Делопроизводство в СССР в ХХ веке

В конце XIX – начале ХХ вв. появляются новые технические средства – пишущие машинки, телеграф, затем телефон. С ними пришла возможность ускорения процессов делопроизводства, роста документооборота при уменьшении объема документов (за счет более компактного расположения текста).

Современные российские технологии ДОУ развивались постепенно, уходя корнями в традиции предшествующих периодов. В развитии делопроизводства СССР в ХХ в. было три основных периода: перестройка всей системы организации делопроизводства в 1920-1930-х гг., период почти полного отсутствия разработок в этой области в 1940-1950-х гг. и развитие обширной законодательной базы, норм и правил делопроизводства в 1960- 1990-х гг.

Смена государственной системы в 1917 г. сопровождалась перестройкой концепции управления страной в целом, аппарата государственных учреждений, а следовательно, и смены системы делопроизводства. В первую очередь ускорения процессов обработки документов и прохождения дел по инстанциям.

Для управления государством был создан Совет Народных Комиссаров (Совнарком, СНК), управлявший 13 отраслевыми народными комиссариатами (наркоматами).

После октябрьской революции 1917 г., так как старые работники министерств были уволены, для работы в учреждениях были привлечены профессиональные революционеры, рабочие, солдаты

и прочие не имеющие специального образования кадры. Уровень ДОУ понизился, а любая власть объективно нуждается в укреплении и упорядочении своего положения. Она не может стабильно существовать в условиях беспорядочного управления с неподготовленными сотрудниками аппарата управления. Необходимо было упорядочить процессы документирования.

Для этого стали использовать опыт работы предшественников, ведь рядом с новыми руководителями на своих рабочих местах оставались и многие царские чиновники.

Так, при создании проекта Положения о письмоводстве и

делопроизводстве за основу был принят аналогичный по наименованию и содержанию документ военного ведомства 1911 г. Изменения в проекте были незначительными: исключение устаревших канцелярских шаблонов при составлении текстов документов, рекомендации по уменьшению форматов бумаги в целях ее экономии и т.п. Однако эта работа не была доведена до конца.

К тому же на уровне делопроизводства негативно отражались последствия Гражданской войны, необходимость экономить бумагу и средства письма. Для создания документов стала использоваться низкосортная желтая бумага, иногда оберточная или папиросная, чернила разбавлялись. Все это сказалось через несколько десятков лет, когда архивные документы начали стремительно портиться, бумага рассыпалась, выцветала, чернила теряли яркость вплоть до полной потери текста.

Для обеспечения законодательной базы новой системы делопроизводства был издан Декрет СНК РСФСР от 30.10.1917 «О порядке утверждения и опубликования законов». Для улучшения качества оформления документов был принят Декрет СНК РСФСР от 02.03.1918 «О форме бланков государственных учреждений». В нем перечислялись обязательные реквизиты бланков документов, много внимания уделялось упрощению и рационализации делопроизводства. Затем было издано постановление Совета рабочей и крестьянской обороны от 08.12.1918 «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты». Были доработаны и начали применяться Положения о письмоводстве и делопроизводстве. Также были разработаны и другие нормативно-методические документы в сфере ДОУ.

В 1920-е гг. стали проводиться исследования в области научной организации труда (НОТ), совершенствования документирования исполнения, планирования и учета, улучшения делопроизводства в аппарате управления. Для удовлетворения широкого спроса со стороны государственных учреждений, организаций, предприятий на рационализаторские работы при НК РКИ СССР в 1925 году создается акционерное общество – Государственное бюро организационного строительства “Оргстрой”, деятельность которого была построена на началах хозрасчета и самоокупаемости. В качестве пайщиков привлекались

государственные учреждения, предприятия и организации (Райхцаум А.Л. Деятельность Оргстроя по рационализации делопроизводства в 20-30-х годах XX века//Делопроизводство, 2001, № 1, с. 90-93).

В задачи “Оргстроя” входило: реорганизация и постановка в

учреждениях и на предприятиях делопроизводства и архива; разработка проектов административных структур учреждений и их частей; конструирование и издание бланков, форм документов, инструкций, руководств; снабжение учреждений и предприятий канцелярским оборудованием, мебелью, пишущими и счетными машинками; организация курсов по подготовке практических работников для всех видов административной и конторской работы. “Оргстрой” быстро развернул свою деятельность и уже к 15 июня 1925 г. провел 79 работ в 61 учреждении .

Однако скоро выяснилось, что в работе “Оргстроя” недостает серьезной научной базы. Необходимо было учреждение, которое обобщало бы накопленный в учреждениях опыт, вело бы методические и научные разработки. Таким учреждением стал организованный в 1926 г. при НК РКИ Институт техники управления (ИТУ).

Интересные и перспективные разработки проблем

делопроизводства велись в Государственном институте техники управления (основан в 1926 г.). Изучение вопросов проходило по следующим основным направлениям: документооборот учреждений и методы его оптимизации; способы регистрации документов, выработка рациональных методов учета документации; контроль исполнения документов; хранение документов.

Предлагаемая новая система делопроизводства основывалась на следующих общих принципах во многом актуально звучащих и сегодня:

- организация делопроизводства должна быть единой для всего учреждения;

- регистрация документов должна быть однократной и производиться в самой упрощенной форме;

- отказ, где возможно, от регистрации вообще;

- число инстанций, через которые проходит каждый документ, сокращается до минимума;

- справочная работа обеспечивается с наименьшей затратой времени;

- контроль исполнения документов должен быть проверкой по существу, не носить формальный характер;

- наблюдение, руководство и ответственность за постановку делопроизводства возлагается на определенное лицо.

В 1928 г. Государственным институтом техники управления совместно с Центрархивом РСФСР были подготовлены и изданы Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР, в которых давались рекомендации по составлению перечней документов и дел, циркулирующих в

учреждениях, и правила их уничтожения (для документов с истекшими сроками хранения). К концу 1920-х гг. остро встала проблема унификации и стандартизации документооборота. Были разработаны стандарты составления различных видов документов, форматы бланков. Стандартизировались материалы, применяемые в делопроизводстве (бумага, чернила, ленты для пишущих машинок и т.п.). В делопроизводстве появляются системы специальной документации – статистическая, плановая, бухгалтерская, кадровая. Издаются отраслевые, нормативные и методические материалы: инструкции по ведению делопроизводства, указания, правила и т.д. Проводятся исследования по стандартизации и унификации специальных систем документирования.

В 1931 г. был издан проект Общих правил документации и документооборота. В нем был аккумулирован передовой практический опыт, накопленный к тому времени различными ведомствами и организациями, обобщены исследования отечественных и зарубежных ученых.

Великая Отечественная война, а затем необходимость восстановления хозяйства после нее привели к почти полному отсутствию теоретических и практических разработок в области ДОУ в 1940-1950-е гг. Интерес к делопроизводственной основе управления возродился только к началу 1960-х г.г., что негативно отразилось на развитии концепции безбумажного документооборота, которая в это время широко внедрялась за рубежом.

Для реализации задач, поставленных постановлением Совета Министров 20-25 июня 1960 г., в Москве проводится Всесоюзное совещание по вопросам механизации труда инженерно-технических работников и работников административно-управленческого аппарата. На совещании представителями общесоюзных и республиканских комитетов и министерств был поставлен вопрос о необходимости подготовки кадров высшей квалификации по организации делопроизводства в государственном аппарате. На совещании с докладом о “Перестройке учебной работы в Московском государственном историко-архивном институте” выступила директор института А.С.Рослова и уже первый учебный план по специальности “Организация государственного делопроизводства” был утвержден Минвузом РСФСР 30 августа 1960 г. – (Центральный муниципальный архив г. Москвы, ф. 535, оп. 1, д. 1825, л. 24).

Для преподавания этих дисциплин 19 сентября 1960 г. приказом

Министра высшего и среднего специального образования (15 сентября 1960 г. № 654) и приказом директора института (17 сентября 1960 г. № 151) была создана первая в стране кафедра

“Советского делопроизводства”.

По новой специальности с 1 октября 1960 г. в Московском государственном историко-архивном институте из набора студентов историков-архивистов была выделена группа студентов 25 человек

(соответственно первый выпуск по новой специальности состоялся в

1965 году). В 1961/62 учебном году по новой специальности был начат отдельный набор студентов на дневное и вечернее отделения.

Развитие специальности активизировало постановление Совета

Министров СССР от 25 июля 1963 г. “О мерах по улучшению

архивного дела в СССР” (№ 829), в котором разработка единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД) была поручена Государственному Комитету Совета Министров СССР по науке и технике, Государственному Комитету Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы, ЦСУ СССР, Главному архивному управлению при Совете Министров СССР, Министерству приборостроения, средств автоматизации и систем управления СССР.

Главное архивное управление являлось головной организацией, координирующей всю работу по разработке ЕГСД.

Единая государственная система делопроизводства должна была охватить все основные виды делопроизводства, соответствующие

отдельным сторонам управленческой деятельности, она была призвана регламентировать общие для всех ведомств вопросы организации делопроизводства.

Единая государственная система делопроизводства основывалась на общих принципах рациональной организации управленческого труда и исходила из современных для того времени потребностей и реальных возможностей аппарата управления. Ее задача – научно обобщить и распространить на все учреждения прогрессивные формы и методы работы с документами, оправдавшие себя на практике. ЕГСД была призвана установить унифицированный порядок подготовки, оформления и прохождения служебных документов, их регистрации, справочно-информационного поиска и контроля за исполнением, а также группировку исполненных документов в дела и подготовку документальных материалов к последующему хранению и использованию.

Разработка единой государственной системы делопроизводства была предусмотрена Государственным планом развития народного хозяйства СССР.

Однако разработка, а затем внедрение ЕГСД требовали прежде всего достаточного количества специалистов высокой квалификации. Эту задачу решало постановление Совета Министров РСФСР от 8 мая 1964 года № 560 “Об увеличении выпуска средств механизации делопроизводства и улучшении подготовки кадров по делопроизводству”, п. 5 которого гласил: “Обязать Министерство высшего и среднего специального образования РСФСР организовать в 1964 году в Московском государственном историко-архивном институте факультет государственного делопроизводства” (Сборник законодательных актов по делопроизводству (1917-1979).- М., 1979, с. 124-125).

Во исполнение этого постановления приказом Минвуза РСФСР от 20.05.1964 был создан факультет государственного делопроизводства.

С 1966 г. при Библиотечном техникуме Мосгорисполкома начата подготовка кадров средней квалификации по делопроизводству.

Таким образом, на государственном уровне была решена

проблема подготовки кадров документоведов высшей и средней квалификации.

Факультет государственного делопроизводства МГИАИ долгие годы оставался единственным вузом страны, готовящим кадры по документоведению и документационному обеспечению управления на дневном, вечернем и заочном отделениях.

В 1987 г. вопрос о совершенствовании подготовки кадров по документационному обеспечению управления стал предметом обсуждения на заседаниях Комиссии по совершенствованию управления, планирования и хозяйственного механизма Госплана СССР (10 марта 1987 г., протокол N 55 и 10 ноября 1987 г., протокол N 91) и коллегии Министерства высшего и среднего специального образования СССР. Коллегия в своем решении от 9 июля 1987 г. № 23/3 отмечала: “свыше 17 млн. человек, занятых в сфере управления, связано в своей деятельности с документной информацией. Однако отсутствие рационально организованных служб документационного обеспечения управления с одной стороны, и специальных навыков и знаний работы с документами у сотрудников аппарата с другой, приводит к существенному снижению эффективности управления, бюрократическим издержкам и другим негативным явлениям.

Сложившаяся ситуация во многом объясняется недостаточным выпуском квалифицированных специалистов по организации работы с документами, слабой изученностью потребности народного хозяйства

в подготовке и повышении квалификации руководителей и специалистов по документационному обеспечению управления.

Подготовку специалистов высшей квалификации по организации

работы с документами в органах управления по специальности 2037

– “Документоведение и организация управленческого труда в государственных учреждениях” осуществляют в настоящее время только два вуза – Московский государственный историко-архивный

институт и Донецкий государственный университет. Со времени начала обучения (с 1960 г.) было подготовлено и выпущено около 4,0 тыс. специалистов”.

Обсудив вопрос, коллегия постановила: “Для улучшения

координации деятельности вузов и техникумов, совершенствования учебной, учебно-воспитательной и научной работы, создания современных технологий работы с документами, в том числе безбумажной, организовать на базе Московского государственного историко-архивного института Учебно-методическое объединение по специальности – “Документоведение и документационное обеспечение управления в составе соответствующих факультетов и кафедр”.

С начала 1990-х годов в соответствии с решением Минвуза подготовка специалистов по документационному обеспечению управления была открыта в Московском институте управления им. С. Орджоникидзе (сегодня – Государственный университет управления) и Уральском государственном университете.

С середины 1990-х гг. в стране произошла резкая переоценка специалистов по документационному обеспечению управления.

Руководители все чаще стали осознавать, что доверить информационно-документационное и организационное обслуживание своей деятельности или деятельности фирмы в целом можно только профессионально обученному специалисту. Такое понимание роли службы документационного обеспечения управления пришло с развитием новых форм экономических отношений, когда неправильно

оформленный документ не признается имеющим юридическую силу, информация не вовремя обработанного и доложенного документа не была учтена при принятии решения, и все это в результате привело к экономическим потерям.

Кроме того, повсеместное внедрение компьютерных технологий в сферу управления также потребовало совсем другого уровня подготовки работников служб документационного обеспечения управления.

Подготовка специалистов была открыта более чем в 90 вузах в разных городах страны.

В 1960-1980-е гг. была разработана обширная законодательная

база в области делопроизводства, созданы система стандартов по документации, общесоюзные классификаторы, УСД. Постановлением Совета Министров РСФСР от 30.09.1961 «О мерах по улучшению делопроизводства в учреждениях и организациях РСФСР» была утверждена примерная инструкция о делопроизводстве для учреждений и организаций РСФСР.

В 1963 г. Главное архивное управление при Совете Министров

СССР (Главархив СССР) выпустило Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций, предприятий СССР, которые на протяжении многих лет были руководящим материалом (единственным), способствовали упорядочению деятельности служб документации и архивов. Вышло постановление Совета Министров СССР от 25.07.1963

«О мерах по улучшению архивного дела в СССР».

Тогда же была осознана необходимость создания единой системы делопроизводства, унификации делопроизводственных работ. Разработку ЕГСД поручили Главархиву СССР. В 1966 г. в рамках Главархива СССР был учрежден Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), которому была передана разработка ЕГСД.

Работа по разработке и внедрению ЕГСД была выполнена в несколько этапов:

- подготовка Материалов к Единой государственной системе делопроизводства

(1965 г.);

- разработка методической программы исследований (1967 г.) совместно с ВНИИДАД;

- создание проекта Основных положений ЕГСД (1970 г.); в подготовке проекта приняли участие: НИИ труда, ВНИИ оргтехники,

Институт государства и права Академии наук СССР, ВНИИ стандартизации.

В 1973 г. Основные положения ЕГСД были одобрены Госкомитетом

СССР по науке и технике и рекомендованы министерствам, ведомствам и организациям для использования.

Основными моментами развития делопроизводства в 1980-х гг. стали разработка и издание ГОСТ на управленческие документы,

общесоюзных классификаторов (ОКУД, ОКПО, ОКОНХ и др.) информации, УСД и госстандартов на эти системы.

В конце 1980-х г. на основе ЕГСД была создана ГСДОУ.

Приказом Главархива СССР от 25.05.1988 была утверждена

«Государственная система документационного обеспечения управления (ГСДОУ). Основные положения. Общие требования к

документам и службам документационного обеспечения». Последняя до настоящего времени остается основным нормативным документом по организации делопроизводства в нашей стране. При неоднократных переизданиях ГСД О У редактировалась, актуализировалась, из нее изымались и добавлялись отдельные положения.

Тогда же государственным стандартом вводится технология

централизованного контроля за составом создаваемых документов

путем их внесения в табель форм, утверждаемый руководителем организации (министерства, ведомства), но ее практическое применение пока не стало повсеместным.

В начале 1990-х гг. был издан ОКУД, в который включены наименования форм документов унифицированных систем и основные положения по ведению системы классификаторов и УСД.

На основе изложенного можно заключить, что традиционная

российская технология процессов ДОУ имеет следующие особенности:

- четко выраженный вертикальный характер движения документов (руководитель – исполнитель – руководитель) внутри организации;

отслеживание всего комплекса работ с документами в регистрационных журналах или машинописных картотеках, куда заносятся все сведения о документах, их перемещениях, резолюциях начальства, контроле сроков исполнения, отчетах и т.п.;

- ведение централизованных регистрационно-контрольных и отчетных массивов (файлов, картотек или журналов);

- для обеспечения единого порядка обработки документов

предусматривается создание специализированных служб: управлений делами, секретариатов, канцелярий;

- относительно небольшое разнообразие процессов делопроизводства и документооборота, их высокая степень

стандартизации;

- основы технологии ДОУ закреплены в государственных нормативно-методических документах.

Основная проблема данной технологии – централизованное

оперативное отслеживание движения документов, поскольку эта технология требует как получения своевременной информации, так и ведения объемных РКК. При этом делопроизводство фактически отделено от работы с самими документами: руководители и исполнители работают непосредственно с документами (или их копиями), а делопроизводственный персонал отслеживает их действия с помощью РКК. Развитие современного делопроизводства рассмотрим в последующих главах.

Контрольные вопросы:

1. С какой целью в глубокой древности появился документ?

2. Делопроизводство в Древней Руси?

3. Приказное делопроизводство. Дьяки и подъячии?

4. Коллежское делопроизводство?

5. Роль Петра 1 в организации делопроизводства?

6. Генеральный регламент. Его особенности и ценность?

7. Табель о рангах. Гражданская служба. Эволюция Табеля о рангах?

8. Министерское делопроизводство?

9. Теоретические разработки в делопроизводственных процессах во второй половине

Х1Х в.?

10. Периоды развития делопроизводства в СССР?

11. ЕГСД?

12. ГСДОУ?

13. Подготовка кадров по делопроизводству?

14. Унификация и стандартизация документации в советские годы?