Развитие её общественного и государственного строя

В последней четверти XVII в. в России отчётливо наблюдается тенденция становления абсолютной монархии. Для этой формы государства обычно характерны следующие признаки:

- сосредоточение государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) в руках одного лица - монарха;

- наличие обширного профессионального бюрократического аппарата;

- создание регулярной армии;

- отсутствие сословно-представительных органов и учреждений;

- подчинение церкви светской власти.

Неограниченная власть «государя и самодержца всея Руси» была законодательно оформлена Уложением 1649 г. С тех пор Земские соборы в полном составе не собирались. Были ограничены функции Боярской думы, что особенно стало заметно после создания Приказа тайных дел - личной канцелярии царя, поставленной над всеми органами управления.

В конце XVII в. процесс становления абсолютизма ускорился. В 1682 г. было отменено местничество. Завершилось юридически закрепленное Соборным уложением полное закрепощение крестьян и прикрепление к своим местам податного населения городов.

Ряд законодательных актов, особенно «Новоторговый устав» 1667 г., все более усиливал вмешательство государства в частную экономическую жизнь.

В составе и организации армии снизилась роль дворянского ополчения, стрелецкого войска, возросло количество солдатских и рейтарских полков. Это были шаги к созданию регулярной армии.

Приход к власти Петра I (1682 г.) значительно ускорил социальное, экономическое и политическое развитие России. Реальные преобразования начались с 1698 г. после возвращения царя из поездки по странам Европы и подавления стрелецкого бунта в Москве. Все московские стрелецкие полки были расформированы. Вместо них создавались новые регулярные полки «иноземного строя». У бояр обрезали бороды, всем, кроме крестьян и духовенства, было приказано носить «немецкое платье». В 1699 г. в России было введено европейское летоисчисление («от Рождества Христова»), а Новый год стали встречать 1 января.

Серьезные изменения произошли в системе феодальной собственности. В первой четверти XVIII в. завершилось слияние двух форм феодального землевладения (вотчины и поместья). Указом о единонаследии 1714 г. все дворянские поместья превращались в вотчины, земля с крестьянами, живущими на ней, переходила в неограниченную собственность её хозяина, передаваемую по наследству от отца к сыну.

Указ о единонаследии завершил консолидацию класса феодалов в единое сословие дворян, укрепил его господствующее положение. Вместе с тем, все дворяне обязывались теперь нести пожизненную военную или гражданскую государственную службу.

Подворный принцип податного обложения был заменён подушным. В 1718 г. началась перепись всего податного населения мужского пола независимо от возраста. Все лица, внесенные в «ревизские сказки», должны были платить по 70 копеек подушной подати в год. В случае смерти записанного в «сказку» подать платила до следующей ревизии его семья или община, в которую он входил. Составление «ревизских сказок» и сбор подати были поручены помещикам, что ещё более увеличило их власть над крестьянами.

Наряду с увеличением податного обложения и ростом размеров барщины и оброка, значительно увеличились другие государственные повинности, величина которых нередко превышала тяжесть подушной подати. На крестьянах и податном населении городов лежали повинности по содержанию военнослужащих на зимних квартирах и обеспечению воинских перевозок. Крестьяне и ремесленники вели работы, связанные со строительством новой столицы, портов, каналов, заводов, верфей, заготовляли корабельный лес.

От подушной и других податей освобождалось привилегированное сословие - дворянство, поскольку ему отводилась главная роль в государственном механизме. В 1722 г. была издана «Табель о рангах», которая устанавливала обязательность пожизненной военной или гражданской службы для дворян-мужчин. Дворяне должны были начинать ее с самых низших чинов служебной лестницы, состоявшей из 14 рангов или чинов:

- 6 обер-офицерских чинов - от прапорщика до капитана в армии и от коллежского регистратора до титулярного советника в гражданской службе;

- 5 штабс-офицерских - от майора до бригадира в армии и от коллежского асессора до статского советника в гражданской службе;

- 3 генеральских - от генерал-майора до фельдмаршала в армии и от действительного статского советника до действительного тайного советника в гражданской службе.

Соответствующие чины вводилась для флотской и придворной службы.

«Табель о рангах» окончательно покончила с местничеством и заменила принцип родовитости принципом служебной пригодности. Но всё же, большинство высших чинов имели представители старых княжеских, боярских и дворянских фамилий. Люди «из низов» в государственной иерархии являлись исключением.

После ликвидации стрелецкого войска и поражения русских войск под Нарвой в начале Северной войны (1700 – 1721 гг.) Пётр I провёл коренную реорганизацию вооруженных сил. В короткое время была создана мощная регулярная армия. Её основу составили пехотные и кавалерийские полки, артиллерийские подразделения с единообразным штатом, обмундированием, вооружением. На подобных основаниях впервые в России строился военный флот, что по значению не уступало созданию регулярной армии. Строительство флота осуществлялось быстрыми темпами на уровне лучших образцов военного кораблестроения того времени.

Развитие металлургии в стране способствовало значительному росту производства артиллерийских орудий. Созданная в начале XVIII в. русская артиллерия внесла большой вклад в победы русской армии и флота в сражениях под Полтавой, при Гангуте, Ларге, Рымнике, штурме Измаила.

Правовые основы строительства армии и флота были заложены Воинским (1716 г.) и Морским (1720 г.) уставами, в разработке которых участвовал Петр I.

Создание регулярных армии и флота потребовало изменения принципов их комплектования. Воинская служба объявлялась пожизненной. Прежний беспорядочный «прибор» в солдаты «охотников» и «даточных людей» был заменен периодическими рекрутскими наборами. Первый из них был произведен в 1705 г., затем до 1710 г. наборы повторялись ежегодно по норме один рекрут от 20 тяглых дворов, что должно было давать около 30 тысяч рекрутов в каждый набор.

Для подготовки офицерского состава было учреждено несколько специальных школ: «навигацкая» (морская), артиллерийская, инженерная. Но главной военно-практической школой подготовки офицеров для армейских полков служили гвардейские полки - Преображенский и Семеновский, к которым в 1719 г. был добавлен Драгунский полк. Царский указ 26 февраля 1714 г. категорически запрещал производить в офицеры дворян («и иных со стороны»), которые не служили солдатами в гвардейских полках и «с фундаменту солдатского дела не знают». Это положение закрепил и Воинский устав 1716 г.

В конце царствования Петра I численность регулярных сухопутных войск в России доходила до 200 тыс. чел. В том числе: в гвардии - около 3 тыс., в армейских полках конных - около 42 тыс., в пехотных - 75 тыс. В гарнизонах числилось 74 тыс., в артиллерии и инженерных ротах - около 6 тыс. Иррегулярные войска, в основном казаки, составляли около 100 тыс. чел.

Военный флот состоял из 48 линейных кораблей, около 800 галер и иных судов с общей численностью экипажей около 28 тыс. чел.

Преобразованные Петром вооруженные силы России не уступали армии и флоту любой европейской державы. Но их содержание стоило недёшево. После окончания войны со Швецией армейские полки были расквартированы в городах и сёлах страны, что легло дополнительным бременем на податные сословия.

Петр I наряду с военной реформой проводит крупномасштабные преобразования гражданского управления. Они начались в ходе Северной войны, поэтому большинство мероприятий производилось без определенного плана и программы.

Только в последние 7 – 8 лет его царствования новые административные учреждения были приведены в систему и получили соответствующие инструкции, уставы и регламенты. Создавая новый государственный аппарат, Петр заботился о его будущей эффективности, особенно о контроле за правильным расходованием материальных средств, об усилении борьбы со злоупотреблениями должностных лиц.

Вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти сосредоточилась в руках Петра I. В «Артикуле воинском» (1715 г.) содержалось толкование абсолютной власти монарха: «…Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен». После победы в Северной войне он принял титул «Отца Отечества, Императора Всероссийского». Объявленный в 1722 г. «Устав о наследии престола» установил порядок престолонаследия по воле императора.

Высшим учреждением новой администрации стал правительствующий Сенат, заменивший в 1711 г. прежнюю Боярскую думу. В первый состав Сената было назначено 9 членов и обер-секретарь. Вскоре появился царский указ о пределах власти и ответственности Сената, «которому всяк и их указам да будет послушен так, как нам самому». В частности, Сенату предписывалось: 1) «суд иметь нелицемерный и неправедных судей наказывать отнятием чести и всего имения»; 2) «дворян собрать молодых» для военной службы и 3) позаботиться об исправном сборе государственных доходов («понеже деньги суть артериею войны») и о развитии заграничной торговли. Сенат издавал указы, имевшие силу закона.

Будучи учрежденным как временный орган для управления государством в период от­сутствия царя в столице, Сенат, однако, в дальнейшем сохранился как высшее административное, судебное и контрольное учреждение.

Сенат получал донесения от местных начальников и посылал на места своих ревизоров. Для тайного надзора за финансовой и судебной деятельностью администрации Сенату было предписано выбрать обер-фискала[11]. Ему подчинялась целая сеть городовых и провинциальных фискалов, которых насчитывалось до 500 чел. Фискалам шла половина штрафа, который суд по их доносам налагал на чиновников, уличённых в должностных преступлениях.

В 1715 г. при Сенате была учреждена должность генерального ревизора, или надзирателя указов, а в 1722 г. - должность генерал-прокурора, который был «должен накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал». Генерал-прокурор надзирал за всеми прокурорами и фискалами, был «оком» царя во всех делах государственного управления.

Петр I произвел коренную перестройку и других органов центрального управления. Приказная система начала заменяться коллегиальной. В 1717 - 1718 гг. были учреждены девять коллегий, руководители которых являлись членами Сената. Главными считались коллегии: Военная, Адмиралтейская, Иностранных дел. Три коллегии ведали финансовыми делами: Камер-коллегия (ведомство государственных доходов), Штатс-контора (ведомство государственных расходов), Ревизион-коллегия. Коммерц-коллегия, Берг-коллегия и Мануфактур-коллегия ведали вопросами промышленности и торговли. Юстиц-коллегия занималась гражданским судопроизводством. В дальнейшем функции Ревизион-коллегии были переданы Сенату, а для ведения дел по дворянским землевладениям была учреждена Вотчинная коллегия. В 1721 г. учреждается Главный магистрат для управления городами, а в 1722 г. – Малороссийская коллегия для управления «малороссийским народом».

Коллегиальное управление вводилось в России по шведскому образцу. В 1718 г. Петр повелел подготовить регламенты для всех коллегий на основании «шведского устава», изменив надлежащим образом «которые пункты в шведском регламенте неудобны, или с ситуациею сего государства не сходны». В состав каждой коллегии входило 11 членов: президент, вице-президент, 4 советника и 4 асессора, к которым добавлялся один советник или асессор из иностранцев. Из двух секретарей коллежской канцелярии один назначался также из иностранцев. Президентами коллегий были назначены русские, вице-президентами в большинстве коллегий являлись иностранцы.

Кроме коллегий возникло большое число контор, канцелярий, департаментов и даже приказов, функции которых теперь были чётко разграничены. Преображенский приказ и Тайная канцелярия, ведавшие делами о государственных преступлениях, подчинялись Сенату. Другие органы подчинялись одной из коллегий или сохранившимся на новой основе приказам.

Такая организация, при её несомненных достоинствах, вместе с тем затрудняла оперативное принятие решений и их выполнение. По этой причине была введена особая должность рекетмейстера для принятия и рассмотрения жалоб на волокиту или несправедливые решения коллегий. Рекетмейстер доносил о них Сенату, а в некоторых случаях докладывал дело непосредственно государю.

Проводится реорганизация местного управления. Ещё в 1702 г. царским указом были упразднены должности губных старост, а их функции переданы воеводам. Воеводам предписывалось управлять совместно с дворянскими советами, члены которых выбирались самими дворянами. В конце 1708 г. территория России была разделена на 8 обширных административных округов, названных губерниями во главе с губернаторами[12]. Впоследствии число губерний увеличилось до 11. Губернии разделялись на провинции. В России насчитывалось около 50 провинций, во главе них стояли воеводы. Провинции, в свою очередь, разделялись на дистрикты. В 1713 г. при губернаторах были учреждены коллегии «ландратов»[13] (от 8 до 12 человек на губернию), избираемые местным дворянством. Исполнительным органом губернатора являлась губернская канцелярия. Она выполняла административные, финансовые и судебные функции.

В 1724 г. всю территорию империи разделили на полковые дистрикты, которыми управляла военная администрация. Это создало параллелизм власти и значительно усложнило местное управление.

По примеру европейских государств, Петр намеревался предоставить городам полное самоуправление. Уже в 1699 г. в Москве была учреждена «бурмистерская палата», избираемая жителями ежегодно из «...добрых и правдивых людей, кого они меж себя и поскольку человек похотят», а по всем городам вводилась выборная должность бурмистра. Царским указом бурмистры предназначались «к расправным и купецким делам и сборам». Особенно подчёркивалось требование о том, чтобы «приказным людям» городского населения «не ведать».

В 1721 г. был издан «Регламент или Устав Главного магистрата[14]», а в 1724 г. дана инструкция городовым магистратам. Две гильдии «регулярных» граждан, представлявшие высший и средний слои городского населения, должны были выбирать членов магистрата в составе президента, двух бургомистров и четырех ратманов. Магистрат управлял всеми городскими делами, в том числе хозяйством, казенными сборами и повинностями, осуществлял судопроизводство кроме дел о государственных преступлениях. Низший слой городского населения, «обретающиеся в наймах, в черных работах и тем подобные», выбирал своих старост и десятских, которые подчинялись магистрату. Таким образом, население городов было исключено из ведения провинциальной администрации.

Большое значение для утверждения абсолютизма имела церковная реформа. После смерти патриарха Адриана в 1700 г. Петр I длительное время не давал согласия избирать нового патриарха. Управление церковью поручалось одному из митрополитов, выполнявшему функции местоблюстителя патриаршего престола. В 1721 г. патриаршество было ликвидировано и для управления церковью создан «Святейший правительствующий Синод». В члены Синода архиереи, архимандриты и протопопы приглашались императором на определённый срок. Фактическим главой Синода, именовавшегося также и Духовной коллегией, являлся обер-прокурор, назначаемый императором из числа высокопоставленных светских чиновников.

Одновременно государство усилило контроль за доходами церкви, часто изымало их значительную часть для строительства флота, содержания армии, учебных заведений. Запрещалось создание новых монастырей, устанавливались штаты действующих. Всё это вызывало недовольство значительной части духовенства.

Сторонник петровских преобразований псковский епископ Феофан Прокопович написал «Духовный регламент», утверждённый манифестом Петра I как законодательный акт. В нем обосновывалась церковная реформа, определялись функции Синода по управлению церковью. Церковная реформа означала ликвидацию самостоятельной политической роли церкви. Она превращалась в составную часть бюрократического аппарата абсолютистского государства.

Петр I пытался упорядочить судебную систему. Наиболее важные политические дела он разбирал лично или поручал их ведение особо доверенным лицам. Следующим судебным органом являлся Сенат. Ему подчинялись все коллегии, в том числе Юстиц-коллегия и все подчиненные ей судебные учреждения. Сенат служил высшей апелляционной инстанцией, его решения были окончательными, жалобы на них, под страхом смертной казни, подавать запрещалось. Сенат мог рассматривать дела и в качестве первой инстанции, но каждый раз по особому повелению царя. Подсудности Сената как суду первой инстанции подлежали и сами сенаторы за должностные преступления.

Судебными функциями по должностным преступлениям своих чиновников и некоторым другим делам своей отрасли обладали приказы и коллегии.

Юстиц-коллегия являлась апелляционной инстанцией для нижестоящих судов. Она была также и судом первой инстанции по делам чиновников-иностранцев, служивших в коллегиях, а также лиц, находившихся в ведении Синода, за которые могла быть назначена смертная казнь. Юстиц-коллегия вырабатывала общие правила деятельности нижестоящих судов, производила обобщение судебной практики.

В 1719 г. в 10 крупных городах были учреждены надворные (областные) суды - «гофгерихты», а на ме­стах еще раньше были введены «ландрихтеры» (земельные судьи) и «обер-ландрихтеры» (старшие земельные судьи) с асессорами (заседателями), в обязанность которых входило проведение судебного разбирательства.

Надворные суды состояли из президента, вице-президента и 2 – 6 членов. Надворный суд являлся судом первой инстанции и апелляционной инстанцией нижних судов. В качестве суда первой инстанции он рассматривал дела о должностных преступлениях, а также все уголовные и гражданские дела жителей города, где находился надворный суд, при отсутствии нижнего суда. Надворные суды утверждали приговоры нижних судов к смертной казни или «политической смерти». В 1720 г. при надворных судах были учреждены прокуроры, которые наблюдали за их правильной деятельностью, за соответствием судебных решений закону.

В подчинении надворного суда находились нижние суды. Они были двух видов: коллегиальные и единоличные. Нижние суды рассматривали основную массу уголовных дел в отношении дворян, гражданские споры между дворянами, а также дела по тяжким преступлениям, совершенным крестьянами.

По гражданским и мелким уголовным делам крепостных крестьян суд вершили помещики. Для городского населения судебными органами являлись магистраты и Главный магистрат. Политические преступления рассматривались в Преображенском приказе или в Тайной канцелярии. Для духовенства судебными органами являлись настоятели приходов и монастырей, консистории при епархиальных архиереях и Священный Синод.

В 1722 г. нижние суды были упразднены. В каждой провинции создавались новые провинциальные суды, состоявшие из воеводы и одного или двух асессоров. В городах, удалённых от центра провинции более чем на 200 верст, воевода мог назначать судебного комиссара для рассмотрения мелких исков и незначительных уголовных дел. Остальные дела рассматривались провинциальными судами.

В качестве высшей судебной инстанции для провинциальных судов сохранялись надворные суды, которые имели право выносить приговор по делам о тяжких преступлениях, а также по делам, возбужденным по доносам фискалов.

Помимо гражданских судов был создан военный суд, имевший две инстанции. Высший военный суд – «генеральный кригсрехт» – разбирал дела высших военных чинов, дела о преступлениях целых воинских частей, дела о государственных преступлениях, совершенных военнослужащими. Он являлся также апелляционной инстанцией по отношению к полковым судам. Все остальные дела рассматривались в первой инстанции - полковом суде – «кригсрехте». Военные суды были коллегиальными, состояли из председателя и нескольких обер-офицеров.

При каждом суде находился аудитор, который наблюдал за законностью решений и правильным ведением процесса. Все решения Высшего военного суда утверждались Военной коллегией, а смертные приговоры штабс-офицерам и генералам утверждал монарх.

Установление абсолютизма и петровские реформы имели прогрессивное значение. Российское государство значительно окрепло, расширилось, вошло в число передовых европейских держав. Государственный аппарат в значительной мере был упорядочен. Вместе с тем, увеличилась тяжесть феодально-крепостнического угнетения крестьян, возможность проявления царского деспотизма, а также злоупотреблений чиновничества и произвола помещиков.

После смерти Петра I на протяжении XVIII в. правовое и социальное положения дворянства постоянно улучшалось. В 1731 г., в царствование Анны Иоановны, дворянству было возвращено право распоряжения вотчинами, ограниченное законом Петра о единонаследии. Дворянам снова разрешалось делить имения между всеми детьми, при этом предписывалось «впредь с сего указа, как поместья, так и вотчины именовать равно одно недвижимое имение - вотчина». Этот закон юридически упразднял поместья как особую категорию условных земельных владений, собственником которых считалось государство. Все имения признавались полной собственностью своих владельцев, и слово «помещики» стало отныне означать земельных собственников.

Указами 1730, 1740, 1758 гг. владение населенными землями и крепостными людьми было признано монопольным правом дворянского сословия. Для улучшения экономического состояния помещиков в 1754 г. был открыт государственный заемный банк, которому предоставлялось право выдавать ссуды под залог имений, исходя из 6 % годовых.

В 1731 г., в Петербурге был создан шляхетский корпус для обучения дворянских детей в возрасте от 13 до 18 лет. Сыновья дворян после его окончания поступали в армию офицерами, минуя тяжелый период солдатской муштры.

В 1736 г. был принят закон, который существенно ограничил служебную повинность дворянства, введенную Петром I. Всякий дворянин теперь должен был находиться на государственной службе 25 лет, а не пожизненно, как устанавливалось ранее. Закон предписывал: «… А по прошествии 25 лет всех, хотя кто еще и в службу годен, от воинской и статской службы отставлять с повышением одного ранга и отпускать в домы, а кто из них добровольно больше служить пожелает, таким давать на их волю». Таким образом, в дворянском сословии возникала особая группа не связанных со службой дворян-хозяев.

Все более возрастала судебно-полицейская власть и хозяйственная опека помещиков над их крестьянами. В 1731 г. помещикам было поручено собирать казенную подушную подать с их крестьян. Вместе с тем, указ 1734 г. обязывал помещиков в неурожайные годы кормить своих крестьян и снабжать их семенами, «дабы земля праздна не лежала», но эти требования значительной частью помещиков не выполнялись.

Указ 1736 г. предоставил помещику право определять по своему усмотрению меру наказания крепостному за побег. Указ 1758 г. обязывал помещика наблюдать за поведением своих крепостных. Указ 1760 г. предоставил помещикам право ссылать своих крепостных «за предерзости» в Сибирь на поселение.

Апогеем могущества дворянского сословия стал период царствования Екатерины II. Ее политика «просвещенного абсолютизма» была характерна для европейских монархий той эпохи. Она предполагала правление «мудреца на троне», благодетеля всей нации, покровителя наук и искусств. Стремление соответствовать этому образу не помешало Екатерине усилить крепостной гнёт.

В самом начале царствования Екатерина приняла ряд важных мер в области внутренней политики. В 1763 – 1764 гг. была произведена секуляризация церковных и монастырских земель с населением около 1 млн. душ мужского пола. Эти земли передали в ведение Коллегии экономии, живших в них крестьян стали называть «экономическими крестьянами».

В 1762 и 1763 гг. Екатерина издала манифесты, призывавшие к поселению в России иностранцев, которым обещались правовое покровительство, религиозная свобода и податные льготы. Особенно много колонистов было привлечено из Германии. Они получили для поселения прекрасные черноземные земли в Поволжье. Важным нововведением в сельском хозяйстве было разведение картофеля, выписанного в 1765 г. из Ирландии.

Для организации медицинской помощи населению в 1763 г. была учреждена Медицинская коллегия.

В 1764 г. последовало окончательное упразднение «гетманского правления» на Украине. Вместо него была учреждена Малороссийская коллегия под председательством генерала графа Румянцева. В состав коллегии включили четырёх русских членов и четырёх украинских старшин.

Екатерина была озабочена распространением «язвы лихоимства» в правительственных учреждениях и пыталась бороться с этим злом. Манифест 1763 г. повелевал «все судебные места наполнить достойными и честными людьми» и назначить им «довольное жалованье» «к безбедному пропитанию», чтобы избавить просителей «от насилия и лихоимства» чиновников.

Восстание крестьян под руководством Пугачёва (1773 – 1775 гг.) показало неспособность местного аппарата справиться с мощным народным движением. Мешали громоздкость старых губерний, недостаточное количество местных учреждений и чиновников. Это обстоятельство вызвало необходимость проведения в 1775 г. губернской реформы, которая проводилась в жизнь в течение 20 лет.

Главной целью реформы являлось приспособление государственного аппарата к осуществлению его фискальных и карательных функций. Для этого проводились разукрупнение губерний и ликвидация провинций. Если накануне реформы в России насчитывалось 23 губернии, 66 провинций и около 180 уездов, то к концу царствования Екатерины II стало 50 губерний. Соответственно увеличилось количество уездов. Основным критерием образования губерний и уездов являлось количество населения. Губернию составляла территорию с населением в 300 – 400 тыс. душ, она делилась на уезды по 20 – 30 тыс. душ. Вместе с упразднением провинций отменили должности воевод.

При организации губернского и уездного управления была сделана попытка разделить местные власти, отделить судебную власть от административной. Во главе каждой губернии стоял губернатор, назначаемый и смещаемый императором. Ему принадлежала вся полнота власти в губернии. Он возглавлял Губернское правление, в которое, кроме него, входили два советника. Губернатору был непосредственно подчинён губернский прокурор, выполнявший надзорные функции по отношению ко всем губернским органам. В его распоряжении находились два стряпчих.

Всеми доходами и расходами губернских органов ведала Казенная палата, возглавляемая вице-губернатором. В её состав входили директор экономии, советник, два асессора и губернский казначей. В подчинении вице-губернатора находился также губернский землемер.

Губернские судебные учреждения представляли собой две палаты: Палату уголовного суда и Палату гражданского суда. В каждой из них состояли два советника и два асессора. Само судопроизводство имело сословный характер. Для рассмотрения дел дворян созывался Верхний земский суд в составе двух председателей и 10 заседателей. Горожан судил Губернский магистрат в составе двух председателей и 6 заседателей. Дела казённых крестьян рассматривала Верхняя расправа, включавшая двух председателей и 10 заседателей. Все председатели судов назначались правительством, а заседатели выбирались соответствующими сословными собраниями и утверждались губернатором.

Должностные лица общей и финансовой губернской администрации, а также состав палат уголовного и гражданского суда назначались правительством.

На уездном уровне общее административное руководство вручалось Нижнему земскому суду во главе с земским исправником или капитаном. В составе суда были 2 - 3 заседателя. Состав Нижнего земского суда выбирался местным дворянством. В уездном городе администрацию возглавлял комендант, а там, где его не было - городничий. В более крупном городе имелся подчинённый городничему начальник полиции. Финансовыми вопросами в уезде ведал уездный казначей, а земельными - уездный землемер. Надзорные функции выполнял уездный стряпчий. Медицинскую помощь оказывали уездный доктор и лекарь.

Судебные дела дворян в уезде рассматривал Уездный суд в составе судьи и двух заседателей. Дела городских жителей разбирал городской голова или выборный городовой магистрат в составе 2 бургомистров и 4 ратманов. Дела казенных крестьян в уезде рассматривала Нижняя расправа в составе расправного судьи и 8 выборных заседателей. Расправные судьи назначались губернским правлением из числа дворян.

Школы, больницы, богоугодные заведения находились в ведении Приказа общественного призрения.

Реформой 1775 г. была введена должность генерал-губернатора, которому обычно поручалось управление несколькими губерниями. Полномочия генерал-губернатора были несколько шире, чем полномочия губернатора. Ему подчинялись губернаторы, он являлся «главнокомандующим в отсутствие императорского величества», имел право непосредственного доклада императору, принятия экстренных мер в случае народных волнений, стихийных бедствий и других чрезвычайных обстоятельств.

Губернская реформа носила ярко выраженный феодально-крепостни-ческий характер, значительно укрепив позиции дворянства на местах.

В период короткого правления Петра III был выпущен Манифест о даровании вольности и свободы российскому дворянству (18 февраля 1761 г.). Этим актом дворянство полностью освобождалось от обязательной государственной службы, превратившись из служилого сословия в привилегированное. Екатерина II, вступив на престол, полностью подтвердила дворянские преимущества, права и «вольности». В 1785 г. она утвердила «Жалованную грамоту дворянству», по которой дворяне владели своими имениями (включая живших там крестьян) на правах полной собственности и могли устраивать в своих владениях фабрики и заводы. Дворянин не платил личных податей, освобождался от телесных наказаний и без суда не мог быть лишен дворянского достоинства, чести, жизни и имени. Судить его мог только свой сословный суд. Дворянские собрания имели право делать правительству представления о своих нуждах.

Одновременно с жалованной грамотой дворянству была принята «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи», содержащая новое «Городовое положение». Все население городов разделялось на 6 разрядов:

- «настоящие городовые обыватели» - владельцы недвижимых имуществ;

- купцы, составлявшие три гильдии, соответственно сумме «объявленного» капитала;

- ремесленники, входившие в цехи;

- иногородние и иностранные гости;

- «именитые граждане» - люди с высшим образованием и крупные капиталисты;

- «посадские», жившие промыслами или работой и не входившие в другие группы.

«Общество градское» выбирало «Общую городскую думу», состоявшую из «гласных» от различных городских обывателей. Выбирались также городской голова, бургомистр и ратманы для городового магистрата (городского суда). Общая дума выбирала так называемую «Шестигласную городскую думу» (по одному от каждой категории обывателей) для управления делами городской администрации и хозяйства. Цехи, или «ремесленные управы», выбирали в каждом цехе «управных старшин», а все «ремесленные управы» города выбирали «ремесленного главу», который должен был представлять в городском управлении интересы цехового ремесла.

В начале XVIII в. в России создаётся регулярная полиция, выполнявшая важные задачи по охране государственного строя. Розыск, следствие и суд по политическим делам были сосредоточены в Преображенском приказе. Более 70 % всех судебных дел, рассмотренных им, были процессами против бунтовавших крестьян и посадских людей. Преображенский приказ решительно пресекал антипетровские выступления боярской оппозиции и некоторых представителей духовенства. При ведении следствия широко применялись жестокие пытки. Политические процессы обычно кончались вынесением смертных приговоров.

В 1718 г., в связи с расследованием дела о побеге за границу сына Петра I царевича Алексея возник новый карательный орган – Тайная канцелярия. Она также, как и Преображенский приказ, осуществляла следствие и суд по политическим преступлениям, совершенным на территории Петербурга и в его округе.

После смерти Петра эти органы были ликвидированы: Тайная канцелярия - в 1726 г., а Преображенский приказ - в 1729 г. Их полномочия перешли к Сенату и вновь созданному Верховному Тайному Совету, а затем, в 1731 г. - к вновь образованной Тайной розыскной канцелярии. В правление Анны Иоановны и её фаворита Бирона политические репрессии стали повседневностью. По мнению историка В.О. Ключевского, шпионство было наиболее поощряемым государственным служением. Все, казавшиеся опасными или неудобными, подвергались изъятию из общества, не исключая и архиереев; одного священника даже посадили на кол. Ссылали массами. Всех сосланных при Анне в Сибирь считалось свыше 20 тысяч человек. Зачастую ссылали без всякой записи в надлежащем месте и с переменой имен ссыльных, не сообщая о том даже Тайной канцелярии: человек пропадал без вести.

В 1762 г. правительство было вынуждено упразднить ненавистную многим Тайную розыскную канцелярию. Но в том же году в составе Сената учредили Тайную экспедицию, при этом почти все чиновники упраздненной канцелярии вошли в её состав. Тайная экспедиция подчинялась генерал-прокурору и находилась под личным контролем императрицы Екатерины II. Особенно активно Тайная экспедиция работала во время крестьянской войны 1773 – 1775 гг. Она расследовала дела Е.И. Пугачева и его ближайших сподвижников, занималась делами А.Н. Радищева, Н.И. Новикова и других передовых людей того времени.

Наряду с Тайной экспедицией, в эпоху «просвещённого абсолютизма» создавались и другие органы для расследования политических дел. Широкую известность получили секретные комиссии при проведении карательных мероприятий против восставших крестьян. В распоряжении этих комиссий имелись воинские команды, начальники которых наделялись чрезвычайными полномочиями. Они могли приговаривать крестьян к телесным наказаниям кнутом и плетьми, даже выносить смертные приговоры. Только за участие в восстании 1773 – 1775 гг. было осуждено более 20 тыс. чел.

Первые органы регулярной общей полиции были созданы в Петербурге, где в 1718 г. Пётр I учредил должность генерал-полицеймейстера. Затем в 1722 г. в Москве вводится должность обер-полицеймейстера. При этих начальниках создавались канцелярии с утверждённым штатом. В их немногочисленный состав включались солдаты и унтер-офицеры, возглавляемые обер-офицерами. Полиция опиралась в своей деятельности на старост улиц и десятских, избираемых из купцов и ремесленников. Пётр I придавал большое значение полицейскому аппарату. В его «Регламенте или Уставе Главному магистрату» говорилось: «... Полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков...».

В дальнейшем полицейские органы стали создаваться по всей стране. К 1733 году полицеймейстерские конторы имелись уже в 23 городах. Они возглавлялись полицеймейстерами, в распоряжении которых находились небольшие воинские команды, состоявшие, в основном, из инвалидов.

Функции полиции были весьма разнообразны: охрана порядка, борьба с преступностью в городе, городское благоустройство, поимка беглых крестьян, противопожарные мероприятия и некоторые другие функции.

С 1775 г. полицию в Москве и Петербурге возглавляли обер-полицеймейстеры, в губерниях - губернаторы, в уездах - земские исправники, в городах – городничие.

В связи с усилением народных волнений в 1782 г. в городах были созданы специальные полицейские органы - Управы благочиния. Они подчинялись губернскому правлению и состояли из городничего (в столице - полицеймейстера), пристава по уголовным делам, пристава по гражданским делам и двух ратманов, избиравшихся горожанами.

Город делился на полицейские части, во главе которых стояли частные приставы, подчинённые полицеймейстеру. Часть включала от 200 до 700 дворов и подразделялась на кварталы (от 50 до 100 домов), в которые назначались квартальные надзиратели. Квартальному надзирателю подчинялись квартальный поручик и все дворники квартала.

Управа благочиния была наделена широкими полномочиями и могла вмешиваться во все стороны жизни горожан. Она должна была обеспечивать «благочиние, добронравие и порядок» в городе, следить за исполнением законов, пресекать их нарушения, проводить в жизнь решения местных административных и судебных органов. На нее было возложено и рассмотрение мелких уголовных дел о кражах (на сумму до 20 руб.).

Важное место в системе карательных органов Российской империи занимали тюрьмы и другие места исполнения наказаний. Согласно Соборному уложению 1649 г. тюремное заключение в качестве меры наказания предусматривалось в 40 случаях. Широко применял эту меру и «Артикул воинский» 1715 г.

Все места заключения находились в ведении местных властей, за исключением тех мест, где содержались особо опасные преступники. Заключенные в тюрьмы и крепости могли содержаться в железных оковах или деревянных колодках. Государство, как правило, не заботилось о содержании заключенных, которые сами добывали себе пропитание, прося милостыню.

После губернской реформы 1775 г. стали создаваться смирительные дома, в которые направлялись лица, отнесённые административной властью к «лицам непотребного и невоздержанного жития». Тогда же были созданы и работные дома для заключения нищих и бродяг, где те подвергались жестокой эксплуатации.