Понятие, виды и принципы государственной службы

Слово «служба» имеет несколько значений. Под службой может пониматься как орган исполнительной власти (Федеральная служба безопасности), так и структурное подразделение органа исполнительной власти (служба общественной безопасности УВД). Государственная служба определяется как вид деятельности.

Определение государственной службы в РФ дает Федеральный закон «О системе государственной службы РФ» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ.

В соответствии со ст. 1 названного нормативно-правового акта государственная служба — это профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий:

— РФ;

— федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

— субъектов РФ;

— органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ;

— лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

— лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Так как обеспечением исполнения полномочий РФ и субъектов РФ занимаются (в виде правила) лишь соответствующие государственные органы, то выделять в определении государственной службы в качестве основного этот вид деятельности признак обеспечения исполнения их полномочий представляется нецелесообразным: это усложнит само определение.

От имени же государственных органов в правоотношениях могут выступать лишь должностные лица этих государственных органов, наделенные соответствующими государственно-властными полномочиями по непосредственному исполнению их задач и функций.

Таким образом, государственная служба — это вид профессиональной, служебной деятельности граждан РФ по непосредственному исполнению полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ, а также деятельность граждан РФ на должностях государственной службы по обеспечению исполнения таких полномочий.

Федеральный закон «О системе государственной службы РФ» достаточно узко определяет понятие государственной службы. Он предъявляет жесткое требование к лицам, способным осуществлять названный вид деятельности. Это должны быть лишь граждане РФ. Исключения из этого требования не делается даже для обеспечивающих специалистов, чьи должности учреждены для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов (п. 4 ч. 2 ст. 9 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ).

Одним из требований, предъявляемых к государственной службе, является возможность ее осуществления только на профессиональной основе (т. е. категорией служащих, для которых работа в государственном аппарате — основная профессия). Под профессиональной основой А. П. Алехин[54] понимает деятельность непрерывную, преемственную и компетентную. Д. Н. Бахрах — деятельность постоянную в течение определенного времени в рамках определенного коллектива за регулярно получаемое вознаграждение[55]. Отмечая справедливость данных высказываний, необходимо заметить, что на практике по указанным признакам определить профессиональную основу деятельности будет крайне затруднительно. Под профессиональной основой деятельности предлагается понимать вид деятельности гражданина РФ, являющийся для него преобладающим.

Основной вид деятельности различными учеными предлагается определять по-разному (по месту нахождения трудовой книжки, размеру получаемого материального вознаграждения и т. д.).

Авторам пособия представляется в качестве главного критерия профессиональной основы деятельности критерий иной. Служба по совместительству возможна по своему определению только для лиц, имеющих основное место работы. Постановлением СМ — Правительства РФ от 23 июля 1993 г. «О порядке и условиях службы (работы) по совместительству в системе МВД РФ» регулируется продолжительность работы по совместительству временем, не превышающим половины месячной нормы основного рабочего времени. Таким образом, в качестве главного (и наиболее объективного) критерия, определяющего выполнение работы на профессиональной основе, предлагается считать продолжительность рабочего времени.

На профессиональной основе осуществляется лишь основной для гражданина РФ вид деятельности, определяемый исходя из того принципа, что этот вид деятельности у гражданина составляет большую продолжительность его общего рабочего времени.

Федеральный закон под государственной службой понимает вид служебной деятельности. От иных видов деятельности служебная деятельность отличается непроизводственной направленностью своего характера. Она направлена не на удовлетворение физических (материальных) потребностей членов общества (как производственный характер деятельности), а на удовлетворение основных потребностей членов общества (в основном духовных) в социально-культурной или административно-политической сферах деятельности этого общества.

Государственная служба как вид профессиональной служебной деятельности граждан РФ имеет и свой особый характер. Если исходить из приведенного определения, то становится видно, что он направлен на непосредственное исполнение полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ, а также на обеспечение исполнения таких полномочий лицами, замещающими должности государственной службы.

Статья 2 Федерального закона «О системе государственной службы РФ» выделяет три вида государственной службы, это:

— государственная гражданская служба;

— военная служба;

— правоохранительная служба.

При этом государственная гражданская служба подразделяется законом на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ. Военная
и правоохранительная государственная служба такого подразделения не имеют и могут быть лишь федеральными. Законом установлено, что иные виды государственной службы могут быть установлены только лишь путем внесения соответствующих изменений
в Федеральный закон «О системе государственной службы РФ».

Государственная гражданская служба — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (ст. 5 закона).

Военная служба — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ, в Вооруженных силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства (ст. 6 закона).

Правоохранительная служба — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина (ст. 7 закона).

Правовое регулирование федеральной гражданской государственной службы, а также военной и правоохранительной государственной службы (являющихся только федеральными) соответственно относится к ведению РФ. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ (п. 4 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы РФ»).

Таким образом, федеральная гражданская государственная служба, а также военная и правоохранительная государственная службы могут быть урегулированы лишь соответствующими федеральными законами и по некоторым их вопросам указами Президента РФ. Государственная гражданская служба субъекта РФ может быть урегулирована как названными федеральными нормативно-правовыми актами, так и законами субъектов РФ.

Так, 27 июля 2004 г. был принят Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» № 79-ФЗ. Данный нормативно-правовой акт регламентирует правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы РФ. На его основе могут приниматься соответствующие законы субъектов РФ (см., например, Закон Волгоградской области «О государственной гражданской службе Волгоградской области» от 8 апреля 2005 г.
№ 1045-ОД; Закон Магаданской области «О государственной гражданской службе Магаданской области» от 9 февраля 2005 г. № 553-ОЗ; Закон Нижегородской области «О государственной гражданской службе Нижегородской области» от 10 мая 2006 г. № 40-З; и т. д.).

В Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ после принятия Федерального закона «О системе государственной службы РФ» были внесены ряд дополнений и изменений. Названный федеральный закон осуществляет правовое регулирование в области воинской обязанности и военной службы в целях реализации гражданами РФ конституционного долга и обязанности по защите Отечества, а также правовое регулирование поступления на военную службу и военной службы в РФ иностранных граждан.

Федеральный закон «О государственной правоохранительной службе» до настоящего времени не принят. Однако до его принятия действует указ Президента «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических и психотропных средств».

На основе названных федеральных законов регламентация института государственной службы осуществляется рядом нормативно-правовых актов, закрепляющих особенности порядка прохождения службы в отдельных государственных органах.

Такая регламентация содержится, например:

— в законах РФ: «О статусе военнослужащих», «О статусе судей в РФ», «О Прокуратуре РФ», «О полиции» и др.;

— положениях: «О прохождении службы в органах налоговой полиции РФ», «О службе в органах внутренних дел РФ» и т. д.

Статьей 3 Федерального закона «О системе государственной службы РФ» закреплены 9 принципов построения и функционирования государственной службы. Ими являются:

1. Федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ (далее — государственные органы).

2. Законность.

3. Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты.

4. Равный доступ граждан к государственной службе.

5. Единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы.

6. Взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы.

7. Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих.

8. Профессионализм и компетентность государственных служащих.

9. Защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.