Общая характеристика нормативно-правового регулирования сферы образования

Конституция РФ: Статья 43

1. Каждый имеет право на образование.

2. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

3. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.

4. Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования.

5. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования.

Традиционно образование рассматривается как сфера, объединяющая публичные и частные интересы. Государство от лица всего общества формирует систему образования, устанавливает требования к его формам и содержанию. В настоящее время завершается переход к обучению на всех уровнях на основе образовательных стандартов – в них отражены, описаны те качества, которые должны быть приобретены обучающимися, осваивающими определенный уровень образования.

Эти качества для высшего профессионального образования обусловлены требованиями содержания профессиональной деятельности выпускников: что они должны знать, уметь, какими личностными характеристиками должны обладать, чтобы быть успешными в профессиональной деятельности. При этом федеральные образовательные стандарты описывают и сферы, области профессиональной деятельности, «под которую» готовят специалистов, причем описание это детализировано вплоть до уровня профессиональных задач, то есть что и как эти специалисты могут делать.

Когда речь идет о высшем профессиональном образовании, в образовательном стандарте установлено, какие у выпускника должны быть сформированы общекультурные, общепрофессиональные и профессиональные компетенции. Компетентностный подход обеспечивает увязку содержания образования с содержанием профессиональной деятельности, причем с учетом перспектив ее развития. Выпускник приобретает компетенции в том числе и для дальнейшего самообразования. Готовим профессионалов, способных поддерживать самостоятельно свой профессиональный уровень.

Установление единых требований к содержанию и качеству образования – позитивный момент. Сейчас работодатель смотрит не столько на оценки в дипломе, сколько – каким ВУЗом тот выдан.

Закон «Об образовании в РФ» закрепил за стандартом две основные функции: сохранение единства образовательного пространства страны и преемственность уровней образования.

Образовательный стандарт – возможность контролировать работу образовательных организаций, то, какие услуги они предоставляют населению (по аналогии со стандартами социального обслуживания – государство должно понимать, как и на что расходуются средства в части его социальных обязательств). В этом аспекте образовательные отношения – сфера публичных интересов. Соответственно определяется в нормативных документах, в частности, в ФЗ Об образовании в РФ (ст.4)

Целями правового регулирования отношений в сфере образования являются установление государственных гарантий, механизмов реализации прав и свобод человека в сфере образования, создание условий развития системы образования, защита прав и интересов участников отношений в сфере образования.

3. Основными задачами правового регулирования отношений в сфере образования являются:

1) обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование;

2) создание правовых, экономических и финансовых условий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации;

3) создание правовых гарантий для согласования интересов участников отношений в сфере образования;

4) определение правового положения участников отношений в сфере образования;

5) создание условий для получения образования в Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства;

6) разграничение полномочий в сфере образования между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Признание образовательной деятельности сферой публичных интересов отражено и в реализации управленческих полномочий в сфере образования, например:

Статья 22. Создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций

Принятие решения о реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении, не допускается без учета мнения жителей данного сельского поселения.

Важный вопрос – является ли образовательная деятельность предоставлением специфических услуг

Еще в 1992г. Закон «Об образовании» впервые ввел понятие «образовательная услуга» применительно к платному образованию. Рассматривать образовательную деятельность как услугу можно при переносе соответствующих отношений в сферу гражданского права, то есть сферу частных интересов, реализующихся на договорной основе. И тогда проблемой становится этическая позиция педагога как лица, предоставляющего услугу.

Профессиональная деятельность педагога рассматривается Законом №273 от 29.12.2012г. «Об образовании в Российской Федерации» как реализация в рамках гражданско-правовых договорных отношений образовательных услуг при взимании платы за обучение. Это позволило узаконить платные формы образования и расширить тем самым возможности финансирования государственных и муниципальных образовательных учреждений.

Применительно к образовательным отношениям И.А. Майбуров полагает, что в процессе передачи знаний, умений, навыков платность со стороны потребителя образовательных услуг присутствует всегда и при государственном, и при частном финансировании этих услуг.

Такой же подход – понимание работы педагога как оказания услуг – мы обнаруживаем при рассмотрении установленного порядка оплаты труда педагогов и при определении финансирования образовательных учреждений (услуги можно формализовать, описать и измерить). Проблема воспитательной работы в школе: «Мне за это не платят».

Ст.2 Закона определяет образование как единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства.Давать благо – благодать, благодатный труд. Услуга тоже благо, и она может быть безвозмездной.

Образовательная услуга, как и другие услуги, имеет три составляющих:

· цель (в широком смысле - получение образования, в узком - получение конкретных знаний, навыков, умений);

· действия (передача знаний посредством информационного общения и потребление информации);

· результат (приобретение знаний, навыков и т.д.).

ФЗ №273 в статье 54. Договор об образовании использует понятие платных образовательных услуг:

3. В договоре об образовании, заключаемом при приеме на обучение за счет средств физического и (или) юридического лица (далее - договор об оказании платных образовательных услуг), указываются полная стоимость платных образовательных услуг и порядок их оплаты.

Процессы, происходящие в сфере образования, позволяют предположить дальнейшее расширение сферы платных образовательных услуг.

НО все более актуальным становится вопрос об этических аспектах деятельности в сфере образования. Услуги – или служение?

Общество через законодательные нормы формулирует заказ на этическое содержание образования:

Статья 12. Образовательные программы: «Образовательные программы определяют содержание образования. Содержание образования должно содействовать взаимопониманию и сотрудничеству между людьми, народами независимо от расовой, национальной, этнической, религиозной и социальной принадлежности, учитывать разнообразие мировоззренческих подходов, способствовать реализации права обучающихся на свободный выбор мнений и убеждений, обеспечивать развитие способностей каждого человека, формирование и развитие его личности в соответствии с принятыми в семье и обществе духовно-нравственными и социокультурными ценностями».

Педагог не только реализует содержание программ, но и личным примером утверждает заложенные в них этические ценности (отношение к ученикам, уважение их мнения, учет этнокультурных различий и т.д.).

Федеральный закон закрепляет также требования к личной позиции педагога через определение его обязанностей и ответственности:

Статья 48. Обязанности и ответственность педагогических работников

1. Педагогические работники обязаны:

1) осуществлять свою деятельность на высоком профессиональном уровне, обеспечивать в полном объеме реализацию преподаваемых учебных предмета, курса, дисциплины (модуля) в соответствии с утвержденной рабочей программой;

2) соблюдать правовые, нравственные и этические нормы, следовать требованиям профессиональной этики;

3) уважать честь и достоинство обучающихся и других участников образовательных отношений;

4) развивать у обучающихся познавательную активность, самостоятельность, инициативу, творческие способности, формировать гражданскую позицию, способность к труду и жизни в условиях современного мира, формировать у обучающихся культуру здорового и безопасного образа жизни; вот эта обязанность точно не может быть взвешена и измеряна как услуга

5) применять педагогически обоснованные и обеспечивающие высокое качество образования формы, методы обучения и воспитания;

6) учитывать особенности психофизического развития обучающихся и состояние их здоровья, соблюдать специальные условия, необходимые для получения образования лицами с ограниченными возможностями здоровья, взаимодействовать при необходимости с медицинскими организациями;

7) систематически повышать свой профессиональный уровень;

Пункты 2 и 3 ст.48 описывают ситуации конфликта интересов.

2. Педагогический работник организации, осуществляющей образовательную деятельность, в том числе в качестве индивидуального предпринимателя, не вправе оказывать платные образовательные услуги обучающимся в данной организации, если это приводит к конфликту интересов педагогического работника.

3. Педагогическим работникам запрещается использовать образовательную деятельность для политической агитации, принуждения обучающихся к принятию политических, религиозных или иных убеждений либо отказу от них, для разжигания социальной, расовой, национальной или религиозной розни, для агитации, пропагандирующей исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, их отношения к религии, в том числе посредством сообщения обучающимся недостоверных сведений об исторических, о национальных, религиозных и культурных традициях народов, а также для побуждения обучающихся к действиям, противоречащим Конституции Российской Федерации.

Правовая норма подкрепляет этическое требование контроля за деятельностью в профессиональной сфере, особо значимой для общества, к каковой относится образование – педагогам по большому счету доверено будущее населения страны.

Эта особая ответственность отражена, например:

Статья 20 ФЗ. Экспериментальная и инновационная деятельность в сфере образования

3. … При реализации инновационного проекта, программы должны быть обеспечены соблюдение прав и законных интересов участников образовательных отношений, предоставление и получение образования, уровень и качество которого не могут быть ниже требований, установленных федеральным государственным образовательным стандартом, федеральными государственными требованиями, образовательным стандартом.

Гарантии? Если уже попробовали, и не получилось – как вертать назад?

Педагог своим примером должен подкреплять нравственные уроки, которые он дает своим ученикам. Не случайно в определении цели основного общего образования формирование нравственных убежденийпоставлено на 1 место:

Статья 66. Начальное общее, основное общее и среднее общее образование

2. Основное общее образование направлено на становление и формирование личности обучающегося (формирование нравственных убеждений, эстетического вкуса и здорового образа жизни, высокой культуры межличностного и межэтнического общения, овладение основами наук, государственным языком Российской Федерации, навыками умственного и физического труда, развитие склонностей, интересов, способности к социальному самоопределению).

Ценность для общества предмета проф.деятельности – появление особых требований к этой деятельности и людям, занимающимся этой деятельностью. Современные правила профессиональной этики есть у юристов, врачей, педагогов, ученых, банкиров и т.п. – они направлены на защиту интересов непрофессионалов в важнейших сферах профессиональной деятельности.

Профессиональные этические требования – применительно к наиболее важным проф.ситуациям – например, к ситуациям конфликта интересов. В законодательстве, регулирующем сферу образования, много этических норм. Контроль качества важен для потребителей образовательных услуг.

Правительства Российской Федерации направило в регионы поручение от 28 сентября 2012 г. № 5324п-П12 «О Комплексе мероприятий по развитию институтов самоуправления и принятию кодексов профессиональной этики работников, оказывающих услуги в социальной сфере». 18 февраля 2013 г. – решение о разработке проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения порядка разработки и утверждения кодексов профессиональной этики». В рамках исполнения этого поручения в регионах начата разработка и обсуждение проектов Кодекса профессиональной этики педагогического работника.

Ответственность за некачественное образование – сложная правовая конструкция.Когда этот вопрос поднимает гражданин, реально – только при наличии договорных отношений с образовательной организацией. Государство контролирует качество образования через систему управления сферой образования. ФГОСы, аккредитация организаций высшего профессиолнального образования, государственная аттестация выпускников.

Согласно Закону N 273-ФЗ образовательная организация несет ответственность за реализацию образовательных программ в соответствии с учебным планом образовательного процесса, осуществленную не в полном объеме. Кроме того, образовательная организация отвечает за жизнь и здоровье обучающихся и работников во время образовательного процесса, а также за качество образования своих выпускников (ч. 7 ст. 28 Закона N 273-ФЗ). Конкретных мер ответственности новый Закон не определяет, указывая лишь на возможность применения административной ответственности в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях. Отметим, что в случае оказания некачественных услуг возможно применение норм Гражданского кодекса РФ о возмездном оказании услуг, а также применение по аналогии норм о договоре подряда (см. ст. 783, а также ст. ст. 721 и 723 ГК РФ). Суды тоже в основном придерживаются позиции, согласно которой указанные нормы Гражданского кодекса РФ следует применять к договору возмездного оказания образовательных услуг (см., например, Постановления ФАС Северо-Западного округа от 12.08.2010 по делу N А56-74250/2009, ФАС Дальневосточного округа от 19.04.2010 N Ф03-1245/2010 по делу N А24-4814/2009, Апелляционное определение Московского городского суда от 08.08.2012 по делу N 11-9703/12).

Закон N 273-ФЗ определяет основания и порядок возмещения ущерба, причиненного предоставлением некачественного образования.

Таким образом, если будет установлен факт некачественного оказания образовательных услуг, обучающийся сможет потребовать:

- безвозмездного устранения недостатков в разумный срок (например, это может выражаться в предоставлении ему возможности повторно пройти обучение);

- соразмерного уменьшения установленной за услуги цены;

- возмещения своих расходов на устранение недостатков, если такое право прямо предусмотрено в договоре о предоставлении образовательных услуг.

В отношении выпускников привлечение к ответственности за некачественное образование, как представляется, может вызвать практические затруднения. Это связано, прежде всего, с невозможностью контроля знаний выпускников, находящихся уже за рамками образовательного процесса.

Представляется, что обучающийся также имеет право на компенсацию морального вреда.

Помимо этого, новым Законом предусмотрено, что за нарушение или незаконное ограничение прав и свобод обучающихся, нарушение требований к осуществлению образовательной деятельности или образовательного процесса образовательная организация (ее должностные лица) будут нести административную ответственность. Такая ответственность предусмотрена, в частности, в КоАП РФ.

Статья 5.57 КоАП РФ. Нарушение права на образование и предусмотренных законодательством РФ в области образования прав и свобод обучающихся и воспитанников образовательных организаций, незаконный отказ в приеме или незаконное отчисление – административный штраф на должностных лиц от30 до 50 тыс.руб., повторно – дисквалификацию от года до двух лет; на юр.лицо – от 100 до 200 тыс.руб

Современные тенденции в построении отношений в сфере получения услуг, в том числе и образовательных, отражает статья 29 «Информационная открытость образовательной организации». Образовательные организации формируют открытые и общедоступные информационные ресурсы, содержащие информацию об их деятельности, и обеспечивают доступ к таким ресурсам посредством размещения их в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном сайте образовательной организации в сети "Интернет".

Актуальной является информация не только о самой образовательной организации, но и о результатах приема по каждому направлению подготовки или специальности высшего образования с различными условиями приема (на места, финансируемые за счет бюджетных ассигнований, по договорам об образовании за счет средств физических и (или) юридических лиц) с указанием средней суммы набранных баллов по всем вступительным испытаниям, а также о результатах перевода, восстановления и отчисления; а также о трудоустройстве выпускников.

Таким образом, нормативно-правовое регулирование образовательной сферы сочетает в себе элементы публичного и частного права, механизмы административно-правового и гражданско-правового регулирования отношений. Содержательная сторона этих отношений обеспечивает возможности получения образования как особо значимого блага. Отношения, возникающие в сфере образования, являются сложными по субъектному составу, включают органы государственной и муниципальной власти и управления, бюджетные организации разных уровней, некоммерческие организации и объединения, граждан, в том числе педагогических работников, обучающихся и их законных представителей.

1. Основные характеристики нового Федерального Закона «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012

Необходимость в принятии нового основополагающего нормативного правового акта, регулирующего сферу образования, появилась уже давно. В пояснительной записке к проекту федерального закона № 121965-6 "Об образовании в Российской Федерации" отмечалось, что в последние годы возник явный разрыв между потребностями образовательной практики и ее законодательным обеспечением, обусловленный динамичным развитием и процессами модернизации системы образования. В частности, стали очевидны пробелы и правовая неопределенность законодательства в отношении статуса примерных образовательных программ, электронных образовательных ресурсов, деятельности негосударственных образовательных учреждений, порядка сетевого взаимодействия образовательных учреждений и иных организаций, оказания платных образовательных услуг, избыточные административные ограничения, связанные с типологией образовательных учреждений, и др.

Законодательство в области образования неоднократно обновлялось – в первую очередь путем внесения изменений в Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании" (далее – Закон РФ "Об образовании") и Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (далее – Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"). Эти меры позволяли решать отдельные вопросы, касающиеся функционирования системы образования, но в итоге привели к неустойчивости федеральных законодательных норм, их дублированию, порождая в некоторых случаях противоречия.

Таким образом, законодательство, регулирующее сферу образования, нуждалось в систематизации и модернизации. Эта задача могла быть решена путем принятия нового нормативного правового акта, в связи с чем в 2010 г. и была начата его разработка.

История принятия нового закона об образовании

Поскольку новый закон об образовании затрагивает интересы всех жителей Российской Федерации, его предварительный текст был размещен для обсуждения в сети Интернет на сайте www.zakonoproekt2010.ru. За 15 месяцев – с 1 декабря 2010 г. по 1 февраля 2011 г. – на сайт поступило почти 11000 замечаний и предложений. По результатам их рассмотрения Президенту РФ был представлен доклад с рекомендациями по доработке законопроекта. Текст новой версии закона был рассмотрен в 2011 г. на традиционных августовских педагогических совещаниях работников образования. Кроме того, были организованы общественные консультации на сайте www.edu.crowdexpert.ru.

После того, как законопроект был внесен Правительством РФ на рассмотрение в Государственную Думу, общественная дискуссия продолжилась, но если раньше обсуждались концепция и структура нового закона, то теперь предложения касались в основном внесения поправок в существующий текст.

Одновременно в Государственную Думу депутатами КПРФ был внесен конкурирующий законопроект “О народном образовании”. Он был рассмотрен, но отвергнут депутатами в первом чтении как не учитывающий результатов модернизации образования, а также возможностей бюджетов бюджетной системы РФ.

17 октября 2012 г. проект федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" был принят Государственной Думой в первом чтении. После этого в рамках работы ответственного комитета Государственной Думы были сформированы три рабочие группы по его доработке. Количество рассмотренных группами замечаний и предложений исчислялось тысячами. Были проведены парламентские слушания, на которых выступали представители регионов, профессиональных и других организаций. Общественная палата РФ провела общественную экспертизу нового закона.

В течение декабря 2012 г. проект федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" был принят Государственной Думой во втором и третьем чтениях (18 и 21 декабря), одобрен Советом Федерации (26 декабря) и подписан Президентом РФ (29 декабря).

Данный документ подготовлен Минобрнауки России в целях систематизации и совершенствования законодательства в области образования. С 1 сентября 2013 г. он заменил целый ряд действующих нормативных правовых актов, например Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (далее - Закон N 3266-1), Федеральный закон от 22.08.1996 N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".

Закон N 273-ФЗ представляет собой комплексный документ, в который вошли и общие положения, и нормы, регулирующие отношения в отдельных подсистемах образования (дошкольном, общем, среднем профессиональном, высшем образовании).

Новый закон об образовании весьма существенно отличается от старого. Положения Закона РФ "Об образовании" касались в основном управленческих и финансово-экономических отношений в сфере образования. Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" регулирует не только эти отношения, но и содержание образования (в т. ч. устанавливает требования к образовательным программам и стандартам), а также более подробно регламентирует права и ответственность участников образовательного процесса.

Закон содержит множество дефиниций, позволяющих установить точный смысл и содержание правовых понятий, категорий.

Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации”"вносит изменения в юридическую терминологию российского права. Во-первых, он вводит четкие определения часто употребляемых терминов и понятий: "образование", "воспитание", "обучение", "уровень образования", "квалификация", "учебный план", "практика", "направленность (профиль) образования" и т. д. Во-вторых, он меняет давно переставший быть адекватным термин "образовательное учреждение" на термин "образовательная организация". Закон РФ "Об образовании" разрешал образовательную деятельность любым некоммерческим организациям, однако именовал их все образовательными учреждениями. В результате в отношении автономных некоммерческих организаций, фондов и т. п. приходилось каждый раз решать вопрос, применимо ли к ним данное нормативное регулирование, не противоречит ли оно их организационно-правовой форме.

Закон содержит много отсылочных норм к действующему законодательству, другим законам.

Рассматриваемый Закон сохранил существующие базовые принципы и нормы (в том числе в части государственных гарантий реализации прав в сфере образования, права выбора образовательной организации и получения образования в соответствии со склонностями и потребностями, обучения на родном языке, правовых гарантий доступности и качества образования и др.). В тексте Закона N 273-ФЗ нашли отражение закрепленные действующим законодательством принципы общедоступности и бесплатности образования в России. Так, государство гарантирует общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность высшего образования, если образование данного уровня получается впервые.

Однако Закон N 273-ФЗ предусматривает и ряд нововведений, обусловленных необходимостью модернизации системы образования в современных условиях.