Административного принуждения

Так как существует общество, неизменно будет существовать
и принуждение к чему-либо одних людей другими. Это принуждение может выражаться в различных формах. Оно может быть правомерным, противоправным и не урегулированным нормами права вообще (призыв одного из членов общества другими к соблюдению им нравственных устоев).

Говоря о принуждении в праве, следует иметь в виду то обстоятельство, что «принуждение является одним из атрибутов государственной власти»[60]. Действительно, единственным легитимным субъектом правового принуждения может выступать только государство. «Создавая правовые нормы, государственная власть обязывает членов общества к их безусловному исполнению»[61]. В приведенной фразе заключено понимание государственного принуждения
в его широком смысле.

При этом «необходимо отличать государственное принуждение от смежных социальных явлений: насилия, подчинения, подавления»[62], — обоснованно отмечает Е. С. Попкова.

Однако чаще всего юристов-правоведов интересует государственное принуждение не в широком, а в узком смысле. Нельзя
не согласиться с мнением Д. Н. Бахраха, что «юридическая наука занимается не принуждением вообще, а принуждением к соблюдению правовых предписаний, которое само четко регламентировано правом».

В этом смысле под государственным принуждением понимается определенный метод воздействия государства на субъектов права. Для его отличия от других методов воздействия необходимо выделение определенного набора характерных только для этого метода признаков.

Анализ современной юридической литературы позволяет сделать вывод, что на сегодняшний день единого определения государственного принуждения вообще и административного принуждения в частности, с которым были бы согласны большинство
ученых-административистов, не существует. Вместе с тем многими авторами предпринимались многочисленные попытки его формулировки.

В юридической науке существует два различных подхода к отличию метода государственного принуждения от убеждения.

Точка зрения сторонников одного из подходов заключается в том, что основным отличительным признаком метода принуждения от убеждения является результат внутренней психической деятельности объекта принуждения. Если от подвластного удается добиться нужного государству поведения в результате воздействия на него путем подавления его «внутренней» воли либо путем устранения
у него возможности «внутреннего» выбора варианта правомерного поведения в сложившейся ситуации — имеет место государственное принуждение. Если нужного поведения удается добиться другими способами — убеждение.

Так, Д. Н. Бахрах считает, что «принуждение можно понимать как отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение. Так как команда не исполнена, нарушена воля властвующего, последний воздействует на моральную, имущественную, организационную, физическую сферу подвластного, чтобы преобразовать его волю, добиться подчинения»^[63].

По мнению И. Ребане, принуждение — это такое фактическое состояние, которое «исключает решение человека из цепи детерминации»^[64], потому что принуждение исключает для принуждаемого выбор поведения и, следовательно, выбор между исполнением
и неисполнением обязанности.

А. И. Королев и А. Е. Мушкин, говоря о принуждении, имеют
в виду «навязывание государственной воли подвластным лицам
и тем самым осуществление воли властвующего посредством подавления у этих лиц мотивов антиобщественного характера»^[65]. Аналогичной точки зрения придерживается и Л. Л. Попов, считая, что принуждение «заставляет гражданина изменить свое поведение в угодную для общества сторону»^[66].

А. С. Пучнин считает, что «в праве заложен потенциал принуждения, исходящий из правил, которые необходимо исполнить. Если эти правила исполняются и соблюдаются благодаря самопонуждению и самопринуждению, то воля субъекта права остается свободной от материального, т. е. внешнего, воздействия государства. Если потенциал принуждения права реализуется за счет внешней материальной силы, а такой силой является организация — государство, принуждение, исходящее из права, следует считать привнесенным, субсидированным. Таким образом, принудительное воздействие права имеет двойную природу — естественную и субсидированную. Если естественная принудительность права основывается на принципиальной силе правовых положений, то субсидированная сила дается праву государственной организацией как материальная защита»^[67].

Названной концепции определения «принудительного» придерживается и Б. Т. Базылев, считающий, что принуждение применяется «вопреки воле лица, к которому применяется, лишая его свободы проявления собственной воли и вынуждая тем самым к требуемому поведению»[68].

«Меры принуждения — это закрепленные законом способы, приемы и средства воздействия личного, имущественного и организационного характера, позволяющие заставить лицо исполнять юридические обязанности и соблюдать правовые запреты и состоящие из правовых ограничений, лишений, обременений, ответных действий, влекущих наступление правового урона, причинение морального, материального и физического вреда»[69], — считает
А. И. Каплунов.

По поводу последнего определения можно возразить: не все «закрепленные законом способы», «позволяющие (не применяемые с целью, а лишь позволяющие! Выд. авт.) заставитьлицо исполнять юридические обязанности» и влекущие наступление морального вреда, являются мерами государственного принуждения. Вручение ценного подарка (что является закрепленным законом способом воздействия на подвластного) является воздействием морального характера. В случае если сам награжденный или, по его мнению, большинство его сослуживцев считают, что подарок вручен явно незаслуженно, награжденному может быть нанесен моральный вред, способный «заставить» в дальнейшем выполнять награжденного свои юридические обязанности надлежащим образом. Вместе с тем очевидно, что государственное принуждение здесь не имело места.

«Волевой» подход к определению государственного принуждения, основанный на внутренней психической деятельности объекта принуждения, представляет несомненный интерес для философии, психологии, социологии. Для юриспруденции же больший интерес представляет иной подход к определению государственного принуж­дения. Ведь при применении уполномоченным лицом тех или иных мер к какому-либо лицу у правоприменителя отсутствует возможность определения результатов внутренней психической деятельности объекта воздействия. Более того, даже если такая стопроцентная возможность у правоприменителя и имелась бы, то возникает новый вопрос: почему при определении характера применяемых к лицу мер основную роль играет внутренняя психическая оценка этих действий самим объектом воздействия, а не непосредственно объективное выражение этих мер?

В соответствии с иным подходом к пониманию государственного принуждения оно определяется как «применяемый в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечения правопорядка и безопасности метод правового воздействия на общественные отношения. Его содержание заключается в нормативно предусмотренном физическом или психическом воздействии, связанном с ограничениями личного, имущественного и организационного характера в отношении лица, совершившего правонарушение, а равно в отношении законопослушного лица, если иным способом, кроме как принудительным, невозможно обеспечить общественный порядок и безопасность. Государственное принуждение осуществляется специально уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами (либо гражданами в случае самозащиты) в предусмотренных законом процессуальных формах и предполагает возможность обжалования принудительных действий»[70].

Соглашаясь в принципе с данным определением, авторы пособия хотят напомнить свою позицию по поводу самозащиты граждан. В соответствии с ней субъективные права граждан на самозащиту своих прав и самооборону и государственно-властные полномочия по применению мер государственного принуждения имеют разную правовую природу. В отличие от правового регулирования применения мер государственного принуждения нормы права процессуально содержание, основания и порядок действий по самообороне не регламентируют. Правовая регламентация самообороны заключается лишь в определении границ (объема) возможного причинения вреда, за которое лицо не будет привлечено к ответственности.

Следует отметить, что Л. Л. Попов и Д. Н. Бахрах наряду с определением государственного принуждения, основанным на результате внутренней психической деятельности объекта принуждения, давали определения, основанные и на другом подходе.

Так, Л. Л. Попов в другой своей работе считает, что государственное принуждение — это метод воздействия государства на «сознание и поведение лиц, совершающих антиобщественные поступки, выражающийся в установленных правовыми актами отрицательных последствиях морального, материального и физического характера, имеющих целью предупреждение правонарушений, исправление и наказание правонарушителей»^[71]. Данное определение государственного принуждения позволяет более точно понять его сущность, однако в нем не уточнено, о каких именно отрицательных последствиях морального, материального и физического характера идет речь. Моральное порицание каких-либо поступков к такому отрицательному последствию отнести можно, а к государственному принуждению — нет.

Д. Н. Бахрах в одной из своих работ под административным принуждением понимает «особый вид государственного принуждения, состоящий в применении субъектами функциональной власти установленных нормами административного права принудительных мер в связи с административными правонарушениями»^[72].

Определение государственного принуждения посредством применения принудительных мер предпринималось и рядом других авторов.

Так, под административным принуждением как отраслевым видом государственного принуждения А. И. Каплунов понимает «метод государственного управления, состоящий в применении субъектами функциональной власти установленных нормами административного и административно-процессуального права принудительных мер воздействия, направленных на обеспечение неукоснительного выполнения юридических обязанностей лицами, в связи с совершением ими противоправных действий или при возникновении обстоятельств, угрожающих безопасности личности или общественной безопасности»[73].

Аналогично подходит к определению административного принуждения и А. Н. Кокарев, считая, что административное принуждение состоит «в применении специально уполномоченными субъектами мер принудительного характера, предусмотренных нормами административного права и направленных на обеспечение общественной безопасности, а также защиту общественных отношений
в сфере государственного управления»[74].

Данный подход авторов также позволяет более точно понять сущность административного принуждения, но неприемлем в силу содержания в нем элементов тавтологии. Определяя административное принуждение посредством применения принудительных мер, большинство авторов попыток определения этих самых принудительных мер не предпринимают, а редкие попытки признать удачными также затруднительно.

Так, А. И. Каплунов, пытаясь разграничить меры административного предупреждения на принудительные и непринудительные, за основу предлагает брать «прежде всего способ, посредством которого обеспечивается реализация правовых запретов и предписаний в поведении обязанных лиц (способ воздействия). Принудительная реализация этих норм осуществляется посредством конкретных актов управления, представляющих собой установленные законом юридические механизмы (способы, приемы, действия), которые позволяют заставить(выд. авт.) лицо соблюдать запреты и исполнять обязанности либо обеспечить соблюдение запретов
и исполнение обязанностей независимо от воли и желания этого лица»[75].

Приведенный подход к определению принудительного характера применяемых мер вновь «замыкает круг» на «волевой» подход определения государственного принуждения.

Следует отметить попытку автора определить административное принуждение и посредством установленных законом способов, приемов и действий, состоящих «во вторжении в сферу прав и свобод конкретного лица». Однако какое именно «вторжение» имеется
в виду, осталось не разъясненным. Ведь вторжение в сферу прав
и свобод конкретного лица может быть и правонаделительным.

Однако главным для государственного принуждения в приведенных последних определениях является не результат внутренней психической деятельности объекта принуждения, а объективное внешнее выражение таких мер. Все авторы указывают на то, что эти меры заключаются в «нормативно предусмотренном физическом или психическом воздействии», «установленных правовыми актами отрицательных последствиях морального, материального и физического характера», «применении субъектами функциональной власти, установленных нормами административного права принудительных мер».

Подавляющее большинство авторов согласно с тем, что основным признаком метода принуждения является то, что в процессе применения мер принуждения ограничиваются права, свободы, законные интересы тех субъектов права, в отношении которых они применяются.

Д. Н. Бахрах под принуждением понимает «дозволенное в виде исключения нарушение прав личности, организаций, закрепленных законом»[76] или же «дозволенное в виде исключения нарушение неприкосновенности личности и ее прав»[77]. Л. Л. Попов также связывает принуждение с «известным ограничением отдельных прав и интересов лиц, совершающих антиобщественные поступки»[78]. Е. С. Попкова считает, что «применение принудительных мер всегда сопряжено с причинением лицу правоограничений личного, имущественного или организационного характера»[79]. «Применение к лицу государственного принуждения неизбежно сопряжено с ограничением каких-либо прав этого лица»[80], — указывает О. Э. Лейст. По его мнению, «понятием правового урона, специальных обязанностей и правоограничений охватываются все меры государственного принуждения»[81].

Так как и административное и уголовно-процессуальное принуждение являются разновидностями государственного принуждения, то они также отвечают всем основным чертам государственного принуждения и форма их выражения учеными определяется аналогичным образом. Уголовно-процессуальное принуждение — это «система мер государственно-властного характера, влекущих существенное ограничение прав и законных интересов подозреваемого, свидетеля и иных участников уголовного судопроизводства»[82], — считают некоторые специалисты уголовного процесса. Административное принуждение также содержит меры, «ограничивающие уже закрепленные права и свободы граждан»[83], отмечают и некоторые ученые-административисты.

Не встречается существенных разногласий среди ученых-право­ведов и по поводу общих условий применения мер государственного принуждения. Здесь следует выделить две основные точки зрения, высказанные в юридической литературе. Согласно одной из них принуждение — это метод воздействия государства «на сознание и поведение лиц, совершающих антиобщественные поступки,… имеющих целью исправление и перевоспитание правонарушителей, а также предупреждение новых правонарушений»[84]. К сторонникам сказанного можно отнести Ц. А. Ямпольскую, считающую, что «принуждение применяется лишь в отношении отдельных лиц, не желающих выполнять обязательные предписания социалистического государства»[85]. М. Х. Фарукшин также говорит, что «применение самого государственного принуждения допустимо лишь в случаях противоправного поведения и в связи с таким поведением. Никакими иными соображениями использование мер принуждения обосновать нельзя»[86]. Т. И. Козырева отмечала: «Основанием для применения мер административного принуждения является административный проступок»[87]. С этим мнением согласны
В. М. Манохин[88], М. С. Студеникина[89] и др.

Согласно другой точке зрения необходимо учитывать и то обстоятельство, «что в некоторых отраслях права — государственном, гражданском и особенно административном — имеются нормы, которыми предусматривается возможность применения принуждения вне какой-либо связи с виновным поведением субъектов, с правонарушением. Причем такие нормы в административном праве, например, составляют значительный объем. Они также служат целям охраны социалистического правопорядка, общественной и государственной безопасности»[90].

Д. Н. Бахрах также считает, что «все меры административного принуждения в первой фазе классификации необходимо расчленить на две группы: меры административного принуждения, применяемые в связи с правонарушением, и иные меры административного принуждения»[91].

Соглашаясь с приведенным мнением, следует лишь добавить, что в ряде случаев для применения мер административного принуждения не обязателен факт совершения административного правонарушения, а достаточно лишь факта восприятия лицом, уполномоченным применять меры административного принуждения, объективно-противоправного деяния, подпадающего под признаки состава административного принуждения.

Вместе с тем встречаются случаи, когда административное принуждение применяется не в связи с правонарушением или объективно-противоправным деянием, содержащим в себе признаки состава правонарушения, а в связи с государственной необходимостью. По этому основанию возможно применение некоторых административно-предупредительных мер без их связи с правонарушением.

«По основаниям применения административное принуждение делится на принуждение в форме привлечения к административной ответственности за совершенные правонарушения и объективное принуждение при отсутствии правонарушения, применяемое в силу общественной и государственной необходимости либо в общественно полезных и объективно необходимых контрольно-профилактических целях»[92] — отмечает и Н. М. Конин.

Так как применение мер административного принуждения в связи с правонарушением (или объективно-противоправным деянием, содержащим в себе признаки состава правонарушения) является разновидностью государственной необходимости, то в определении государственного принуждения следует оговориться, что оно может применяться в связи с правонарушением (или объективно-противоправным деянием, содержащим в себе признаки состава правонарушения) или в связи с иной государственной необходимостью.

Принимая во внимание изложенное, можно констатировать то, что, по мнению большинства ученых, государственное принуждение — это метод воздействия государства на субъектов права, заключающийся в причинении им каких-либо правоограничений путем применения нормативно закрепленных мер в связи с правонарушением (или объективно-противоправным деянием, содержащим в себе признаки состава правонарушения) либо в связи с иной государственной необходимостью.

Не встречается возражений у большинства ученых-правоведов
и по поводу того, что правоограничения субъектам права, в отношении которых применяются меры государственного принуждения, могут выражаться лишь «путем принятия актов применения права»[93]. Действительно, применение мер государственного принуждения возможно лишь путем издания индивидуального правового акта в адрес того субъекта права, в отношении которого они применяются.

Авторы пособия выделили и обосновали такие индивидуально-правовые акты, ограничивающие права граждан, как акты-документы и акты-действия (непосредственное принуждение).

Ранее, исследуя понятие административного принуждения, авторы пособия уже высказывали мысль, что ограничение прав, свобод и законных интересов граждан возможно лишь единственным способом. «Этот способ выражается в возложении индивидуальным правовым актом управления дополнительной (к имеющимся у субъекта права из нормативно-правовых актов и определяющих его правовой статус) юридической обязанности»[94].

Такое содержание государственного принуждения сегодня уже представляется необоснованно узким. Причинение правоограничений субъектам права возможно не только путем возложения индивидуальным правовым актом управления дополнительной (к имеющимся у субъекта права из нормативно-правовых актов и определяющих его правовой статус) юридической обязанности, но и другими способами.

В частности, к таким способам можно отнести возложение индивидуальным правовым актом управления дополнительной юридической обязанности к уже имеющимся у субъекта права не только из нормативно-правовых актов, но и из конкретных правоотношений. Кроме того, представляется возможным и причинение правоограничений путем лишения субъекта управления какого-либо имеющегося у него права (его ограничения). При этом также совсем не важно, какого права субъект лишен (или какое его право ограничено): которое у него есть из нормативно-правовых актов либо того права, которое у него возникло из конкретных правоотношений.

При определении государственного принуждения через характер применяемых к подвластному мер ключевое значение приобретает принцип нормативной обоснованности каждой меры государственного принуждения.

Процесс осуществления правового регулирования применения государственного принуждения подразумевает обязательное содержание в нормах права нескольких основных элементов по каждой из мер государственного принуждения, это:

— содержание меры принуждения;

— основание ее применения;

— порядок ее применения;

— цели ее применения.

Последний из названных элементов нормативного закрепления мер административного принуждения факультативный, являющийся не обязательным, но крайне желательным. Это обусловливается теми обстоятельствами, что в различных случаях одни и те же меры административного принуждения могут применяться с различными целями; в некоторых случаях одна мера административного принуждения может преследовать одновременно несколько целей. Вместе с тем только правильное понимание цели применения меры принуждения позволяет правильно определиться с объемом правоограничений, причиняемых в процессе ее применения.

Следует подчеркнуть важность логического соответствия названных четырех элементов друг другу. Их несоответствие делает применение мер принуждения как минимум затруднительным.

Так, соответствующий анализ мер административного принуждения, закрепленных гл. 27 КоАП РФ, приводит к следующим результатам.

Во-первых, в качестве оснований применения большинства мер административного принуждения, указанных в гл. 27 КоАП РФ, используется необходимость достижения какой-либо цели. Данный ход законодателя в этом случае нельзя признать удачным. Достижение той или иной цели возможно различными средствами, в т. ч. и без применения метода административного принуждения. Кроме того, необходимость достижения какой-либо цели — это слишком широкое основание применения мер административного принуждения. Оно является настолько широким, что использование такого основания часто определяет возможность применения мер административного принуждения практически в любом случае, т. е. фактически безосновательно.

Оснований применения некоторых мер административного принуждения, указанных в гл. 27 Кодекса (осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов), вообще не указано.

Во-вторых, основания применения одной из самых тяжких мер административного принуждения — административного задержания — также необоснованно широки. Ими является необходимость достижения в исключительных случаях целей обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении (ст. 27.3 Кодекса). В свою очередь, в соответствии с требованиями ст. 24.1 Кодекса «задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений».

Из сказанного следует, что административное задержание возможно осуществить практически в любом случае, лишь бы этот случай был исключительным. Что считать исключительным случаем, законодатель не указывает.

В третьих, так же как и в случаях с доставлением и административным задержанием, основанием применения личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице, является необходимость достижения определенной цели. В рассматриваемом случае это цель обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения (п. 1 ст. 27.2 Кодекса). Непонятно при этом, какую смысловую нагрузку в указанной норме права несут слова «в случае необходимости»?

Напротив, основанием применения такой меры административного принуждения, как изъятие вещей и документов (ст. 27.10 Кодекса), выступает только то обстоятельство, что эти вещи являются орудиями совершения или предметами административного правонарушения (либо документами, имеющими значение доказательств
по делу об административном правонарушении), и то, что они обнаружены на месте совершения административного правонарушения либо при осуществлении личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице, и досмотре транспортного средства.

Представляется, что необходимости применять рассматриваемую меру административного принуждения во всех указанных случаях не прослеживается. Здесь бы словосочетание «в случае необходимости», напротив, сыграло бы свою роль.

В четвертых, в ряде норм права наблюдается явное логическое несоответствие содержания меры административного принуждения ее основаниям и целям. Так, в соответствии со ст. 27.2 КоАП РФ
содержанием такой меры административного принуждения, как доставление, является «принудительное препровождение физического лица», а основанием — необходимость достижения цели «составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным». Возникает вопрос: каким образом от простого перемещения физического лица в пространстве может быть достигнута цель получения составленного в отношении его протокола об административном правонарушении?

Очевидно, что в данном случае речь идет о достижении цели обеспечения составления протокола об административном правонарушении. Однако и в этой ситуации логическое несоответствие до конца не устранено. Достижение указанной цели потребует расширения содержания доставления и включения в него возможности принудительного удержания в помещении уполномоченных органов на срок не свыше одного часа. Только в этой ситуации возможность достижения указанной цели будет реальна в случаях, когда лицо доставлено, но не намерено добровольно находиться в помещении уполномоченных органов, а оснований для применения административного задержания не имеется.

Большинством авторов отраслевое принуждение разграничивается по признаку отраслевой принадлежности норм права, которыми оно нормативно обосновано. В соответствии с этим подходом административное принуждение — это разновидность государственного принуждения, урегулированная нормами административного права (в сфере государственного управления).

Обобщив рассмотренные признаки государственного принуждения в целом и административного принуждения как его разновидности, можно получить следующую логическую конструкцию его определения:

1. Административное принуждение — это метод воздействия государства на субъектов права в сфере государственного управления.

2. Административное принуждение заключается в причинении каких-либо правоограничений к тем субъектам права, в отношении которых оно применяется.

3. Форма выражения этих правоограничений заключается либо в возложении на субъекта права дополнительной юридической обязанности, либо в лишении (ограничении) имеющегося у него права.

4. Правоограничения причиняются только индивидуальными правовыми актами (актами-документами и актами-действиями).

5. Правоограничения причиняются только путем применения нормативно обоснованной меры административного принуждения.

6. Общими условиями применения административного принуж­дения являются факт совершения правонарушений (объективно-противоправных деяний, содержащих признаки состава правонарушений) либо государственная необходимость.

Основной упор в приведенной «связке» из шести признаков государственного принуждения следует сделать на то, что государственное принуждение всегда заключается в причинении правоограничений путем применения нормативно обоснованной меры.
В иных случаях ошибки и неточности в определениях неизбежны.

Так, определяя принудительные меры административного принуждения, А. И. Каплунов под ними понимает «установленные законом способы, приемы и действия, направленные на выявление и устранение правонарушений, недопущение их отрицательных, вредных последствий, либо позволяющие исключить возможность совершения отдельных правонарушений в дальнейшем, предотвратить наступление обстоятельств, угрожающих безопасности личности и общественной безопасности»[95].

В данном определении использована характеристика мер административного принуждения как нормативно обоснованных: «установленные законом способы, приемы и действия…». Однако правоограничительного характера мер в определении указано не было. Это обстоятельство обусловило то, что под данное определение подпадают и закрепленные нормами административного права способы и средства, относящиеся к методу убеждения и применяющиеся с указанными в определении целями. В частности, под приведенное автором определение подпадает и общий административный надзор, заключающийся лишь в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления разнообразных общеобязательных правил, закрепленных в нормах права, в т. ч. в целях выявления правонарушений.

Некоторые авторы пошли еще дальше, не включая в определение административно-принудительных мер ни признак их нормативной обоснованности (отличающий их от неправовых мер или даже противоправных мер), ни правоограничительный их характер. Так, А. Н. Кокарев, считая меры административного предупреждения одной из групп мер административно-правового принуждения, определяет их как «совокупность способов и средств, применяющихся в целях предупреждения правонарушений, противоправных деяний, недопущения их отрицательных последствий, а также предотвращения наступления обстоятельств, угрожающих безопасности личности или нормальной деятельности государственных органов, предприятий, учреждений и общественных объединений»[96]. Под такое определение подпадает не только профилактическая беседа участкового уполномоченного полиции с гражданином, но и простая беседа одного гражданина с другим, направленная на предупреждение совершения этим гражданином правонарушений.

Следует признать, что часто такие ошибки при определении административного принуждения вызваны необоснованным смещением в сторону подробного закрепления в определении целей применения мер административного принуждения в целом или тех или иных групп мер административного принуждения в частности вместо точного определения основных его признаков.

В государственном управлении отличие метода принуждения от убеждения и четкое понимание характера этого принуждения имеет важное практическое значение. Правильное разграничение методов государственного управления позволит правоприменителю избежать множества нарушений законности, а субъектов права защитить от необоснованных правоограничений.

Принимая во внимание сказанное, можно сформулировать определение административного принуждения следующим образом.

Административное принуждение —это метод воздействия государства на субъектов права, заключающийся в причинении им каких-либо правоограничений в форме применения прямо предусмотренных нормами административного права мер в связи с правонарушением (или объективно-противоправным деянием, содержащим в себе признаки состава правонарушения) или в связи с иной государственной необходимостью путем возложения на субъекта права индивидуальным правовым актом управления дополнительной юридической обязанности либо лишения (ограничения) уже имеющихся у них прав.

Следует также остановиться и на анализе некоторых основных черт административного принуждения, позволяющем подробнее разобраться с его понятием, содержанием и характером.

В качестве основы определения административного принуждения авторы пособия назвали «сцепку» из двух его признаков: причинение правоограничений субъектам права путем применения нормативно обоснованной меры административного принуждения. При раскрытии признака нормативной обоснованности меры административного принуждения была предложена конструкция, в соответствии с которой по каждой мере административного принуждения в нормах административного права должно обязательно быть содержание меры принуждения; основания и порядок ее применения; желательно и цели ее применения. При этом была отмечена необходимость логического соответствия всех названных элементов друг другу.

Предвидя вопросы о нормативной обоснованности в части содержания такой меры административного принуждения, как законное требование сотрудника полиции, следует пояснить следующее. Действительно, требования сотрудника полиции могут быть по содержанию различными. Вместе с тем нормы права определяют
в качестве обязательных для исполнения адресованным лицам не всех, а лишь законных требований сотрудника полиции. Границы же законности требований сотрудника полиции определены в нормах права. Этими нормами права и опосредуется содержание данной меры административного принуждения.

Следующим признаком административного принуждения, содержащимся в определении, является связь применяемых мер с правонарушением (или объективно-противоправным деянием, содержащим в себе признаки состава правонарушения) или с иной государственной необходимостью. Некоторыми авторами недостаточно обоснованно сужаются случаи, в связи с которыми могут применяться меры административного принуждения. Так, Д. Н. Бахрах считает, что «принуждение осуществляется в связи с неправомерным, вредным для общества деянием как реакция на вредоносное поведение… Если же нет неправомерных действий — нет и принудительных акций. Собственно здесь и лежит граница принуждения. Так, увольнение по сокращению штатов, изъятие земельного участка для общественных надобностей и другое не являются мерами принуждения, несмотря на невыгодность наступающих для граждан последствий»[97].

Помимо такого основания применения мер административного принуждения, как связь с объективно-противоправным деянием, содержащим в себе признаки состава правонарушения, можно рассматривать возможность их применения и в связи с иной государственной необходимостью. Наличие или отсутствие связи с «вредоносным поведением» в данном случае представляется необязательным. Как уже говорилось, главным при определении мер принуждения должно являться причинение правоограничений субъектам права. При этом гражданину по большому счету безразлично, в связи с чем он ограничен в своем праве собственности или вообще его лишен при изъятии у него, например, земельного участка.

Следует согласиться с утверждением Д. Н. Бахраха, что «одна и та же мера в одних случаях может быть принудительной,
а в других — нет»[98]. Только критерий отличия принудительной или не принудительной сущности той или иной меры авторам пособия видится не в наличии связи с правонарушением при ее применении, а в реальном фактическом причинении применяемой мерой правоограничений субъектам права.

Так, не любое законное требование сотрудника полиции будет являться мерой принуждения. Хотя некоторые авторы и относят
к административно-пресекательным мерам административного принуждения «оказание уполномоченным должностным лицом психического воздействия на сознание и волю правонарушителя посредством предъявления к нему в устной форме властных требований
о прекращении противоправных действий, предупреждения о возможности применения специальных средств и огнестрельного оружия»[99], с таким утверждением согласиться трудно.

Принудительный характер будет иметь только такое требование, которое причиняет определенное правоограничение субъекту права. В этом смысле реализацию сотрудником полиции своих государственно-властных полномочий, предусмотренных п. 1 ч. 1 ст. 13 Закона РФ «О полиции», в части требования прекратить неправомерное поведение отнести к мерам административного принуждения нельзя. В качестве обоснования данного утверждения следует привести следующий аргумент: названное требование сотрудника полиции, хотя и является законным и даже имеет связь с правонарушением, ничьих прав не ограничивает и не ущемляет. Иначе придется признать наличие у граждан «права на совершение правонарушений», что само по себе абсурдно.

Аналогичным образом обстоит дело и с такой мерой, как «выдача компетентным административным органом или должностным лицом этого органа письменного предписания физическому или юридическому лицу о прекращении нарушений законодательства
и основанных на нем специальных технических норм и правил»[100].

«При этом необходимо иметь в виду, — считают авторы, — что выдача предписания может рассматриваться в качестве меры пресечения лишь в том случае, когда в предписании содержится требование о прекращении выявленных соответствующим органом нарушений действующего законодательства. Если же в предписании содержатся требования об устранении последствий совершенных противоправных действий (бездействия), то выдача такого предписания не является мерой пресечения»[101].

Что касается цели, с которой применяется та или иная мера, возражений данная цитата не вызывает. Об отличиях методов достижения данных целей следует сказать, что в первом случае (выдача предписания, в котором содержится требование о прекращении выявленных соответствующим органом нарушений действующего законодательства) эта цель будет достигнута методом убеждения ввиду отсутствия причиняемых данной мерой правоограничений. Во втором же случае (выдача предписания, в котором содержатся требования об устранении последствий совершенных противоправных действий (бездействия)) цель восстановления нарушенного правонарушением права будет достигаться методом принуждения ввиду возложения на субъекта права указанным предписанием дополнительных юридических обязанностей.

Принудительной мерой административного пресечения в нашем случае следует считать не выдачу предписания, в котором содержится требование о прекращении выявленных соответствующим органом нарушений действующего законодательства, а приостановление совершения физическим или юридическим лицом определенных действий или осуществления ими определенной деятельности, на которые они имели право.

Что же касается воздействия на сознание и волю правонарушителя посредством его предупреждения о возможности применения
к нему специальных средств и огнестрельного оружия (ст. 23 Закона РФ «О полиции»), то в данном случае речь идет не о применении нормативно обоснованной меры административного принуждения, а угрозе применения такой меры. Если признать, в частности, содержанием применения оружия производство прицельного выстрела в человека, можно сделать вывод, что угроза применения названной меры принуждения будет либо воздействием на правонарушителя методом убеждения, либо (в некоторых случаях) выполнением требований законодателя по надлежащему порядку применения этой меры принуждения или его условием.

Не случайно, что такая мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении, как оценка стоимости изъятых вещей и других ценностей (ст. 27.11 КоАП РФ), законодателем к перечню мер, применяемых с этой целью и перечисленных в ст. 27.1 Кодекса, не отнесена. Так как по смыслу ст. 27.1 Кодекса в ней речь идет лишь о принудительных мерах обеспечения производства по делу об административном правонарушении, то законодатель обоснованно решил, что хотя оценка стоимости изъятых вещей и других ценностей и направлена на достижение данной цели, но принудительной сущности не имеет ввиду отсутствия причинения ее содержанием правоограничений кому-либо.

Примеров же причинения правоограничений субъектам права без связи с правонарушением достаточно. Это множество законных требований сотрудников полиции: о запрете проникновения на оцеп­ленный (блокированный) участок местности (ст. 16 Закона РФ
«О полиции»), о необходимости покинуть гражданам отдельные участки местности (п. 7 ч. 1 ст. 13 Закона РФ «О полиции»), об ограничении или запрете движения транспорта и пешеходов на улицах и дорогах (ч. 3 ст. 16 Закона РФ «О полиции»), реквизиция и т. д.

Следующим признаком административного принуждения, подлежащим рассмотрению и указанным в его определении, является то, что какие-либо правоограничения субъектам права причиняются путем возложения на них дополнительной юридической обязанности либо лишения (ограничения) уже имеющихся у них прав именно индивидуальным правовым актом управления.

Следует согласиться с определением индивидуального (правоприменительного) правового акта управления, данным В. А. Юсуповым. Ученый определяет такой акт как «творческое, подзаконное юридически властное волеизъявление органа государственного управления, направленное на индивидуальное регулирование поведения участников управленческих отношений в конкретных ситуациях путем установления, изменения или прекращения их субъективных прав и обязанностей»[102].

Чаще всего индивидуальные (правоприменительные) правовые акты рассчитаны на однократность их использования. Вместе с тем следует признать и наличие индивидуальных (правоприменительных) правовых актов, содержащих в себе некоторые признаки актов нормативного характера (неоднократность применения и неопределенный круг адресатов).

А. И. Каплунов обоснованно считает, что меры административного принуждения по кругу лиц, к которым они могут применяться, подразделяются на «меры: 1) применяемые к неопределенному кругу лиц (например, закрытие участков дороги для движения); 2) применяемые к конкретным лицам или определенному кругу лиц (аннулирование лицензии; аннулирование разрешения; надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы)»[103].

К актам, адресованным к неопределенному кругу лиц, можно отнести и знаки дорожного движения. Действие знака дорожного движения В. А. Юсупов определяет как «конкретное указание, которым руководствуются все водители, проезжая мимо него. Каждый из них в данной ситуации однократно использует индивидуальное предписание органа управления»[104]. Аналогичным образом следует понимать и механизм действия светофора, требований дорожной разметки.

«Больше оснований, однако, не рассматривать подобные повеления как правовые акты управления, поскольку в них получают свое опосредствованное выражение соответствующие административно-принудительные меры, обеспечивающие общественную безопасность и порядок в сфере государственного управления»[105], — отмечают другие авторы, говоря о действии светофора и знаков дорожного движения. В данном случае авторы все-таки относят такие повеления к правоприменительным актам-действиям, в форме которых могут выражаться как административно-принудительные меры, так и меры, принудительной (правоограничительной) сущности не имеющие.

Так, властные предписания, адресованные участникам дорожного движения посредством светофора или сигналов регулировщика, заключаются именно в регулировании дорожного движения (определении порядка проезда перекрестка) и правоограничительной сущности не имеют (хотя и имеют общеобязательный характер). Тогда как властные предписания, адресованные участникам дорожного движения посредством определенной дорожной разметки (или соответствующих знаков дорожного движения), запрещающие стоянку или остановку транспортных средств в данном конкретном месте, следует относить к правоограничительным мерам (а следовательно, к мерам административного принуждения, адресованным
к неопределенному кругу лиц). Ведь то же закрытие участков дороги для движения как мера административного принуждения имеет свою форму выражения. Это могут быть и предъявляемые уполномоченным лицом устные требования, требования в форме конклюдентных действий, либо требования в форме установления временного знака дорожного движения.

В последнее время в юридической литературе высказывается мнение о выделении наряду с методом административного принуждения метода административного ограничения. Так, под методом административного ограничения, по мнению И. М. Машарова
и П. И. Кононова, понимается «установление временных запретов или ограничений на реализацию физическими и юридическими лицами принадлежащих им субъективных прав, в установлении для этих лиц обязанностей, связанных с соблюдением указанных запретов и ограничений»[106]. Ими также предприняты и попытки разграничения метода административного принуждения и метода административного ограничения[107].

И. М. Машаров приводит два основных отличия метода административного ограничения от метода административного принуждения. Первое отличие касается сущности названных двух методов.
По мнению И. М. Машарова, «сущность методов административного ограничения состоит в установлении временных запретов или ограничений на реализацию физическими и юридическими лицами принадлежащих им субъективных прав, в установлении для этих лиц обязанностей, связанных с соблюдением указанных запретов и ограничений. Сущность же методов административного принуждения заключается не в установлении запретов, ограничений и обязанностей для физических и юридических лиц, а в оказании на них непосредственного властного воздействия с целью понуждения их к соблюдению установленных для них ранее ограничений, запретов и обязанностей, которые они не соблюдают добровольно» [108].

При таком определении отличий двух названных административных методов по своей сущности, остается непонятным, к какому из методов относится временный запрет деятельности (ст. 27.16 КоАП РФ)?

Временный запрет деятельности состоит именно в установлении временного запрета на реализацию физическими и юридическими лицами принадлежащих им субъективных прав, в установлении для этих лиц обязанностей, связанных с соблюдением указанного запрета, поэтому эта мера полностью подпадает под определение метода административного ограничения.

А так как временный запрет деятельности заключается также и в оказании на физических или юридических лиц непосредственного властного воздействия, которое может применяться только
в исключительных случаях, если это необходимо, например для устранения допущенных нарушений, выразившихся в незаконном привлечении к трудовой деятельности в РФ иностранного гражданина или лица без гражданства либо в несоблюдении ранее установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, то эта мера полностью подпадает и под определение метода административного принуждения.

Следовательно, только по своей сущности метод административного ограничения от метода административного принуждения отличить как минимум крайне затруднительно.

Вторым отличительным признаком двух названных административных методов И. М. Машаров считает то, что «методы административного ограничения применяются к физическим и юридическим лицам при отсутствии в их поведении признаков противоправности, в то время как методы административного принуждения могут применяться только к тем лицам, которые совершили или совершают противоправные действия (бездействие), при законных обстоятельствах не исполняют возложенные на них в установленном порядке субъективные юридические обязанности или законно предъявленные к ним властные требования»[109].

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции» сотрудники полиции имеют право проверять у граждан разрешения (лицензии) и иные документы на совершение определенных действий, контроль (надзор) за которыми возложен на полицию. А в соответствии с п. 11 ч. 2 ст. 14 Федерального закона «О полиции» сотрудники полиции имеют право задерживать лиц, предпринявших попытку самоубийства либо имеющих признаки выраженного психического расстройства и создающих своими действиями опасность для себя и окружающих. Обе названные меры применяются при отсутствии в поведении граждан признаков противоправности, соответственно мерами административного принуждения, по мнению И. М. Машарова, не являются. Однако и под определение сущности административного ограничения они также не подпадают.

Запрещение эксплуатации транспортных средств при наличии у них технических неисправностей сам И. М. Машаров приводит в качестве примера реализации метода административного ограничения[110], однако названная мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях может применяться только лишь в случаях совершения определенного ст. 27.13 КоАП РФ исчерпывающего перечня составов административных правонарушений.

Приведенные также самим И. М. Машаровым примеры реализации метода административного ограничения в форме запрета (ограничения) сотрудниками милиции движения транспортных средств и пешеходов на улицах, дорогах; недопущения граждан на отдельные участки местности и объекты имеют принципиальные отличия по своей природе от приведенных здесь же других примеров в виде временного запрета проведения массовых публичных мероприятий, деятельности политических и общественных объединений[111].

В первом случае речь идет об ограничении прав граждан путем применения к ним мер административного принуждения в форме издания в отношении их индивидуальных правовых актов управления в устной форме или путем конклюдентных действий. Во втором же случае речь идет об ограничении статусных прав, осуществляемом соответственно путем издания какого-либо нормативно-правового акта в условиях экстраординарного особого административно-правового режима.

Таким образом, предпринятая некоторыми авторами попытка выделения метода административного ограничения в качестве самостоятельного метода административного права представляется необоснованной. Выделение метода административного ограничения в качестве самостоятельного метода административного права не позволяет яснее понять природу тех способов достижения управленческой цели в процессе государственного управления, которые связаны с ограничением прав граждан. В этом смысле огромное теоретическое и практическое значение имеет правильное определение метода административного принуждения как одного из уровней административно-правового механизма ограничения прав граждан.

Следует отличать статусное ограничение прав граждан, которое осуществляется только посредством нормативного регулирования, от схожего с ним применения конкретных мер административного принуждения к неопределенному кругу лиц путем издания индивидуальных правовых актов управления. К первому виду ограничений прав следует отнести, например, вводимый на какой-либо территории правовой режим чрезвычайного либо военного положения. Ко второму — такие меры административного принуждения, как оцепление (блокирование) участков местности; временное ограничение или запрещение движения транспорта и пешеходов на улицах и дорогах; недопущение граждан на отдельные участки местности и объекты; и т. д.

Принимая во внимание изложенное, можно сделать вывод, что административное принуждение —это метод воздействия государства на субъектов права, заключающийся в причинении им каких-либо правоограничений в форме применения прямо предусмотренных нормами административного права мер в связи с правонарушением (или объективно-противоправным деянием, содержащим в себе признаки состава правонарушения) или в связи
с иной государственной необходимостью путем возложения на субъекта права индивидуальным правовым актом управления дополнительной юридической обязанности либо лишения (ограничения) уже имеющихся у них прав.