Тема 11. Правотворчество: понятие, формы, принципы, стадии законотворческого процесса

Правотворчество – установленный государством порядок принятия нормативно-правовых актов.

В правообразовании принято выделять следующие этапы:

1. Возникновение объективно обусловлено потребностью в юридическом регулировании определённых отношений.

2. Преломление возникшей потребности правового регулирования в общественном правосознании.

Правотворчество – непосредственно результат действия силы государства. Это есть государственная деятельность по разработке и изданию в установленном порядке законов, других нормативно-правовых актов, выступающая как одна из важнейших сторон государственного руководства обществом.

Принципы правотворчества. Правотворчество связано с проявлением государственной воли. Оно складывается из осуществления действий, которые представляют в совокупности правотворческий процесс – технологии издания нормативных актов и доведения их до исполнителя. Наличие принципов правотворчества создаёт условия, снижающие создание неадекватных и неэффективных правовых норм, укрепляет правосознание, просвещает, воспитывает, оказывает влияние на развитие ряда предприятий, учреждений, организаций. Принципы правотворчества – основные, руководящие идеи, фундаментальные начала, на которых базируется и практически осуществляется правотворческая деятельность государства.Правотворчество отличается целями и принципами. Оно должно соответствовать следующим принципам:

Демократизм - устанавливается и осуществляется демократический порядок; разрешается утверждение и обсуждение нормативных актов и законов. Высший принцип демократического правотворчества – референдум (народ принимает законы). Принятие Конституции РФ.

Законность - нормативные акты принимаются в строгом соответствии и соблюдении Конституции, действующему законодательству; соблюдаются правовые процедуры кворума, сроков, порядка, обсуждения, опубликования. В федерации компетенция распределена между центром и её субъектами. Международное право входит в систему права РФ (ст. 115 (4) Конституции РФ).

Научная обоснованность - соответствие объективным потребностям общества. Социологические исследования играют важную роль в принятии правовых актов. Наука должна использовать всё многообразие методов.

Профессионализм - важна тщательная подготовка проектов. Необходимо использование отечественного и зарубежного опыта.

Виды правотворчества. Существует 3 вида (способа) правотворчества:

1. Непосредственная правоустанавливающая деятельность правовых органов.

2. Санкционированные государственными органами нормы, которые сложились независимо от них в виде обычаев или выражаемые негосударственными органами.

3. Непосредственно правотворчество народа (референдум – всенародное голосование). Народ – носитель суверенитета.

Стадии правотворчества. Процесс создания нормативного акта складывается из отдельных стадий его подготовки, рассмотрения, утверждения и обнародования (оглашения). Характерными чертами такого процесса в Российской Федерации являются дальнейшее укрепление демократических основ создания правовых норм, гласности и профессионализма, учет общественного мнения, повышение внимания к качеству и теоретической обоснованности принимаемых законодательных решений, широкое привлечение общественности к их выработке и обсуждению.
Предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта) - первый этап правотворческого процесса. Он начинается с принятия решения о подготовке проекта.

· Оно, прежде всего, находит воплощение в утвержденных планах правоподготовительных работ, принятие которых осуществляется в правотворческой практике Российской Федерации и ряда других государств.

· Кроме того, относительно законопроектов такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоянным комитетам, Правительству или какому-либо иному органу или их совокупности разработать проект конкретного акта.

· Законопроект может быть подготовлен и по инициативе Президента, Правительства Российской Федерации, постоянных комитетов Государственной думы, других органов и организаций, обладающих правом законодательной инициативы.

· Наконец, инициативу в подготовке законопроекта могут проявить входящие в Российскую Федерацию субъекты через их высшие органы государственной власти.

Проекты указов Президента, постановлений Правительства обычно готовятся соответствующими министерствами и ведомствами либо на основании плана правотворческих работ, либо по разовому поручению Президента, руководства Правительства, либо по собственной инициативе. Такие проекты могут быть подготовлены также в Аппарате соответственно Президента, Правительства. Активная роль в подготовке проектов принадлежит общественным объединениям. В одних случаях они готовят проекты по собственной инициативе, в других - привлекаются к подготовке совместно с государственными органами. Большинство крупных законодательных актов, в первую очередь тех, которые касаются граждан и их организаций, готовятся с участием институтов гражданского общества. Предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта, - следующая стадия правотворческого процесса. До начала подготовки проекта важно выявить общественную потребность в нормативном регулировании соответствующей сферы отношений. Прежде всего, определяются, каково фактическое состояние той области жизнедеятельности общества (экономики, политики, социальной сферы), к которой относится предлагаемый акт, существо вопроса, который должен быть решен в проекте, а также общая цель предлагаемого правового регулирования. При этом следует помнить, что проекты нормативных актов готовятся как с целью решения новых вопросов, возникших на практике и требующих правового урегулирования, так и для устранения имеющихся в законодательстве пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов по одним и тем же вопросам. Анализ состояния законодательства по вопросам, относящимся к теме проекта, помогает ответить на вопрос, можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или действительно необходимо подготовить новый акт. Заранее должны быть определены возможные последствия действия акта: экономические, социальные, юридические, экологические и другие, а также «просчитаны» возможные затраты материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимые для решения вопроса, доходы, издержки и т.д. Для законопроекта и проекта другого важного акта в ряде случаев необходима и разработка его научной концепции. Подготовка первоначального текста проекта - очередная стадия правотворческого процесса. Для выработки важных и сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов. В случае необходимости комиссии создают подкомиссии, рабочие и редакционные группы. К работе подготовительных комиссий, разрабатывающих проект того или иного акта, привлекаются заинтересованные ведомства, научные и практические учреждения, отдельные ученые, представители делового мира, предприниматели, квалифицированные юристы. Главное при этом - обеспечить работоспособный и компетентный состав комиссии. Она должна сочетать в своей работе демократизм, профессионализм и деловитость. В подготовке проектов обязательно участие юридических подразделений органов и организаций, разрабатывающих проект. Такое участие обеспечивает высокую юридическую культуру проекта, правильное его оформление и соблюдение правил законодательной техники, стыковку с действующим регулированием по теме проекта. Правотворческий орган может поручать подготовку альтернативных проектов нескольким органам, организациям, творческим коллективам или отдельным лицам либо заключать с ними договоры, а также объявлять конкурсы на лучший проект. Это дает возможность получить неординарные решения, отразить плюрализм мнений и позиций, выработать оптимальное решение того или иного вопроса. После того, как первоначальный проект разработан, наступает следующая стадия правотворческого процесса - предварительное обсуждение проекта. Оно обычно осуществляется с привлечением большого круга заинтересованных органов, организаций, общественности.

Формы такого обсуждения разнообразны:

· широкое обсуждение на местах (в республиках, областях и т.д.) с привлечением целого ряда учреждений, общественности и институтов гражданского общества;

· парламентские чтения;

· обсуждение на совещаниях непосредственно при правотворческом органе с участием научной общественности и заинтересованных министерств, ведомств и иных организаций; расширенные заседания подготовительных комиссий;

· обсуждение в печати, телевидении и в сети «Интернет»;

· рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями;

· отзывы и заключения на проект со стороны министерств, ведомств, иных учреждений и организаций, не участвующих в его разработке, институтов гражданского общества, общественности и т.д.

Разнообразные формы обсуждения позволяют лучше учесть общественное мнение, дают составителям проекта достаточно четкие ориентиры в работе. Все законопроекты обычно предварительно рассматриваются на заседаниях комитетов законодательного органа, которые по профилю своей деятельности заинтересованы в его принятии. Такое рассмотрение - залог делового и организованного прохождения проекта, гарантия более углубленной проработки вопросов. Подготовленные проекты должны быть подвергнуты всесторонней правовой, финансовой, антикоррупционной и иной специализированной экспертизе. Такая экспертиза, будучи постоянной и обязательной, призвана способствовать повышению качества подготавливаемых нормативных решений, эффективности правотворческой работы. После учета замечаний и предложений проект окончательно отрабатывается и редактируется. Как правило, это делает та рабочая комиссия, которая составляла первоначальный текст проекта. Затем наступает новый этап правотворческой процедуры, когда работа над проектом вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом. Возведение государственной воли в закон (деятельность правотворческого органа по рассмотрению и принятию нормативного акта). Этот этап начинается с внесения проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган от имени органа или организации, готовивших его. Правом официального внесения законопроектов в высший представительный орган страны (правом законодательной инициативы) пользуются определенные полномочные органы, организации и лица, обычно предусмотренные в Конституции. Все официально внесенные законопроекты рассматриваются и принимаются после обсуждения соответствующими комитетами палат законодательного органа по профилю проекта, а также комитетом по законодательству. Следующая стадия правотворческого процесса, осуществляемая коллегиальным правотворческим органом, - внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания. Затем следует обсуждение и официальное принятие проекта. Эти стадии применительно к деятельности высшего представительного органа страны обычно детально регулируются его регламентом. Рассмотрение законопроектов осуществляется в трех чтениях, если законодательным органом применительно к конкретному проекту не будет принято иное решение. Практика проведения нескольких чтений законопроекта позволяет более детально, внимательно и всесторонне рассмотреть проект, внести в него необходимые поправки и обеспечить тем самым принятие более продуманного законодательного решения. Принятый федеральный закон затем рассматривается Советом Федерации и одобряется им либо отклоняется. В последнем случае закон возвращается в Государственную думу для дополнительного рассмотрения. Принятый и одобренный Советом Федерации федеральный закон направляется Президенту Российской Федерации для подписания и опубликования. Президент имеет право не согласиться с содержанием закона и возвратить его в Государственную думу для дополнительного рассмотрения. В Регламенте Государственной думы установлен порядок повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации, а также повторного рассмотрения тех из них, которые отклонены Президентом Российской Федерации.