Понятие, задачи и принципы управления.

Функции управления.

Вопрос 1.

Под управлением понимается многогранный и целенаправленный процесс воздействия вышестоящих органов прокуратуры и прокуроров в соответствии с их компетенцией на подчиненных им работников в целях обеспечения надлежащего выполнения задач и функций, возложенных на них Законом о прокуратуре, другими ФЗ и иными нормативными правовыми актами.

Роль управления в деятельности прокуратуры двоякая. С одной стороны, управление создает нормальные условия и прогресс организации и осуществления прокурорского надзора и иных функций прокуратуры. С другой стороны, управление призвано совершенствовать реализацию этих функций, разрабатывать и внедрять в деятельность прокуратуры рекомендации тактического и методического характера, технологию и технику обработки информации о состоянии законности, принятия и реализации решений в процессе деятельности по ее укреплению, совершенствованию правового регулирования, организационной структуры органов прокуратуры и их аппаратов. В этом проявляется регулирующая роль управления.

Существенное влияние на содержание и результаты деятельности органов прокуратуры оказывает управляющее воздействие их вышестоящих структур на нижестоящие прокуратуры. Оно оказывается со стороны Генеральной прокуратуры РФ, а также прокуратур субъектов РФ, прежде всего путем принятия нормативных актов, обязательных для исполнения всеми работниками прокурорской системы.

К мерам управленческого воздействия относятся: конкретные задания (провести надзорные проверки и т.д.), методические рекомендации, содержащие информацию о положительном опыте работы либо недостатках в ее проведении в определенных прокуратурах и указание другим прокуратурам учесть их в своей работе.

Проведение проверок включается в планы работ, о чем заблаговременно становится известно подчиненным органам.

Важной задачей управления являются выработка и корректировка рабочих критериев оценки функциональной деятельности прокурорских работников на различных ее участках и направлениях.

Задача вышестоящих прокуратур состоит в том, чтобы на основе анализа деятельности нижестоящих органов оказывать управляющее воздействие на выбор конкретных приоритетных направлений и рациональных средств повышения действенности мер укрепления законности. Это воздействие осуществляется с помощью различных средств, в том числе путем дачи указаний, замечаний, методических рекомендаций по выполнению заданий, обсуждения хода и результатов работы на коллегии или оперативных совещаниях, составления программы стажировок и т.д.

Управление в органах прокуратуры осуществляется с использованием зонального и предметного принципов. Организация работы в аппаратах органов прокуратуры, в отделах и управлениях по зональному принципу означает, что весь объем этой работы распределяется между штатными сотрудниками по территориальным «зонам». Конкретный состав «зон» в каждом подразделении аппаратов прокуратур определяется распоряжением руководителя соответствующего подразделения данной прокуратуры с учетом социально-экономической, демографической, криминологической и иных характеристик этих регионов, состояния законности, численности штатных сотрудников подразделений, их квалификации. Зональные прокуроры осуществляют оперативный контроль за работой нижестоящих органов, анализируют состояние законности соответствующих профилю подразделения сферах правовых отношений. Зональные прокуроры подготавливают проекты актов прокурорского надзора, иных документов от имени соответствующего прокурора, а в пределах своей компетенции самостоятельно принимают управленческие и процессуальные решения.

В соответствии с предметным принципом организации работы в Генеральной прокуратуре РФ, в подразделениях прокуратур субъектов РФ в пределах их функциональной (отраслевой) компетенции выделяются приоритеты деятельности в определенных сферах правовых отношений (в сферах приватизации, экологии, налоговых и иных отношений).

Определение «зон» и «предметов ведения» для прокурорских работников оформляется приказом соответствующего прокурора.

Аналитической и организационно-методической работой в соответствии с распределением «зон» и «предметов» в той или иной мере занимаются все зональные прокуроры аппаратов органов прокуратуры.

Вопрос 2.

В органах управления функциями управления являются: аналитическая работа; прогнозирование; планирование; взаимодействие органов и структурных подразделений прокуратуры; контроль исполнения; руководство.

Аналитическая функция прокуратуры состоит в истолковании и объяснении процессов, происходящих в состоянии законности в соответствующих регионах, сферах правовых отношений, а также в деятельности органов прокуратуры по ее укреплению.

В органах прокуратуры с привлечением сил и возможностей НИИ, иных научных центр периодически реализуется функция прогнозирования. При этом в целях организации правоохранительной деятельности прокуратуры прогнозируются развитие состояние законности или отдельных ее элементов на перспективу, развитие правового регулирования, организационной структуры, состояние ее кадров, иные аспекты.

Важнейшими чертами планирования работы органов прокуратуры являются его конкретность и рациональность. При централизованном планировании («сверху вниз»), когда в прокурорской системе планы, продвигаясь, обрастают дополнительными заданиями, обязательными для исполнения.

Различаются перспективное, текущее и календарное планирование. Проводится планирование мероприятий в координации с иными правоохранительными органами, направленных на борьбу с преступностью. В Генеральной прокуратуре РФ, прокуратурах субъектов, наряду с общими, стратегическими планами на полугодие подразделения аппаратов составляют свои отраслевые планы работы. Составляются планы работы коллегии.

Планы работы органов прокуратуры составляются в письменной форме и содержатся ряд обязательных элементов.

Проекты плановых мероприятий предварительно обсуждаются на оперативных совещаниях в структурных подразделениях, при необходимости согласовываются с иными правоохранительными органами, на совещаниях при курирующем заместителе прокурора. Окончательно план принимается после обсуждения на коллегии и утверждается соответствующим прокурором.

Взаимодействие органов и структурных подразделений прокуратуры состоит в установлении и поддержании целесообразного соотношения их действий для наилучшего достижения определенных целей укрепления законности и правопорядка с наименьшими затратами сил и средств.

В структуре управления работой органов прокуратуры важное место занимает контроль исполнения.

Наиболее распространенной и действенной формой контроля исполнения является проверка работы нижестоящих органов прокуратуры непосредственно на месте. Проводятся комплексные, отраслевые (функциональные), специальные и контрольные проверки.

Комплексные проверки осуществляются по всему объему работы соответствующей прокуратуры по борьбе с преступлениями иными правонарушениям. Отраслевые (функциональные) проверки проводятся в целях установления состояния работы нижестоящей прокуратуры по определенному функциональному направлению ее деятельности в полном объеме. Специальная проверка проводится для установления состояния работы нижестоящей прокуратуры по отдельным функциональным вопросам либо по вопросам укрепления законности, осуществляемой в порядке исполнения соответствующих нормативных приказов Генерального прокурора РФ (об усилении борьбы с правонарушениями среди несовершеннолетних и т.д.). Контрольные проверки проводятся на основе принятых руководителем прокуратуры либо коллегией решений в установленные сроки обычно в целях выявления качества исполнения предложений, выработки рекомендаций по устранению отмеченных недостатков, дальнейшего совершенствования работы по укреплению законности и осуществляются с учетом требований соответствующих приказов Генерального прокурора РФ.

Управление в органах прокуратуры носит целостный характер, а все его функции органически взаимосвязаны. Эта взаимосвязь носит постоянный динамичный характер, что обуславливает выделение в нем интегрированной функции руководства. Данная функция выражается в регулировании и принятии решений по всем основным вопросам организации и деятельности прокуратуры. Задачами функции руководства являются: расстановка сил органов прокуратуры по укреплению законности в соответствии с изменяющейся обстановкой и имеющимися возможностями, определение основных направлений деятельности на данном этапе; установление недостатков в работе и принятие мер по их устранению; обобщение и распространение положительного опыта.

Коллегии прокуратур и Оперативные совещания.

В соответствии с Законом о прокуратуре в Генеральной прокуратуре РФ, а также в прокуратурах субъектов федерации РФ и приравненных к ним прокуратурах образуются коллегии. Они являются совещательными органами при соответствующих прокуратурах.

В Генеральной прокуратуре РФ коллегия образуются в составе Генерального прокурора РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором РФ. В прокуратурах субъектов РФ, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах коллегии образуются в составе прокурора субъекта (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), а также других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта РФ. Работа коллегии планируется. Её основу составляют мероприятия из плана работы соответствующей прокуратуры, предложения её структурных подразделений, указания прокурора и его заместителей.

Заседания коллегии проводятся по мере необходимости, но не реже 1 раза в 2 месяца.

Вопросы организации и деятельности прокуратуры, не требующие обсуждений коллегией, рассматриваются на оперативных совещаниях у соответствующих прокуроров, их заместителей, в подразделениях аппаратов прокуратур. Оперативные совещания проводятся по мере необходимости. Порядок и случаи их проведения, круг участников определяются в каждом конкретном случае руководителем, который проводит совещание. Материалы для совещания готовят подразделения, по инициативе которых внесены рассматриваемые вопросы. Они же оформляют протокол и контролируют исполнение принятых решений.

Руководство нижестоящими органами осуществляется также путем направления информационных писем, обзоров по различным вопросам деятельности прокуратуры. От приказов и указаний они отличаются менее выраженной директивностью содержащихся в них положений. Обычно эти акты сопровождаются приказами, указаниями прокурора, обязывающими органы прокуратуры использовать в целях совершенствования работы, содержащиеся в них положения, выводы и рекомендации.

Обзор предполагает достаточно полное исследование практики органов прокуратуры в определенном направлении, сфере их деятельности, реализации той или иной функции и обычно отличается фундаментальностью обобщения, разнообразием источников информации и методов ее собирания, продолжительностью периода, за который проводится, глубиной и разноаспектностью выводов.

В отличие от обзора необходимость в подготовке информационного письма нижестоящим органам может возникнуть на основе нескольких или даже одного факта, характерных своей поучительностью, новизной для практики работы прокуроров. При этом важна оперативность его направления с тем, чтобы быстро оказать корректирующее воздействие на процесс функциональной деятельности органов прокуратуры в той или иной сфере общественных отношений.

Составляются и такие индивидуальные организационно-распорядительные акты, посредством которых реализуются решения, устанавливающие (изменяющие) прокурорско-управленческие правоотношения: распоряжение о распределении обязанностей между прокурорами отдела; представление вышестоящему прокурору; задание; акт проверки работы подчиненной прокуратуры; заключение по материалам проверки, заявления, жалобы и по иным основаниям; замечания на надзорный или управленческий акт нижестоящего органа и др.

Тема 9: «Модели организации прокуратуры в зарубежных странах».

По мере формирования современных национальных правовых систем в мире сложились различные модели прокуратуры, особенности которых характеризуются как статусом прокуратуры, так и содержанием ее функций и полномочий.

Функции прокуратуры в зарубежных странах сводятся к трем основным:

1. уголовное преследование лиц, совершивших преступление;

2. поддержание публичного обвинения в суде;

3. надзор за законностью предварительного расследования преступлений и содержания лиц в местах лишения свободы.

В состав конституционных институтов прокуратура обычно не входит: в конституциях демократических стран ее упоминание можно встретить редко. Статус прокуратуры регулируется специальными законами и судебно-процессуальным законодательством.

Исходя из места прокуратуры в системе государственных органов можно выделить 4 группы стран. Это – страны, в которых:

1. прокуратура находится в составе Министерства юстиции;

2. прокуратура полностью включена в состав судейского корпуса (магистратуры) и находится при судах либо пользуется в рамках судебной власти административной автономией;

3. прокуратура выделена в самостоятельную отдельную систему и подотчетна парламенту либо главе государства;

4. прокуратура или ее прямой аналог вообще отсутствуют.

К первой группе стран относятся, в частности, США, Франция, Бельгия, Нидерланды, Дания, Польша, Румыния, Израиль, Япония, Сирия. Несмотря на то, что прокуратура в этих странах входит в состав министерства юстиции, она тем не менее при этом может относиться к органам правосудия, а прокуроры могут принадлежать к судейскому корпусу. Это имеет отношение к большинству указанных стран, но не относится к США, где атторнеи не «привязаны» к судам и имеют полностью самостоятельный по отношению к судебной власти статус.

Во Франции должности Генерального прокурора и министра юстиции разделены, тогда как в США министр юстиции (генеральный атторней) – это одновременно и генеральный прокурор, которому подчинены нижестоящие прокуроры.

Прокуратура Японии, организационно входящая в состав Министерства юстиции, строится на принципе единой структуры органов прокурорского надзора. Прокуратура Японии наделена довольно обширными полномочиями: расследование по наиболее важным и сложным уголовным делам с последующей передачей их в суд; разрешение ряда уголовных дел без передачи их в суд; возбуждение уголовного преследования и передача материалов в суд, поддержание обвинения в суде; надзор за расследованием уголовных дел полицией; надзор за исполнением наказаний, назначенных судом. Наряду с судебным контролем за действиями прокуроров в Японии существует и общественный контроль: в каждом округе из числа избирателей по жребию составляется специальная комиссия по надзору за прокурорами.

Ко второй группе стран относятся, в частности Испания, Колумбия, Болгария, Латвия. В Испании данный орган содействует юстиции в защите законности, прав граждан и охраняемого законом публичного интереса, в силу своей функции или по ходатайствам заинтересованных лиц, а также следит за соблюдением независимости трибуналов и защищает в них публичные интересы. Будучи включена в систему судебной власти с функциональной автономией, прокуратура выполняет свою задачу в соответствии с принципами единства действий иерархической зависимости. Органы прокуратуры действуют при судах вплоть до провинциального уровня. Возглавляет их генеральный прокурор государства, назначаемый королем по представлению правительства после заслушивания мнения Генерального совета судебной власти. В иерархии судебной власти он считается вторым лицом после председателя Верховного трибунала.

Третью группу стран образуют главным образом социалистические (Вьетнам, КНР, КНДР, Куба, Лаос) и постсоциалистические государства. В этих странах на прокуратуру наряду с упомянутыми выше функциями обычно возлагается функция надзора за исполнением законов (так называемый общий надзор), объектами которого являются государственные органы, как правило относящиеся к исполнительной власти, общественные объединения, хозяйственные организации, разного рода учреждения и физические лица. Прокуратура в этих странах имеет конституционный статус и признается в качестве одного из важнейших органов государства, хотя реальное значение прокурорского надзора за исполнением надзора может быть незначительным. Обычно в социалистических странах прокуратура представляет собой организационно обособленную систему органов, возглавляемую генеральным прокурором.

Независимый статус имеют прокуроры в странах Латинской Америки, обладающие административно-финансовой и функциональной автономией. Своеобразием этого региона является организационное разделение органов прокуратуры в зависимости от выполняемых функций. В ряде государств (Колумбия, Эквадор и др.) одни органы прокуратуры выполняют функции уголовного преследования, а другие занимаются надзором за исполнением законов и защитой прав человека.

Страны четвертой группы – это Великобритания и ее бывшие доминионы, где прокуратуры как особого государственного органа не существует, а функции, присущие прокуратуре, на практике осуществляют генеральные атторнеи и службы публичных преследований.

Полномочия аттонейской службы по уголовному преследованию аналогичны функциям прокуратур других государств, поэтому в литературе аттонейскую службу в странах англосаксонской системы права обычно называют прокуратурой. Аттоней-обвинитель играет большую роль на всех стадиях уголовного процесса и является важной составляющей механизма уголовной юстиции.

Прокуратура в большинстве зарубежных стран – это орган, призванный обеспечивать паритет между интересами правоохранительных органов и правами лица, привлеченного к уголовной ответственности. Главной задачей прокуратуры является борьба с преступностью.

Общей чертой прокурорской деятельности является участие прокурора в процессе выработки уголовной политики, в даче рекомендаций по применению правовых норм, конструктивной критике действий органов государственной власти управления.

В законодательстве практически всех европейских и других стран закреплены и реализуются принципы объективности, беспристрастности и независимости. Прокуратура независима или же стремится к независимости от любой внешней власти, в том числе и политической.

Особое значение в зарубежных странах отводится взаимодействию органов прокуратуры с полицией.