри государствен­ных предприятий и учреждений, регулирование финансовых и других материальных ресурсов и пр.

Полной противоположности политического руководства и ад­министративного управления в реальной жизни нет, поскольку это два уровня одного и того же государственного управления. Политические решения для своей реализации требуют действия аппаратов административного управления. В свою очередь дея­тельность последних осуществляется на основе принципов и в рамках норм, закрепленных в политике государства. Более того, главные органы государственной власти выполняют функции по­литические, совмещая их с некоторыми наиболее важными функ­циями административного управления. Такое совмещение осуще­ствляют, например, Администрация Президента РФ и Прави­тельство. Полномочия руководителей субъектов Федерации так­же не ограничены выполнением функций административного уп­равления. Через представителей субъекта Федерации они уча­ствуют в законотворческой деятельности в Совете Федерации Фе­дерального Собрания РФ, а также на уровне законодательных институтов регионов.

Об отсутствии полного разграничения политического руковод­ства и административного управления свидетельствует тот факт, что в ряде европейских стран, как отмечает профессор Е.В. Охот­ский, руководящие политические и административные должнос­ти не разделены и занимают примерно равные позиции [28]. И довольно странно выглядит нередко встречающееся в литературе мнение по отношению к государственной службе: «политику сле­дует изгонять отовсюду, где можно без нее обойтись». Государ­ственный служащий может обойтись без устанавливаемых поли­тикой общих принципов и подходов, «рамочных» установок и «пределов», «в которых должны действовать административно-управленческие структуры государства и их работники» [29].

Государственное управление — часть социального. Поэтому, как и социальное управление, оно, в зависимости от основы фор­мирования целей и программ, может быть подразделено на тра­диционное, эмпирическое и научное [30].

Традиционное управление — основанное преимущественно на политических традициях и обычаях, включало религиозные ве­рования.

Таково, например, монархическое правление.

Эмпирическое управление — базирующееся на использовании в основном текущего практического опыта и учете повседневных потребностей и интересов общества, а также обосновании управ­ленческих решений здравым смыслом (стихийно складывающи­мися взглядами). Действие по методу проб и ошибок — типичная модель эмпирического управления.

Научное государственное управление — осуществляемое в со­ответствии с познанными объективными социально-экономическими и политическими закономерностями. Такой тип управле­ния декларировался советскими политическими институтами, хотя практически он был реализован лишь частично. Элементы науч­ного управления присущи политическим системам современных развитых зарубежных стран. Российские политические круги не говорят о научном управлении скорее всего потому, что это поня­тие СМИ интерпретировалось исключительно в смысле идеологи­зированного «коммунистического правления».

Научное управление — идеал современной практики управ­ленческой деятельности любого цивилизованного государства, высший уровень рациональности. Но и традиционный и эмпири­ческий виды управления также в определенных границах полез­ны и практически используются правящими субъектами. В ре­альной политической жизни функционируют сочетания различ­ных видов управления. Чем выше уровень развития политичес­кой и общественной систем, тем значительнее место научного уп­равления.