По форме устройства все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Государственно-правовой (политический) режим представляет собой систему средств, способов и методов осуществления государственной власти, ее реального распределения и взаимодействия с населением, различными институтами гражданского общества.

Форма правленияявляется неотъемлемой составляющей формы государства и показывает, как образуются новые органы, что они собой представляют, на каких началах взаимодействуют, участвует ли население в формировании высших органов государства, т. е. демократическим или недемократическим способом они образованы. Недемократическим путем формируются, например, высшие органы государства при наследственной монархии.

Существенные черты той или иной формы государства нельзя понять и объяснить, отвлекаясь от характера тех производственных отношений, которые сложились на данной ступени экономического развития. Так, республика рабовладельческого общества имеет больше родственных свойств с рабовладельческой монархией, нежели с республикой периода капитализма.

Среди факторов, обусловливающих специфику конкретной формы государства, первостепенное значение имеют:

· соотношение классовых сил, а также социальное представительство лиц, стоящих у власти в данной стране и в данный исторический период времени. Итоги политической борьбы за власть находят свое выражение в порядке организации и структуре всего государственного механизма, в тоталитарных, либо демократических методах его деятельности;

· национальный состав населения, уровень культуры и те традиции, которые сложились в результате исторического развития страны (примером могут послужить монархические традиции в Великобритании и Японии), а в определенной степени, хотя и косвенно, даже особенности ее географического положения;

· влияние международных связей. При современном многообразии экономических, политических, культурных и иных зависимостей между странами даже экономически мощные государства не могут полноценно развиваться в международной изоляции.

Существуют две основные формы правления – монархия и республика. Их верховные органы отличаются друг друга и по порядку образования, и по составу, и по компетенции.

Монархия – это форма правления, при которой вся полнота государственной власти сосредоточена в руках одного человека – монарха (царя, короля, шаха, императора, султана и т. п.), который выполняет функции и главы государства, и законодательной, и во многом исполнительной власти. Монарх наследует власть как представитель правящей династии и осуществляет ее пожизненно и бессрочно. Он персонифицирует государство, выступая от имени всего народа как «отец» нации, за результаты своей деятельности не несет юридической ответственности. Перечисленные признаки являются типичными для монархической формы правления. В реальной же действительности они не безусловны и, отличаясь различным соотношением, определяют многообразие и виды ограниченных и неограниченных монархий.

При ограниченной монархии высшая государственная власть рассредоточена между монархом и другим органом или органами (Земским собором в Российской империи). К ограниченным относятся сословно-представительная монархия и современная конституционная монархия, в которой власть монарха ограничена конституцией, парламентом, правительством и независимым судом.

При неограниченной (абсолютной) монархии монарх является единственным высшим органом государства. Он осуществляет законодательную функцию, руководит органами исполнительной власти, контролирует правосудие. Абсолютная монархия характерна для последнего этапа развития феодального государства, когда после окончательного преодоления феодальной раздробленности завершается процесс образования централизованных государств.

Республика – форма правления, при которой:

1) государственная власть передается (делегируется) народом определенному коллегиальному, а не единоличному органу (сенату, парламенту, народному собранию, федеральному собранию и т. п.), который выполняет свое функциональное назначение в режиме «сдержек и противовесов» с другими ветвями власти;

2) представительная власть сменяема, избирается на определенный срок;

3) законодательно закрепляется подотчетность и ответственность власти за результаты своей деятельности.

Признаки республики:

1) выборность и сменяемость представительной власти;

2) коллегиальность правления, позволяющая не только обеспечивать подконтрольность различных ветвей власти, их взаимное сдерживание от возможного произвола, но и более эффективно и ответственно решать каждой из них свои специализированные задачи;

3) законодательно закрепленная подотчетность и ответственность (политическая и юридическая) власти за результаты своей деятельности.

Республиканская форма правления зародилась в рабовладельческих государствах, наиболее яркое проявление нашла в демократической Афинской республике. Здесь органы государства, в том числе высшие, избирались полноправными гражданами Афин. Однако более распространенной в рабовладельческих государствах была аристократическая республика, где в формировании и работе выборных органов верховной государственной власти принимала участие военно-земельная знать.

Современные республики подразделяются на парламентарные и президентские, различаются они главным образом тем, какой из органов верховной власти – парламент или президент – формирует правительство и направляет работу и перед кем – парламентом или президентом – правительство несет ответственность.

В парламентарной республикепарламент наделен не только законодательными полномочиями, но и правом давать отставку правительству, выразив ему недоверие, правительство несет перед парламентом ответственность за свою деятельность. Президент республики является главой государства, но не главой правительства. Политически это означает, что правительство формируется партией, победившей на парламентских выборах. Президент, не будучи лидером партии, лишен возможности направлять его деятельность. Руководит правительством премьер-министр (он может называться иначе).

Президентская республика – это форма правления, при которой президент непосредственно при определенном парламентском контроле формирует правительство, которое несет перед ним ответственность за свою деятельность. В президентских республиках обычно нет должности премьер-министра, так как чаще всего функции главы государства и главы и правительства выполняет президент.

Важно будет отметить, что монархия и республика как формы правления доказали исключительную приспособляемость к различным условиям и эпохам политической истории.

Существуют три общепризнанные формы государственного устройства: унитарная, федеративная и конфедеративная (промежуточная).

Унитарное государство – это целостное централизованное государство, административно-территориальные единицы которого (области, провинции, округа и т. д.) не имеют статуса государственных образований, не обладают суверенными правами. Так как основным признаком унитарного государства является целостность, то естественно следующее: единственный высший орган государства, единое гражданство, единая конституция, что создает организационно-правовые предпосылки для высокой степени влияния центральной государственной власти на всей территории страны. Органы административно-территориальных единиц находятся либо в полном подчинении центра, либо в двойном подчинении центра и местных представительных органов.

Большая часть государств имеет унитарную форму государственного устройства. Население унитарного государства может быть как однонациональным, так и многонациональным.

Федеративное государство (федерация)есть сложное государство, состоящее из нескольких субъектов, объединившихся для решения общих задач. При этом субъекты образуются по национальному или территориальному принципу либо использует и первое, и второе. Входящие в состав федерации государственные образования и государства называются ее субъектами. Они могут иметь свои конституции, свое гражданство, собственные высшие государственные органы – законодательные, исполнительные, судебные. Наличие в федерации двух систем высших органов – федерации в целом и ее субъектов – вызывает необходимость разграничить их компетенцию (предметы ведения).

Конфедерация – это союз суверенных государств, образуемый для достижения определенных целей (военных, экономических и др.). Здесь союзные органы лишь координируют деятельность государств – членов конфедерации и только по тем вопросам, для решения которых они объединились. Конфедерация не обладает суверенитетом. Конфедеративные объединения имеют нестойкий, переходный характер: они либо распадаются, либо преобразуются в федерации. Конфедерацию можно назвать переходной формой государственного устройства. Например, штаты Северной Америки с 1776 по 1787 гг. были объединены в конфедерацию, что диктовалось интересами борьбы против британского владычества. Конфедерация стала ступенькой на пути создания федеративного государства – США.

С формой государства тесно связан политический режим, значение которого в жизнедеятельности страны велико. Политический режим – это методы осуществления политической власти, итоговое политическое состояние в обществе, которое складывается в результате взаимодействия и противоборства различных политических сил, функционирования всех политических институтов и характеризуется демократизмом или антидемократизмом.

Профессор С. С. Алексеев выделяет следующие свойства политического режима [10, стр.46]:

1) политический режим, прежде всего, зависит от того, какими методами в государстве осуществляется политическая власть. Если это методы убеждения, согласования, законности, парламентаризма, если применяется только правовое принуждение, то налицо прогрессивный, демократический режим. Когда же на первый план выходят метода насилия, в государстве складывается режим реакционный антидемократический. Существуют режимы, где в той или иной степени сочетаются оба начала;

2) в каждой стране политический режим определяется соотношением, раскладом политических сил. В странах, где существует устойчивый баланс политических сил или достигнуто долговременное национальное согласие, результатом такого согласия является стабильный политический режим. Но если в стране верх берут то одни, то другие силы, политический режим постоянно изменяется.

В зависимости от характера используемых государственной властью средств и способов управленческого воздействия различают авторитарные, демократические и тоталитарные государственно-правовые режимы.

Государственная политика — это совокупность целей и задач, практически реализуемых государством, и средств, используемых при этом. Смысл государственной политики во многом предопределяет содержание и технологию государственного управления.

Гражданское общество — это сфера свободной, творческой жизнедеятельности личности, коллективов и общности людей. В гражданском обществе призваны действовать многообразные политические силы, которые главным образом путем горизонтальных контактов, соглашений, терпимости, взаимопонимания и т.д. должны достигать своих целей.

Основу государственной политики составляют стратегические ориентиры в закрепленных государственными органами рамках и процедурах.

Содержание государственной политики представляет собой оптимальный синтез объективных тенденций общественного развития и преобладающих субъективных суждений людей о своих интересах в нем.

В каждом государстве его политика формируется под влиянием многих обстоятельств, является стечением определенных факторов, бывает весьма коньюктурной и довольно персонифицированной, но, несмотря на это, можно выделить общие социальные критерии, по которым государственная политика может измеряться и оцениваться в длительном временном интервале:

· способность обеспечения рационального и эффективного использования ресурсного, производственного, трудового и интеллектуального потенциалов страны;

· способность изменять условия, производительность и социальную результативность труда, создавать факторы роста благосостояния людей;

· способность активизировать труд и реально влиять на уровень и качество удовлетворения потребностей человека.

Любая государственная политика реализуема в определенных условиях, среди которых можно выделить:

· государственно-правовые (создание согласованного организационного и правового пространства страны, позволяющего максимально использовать сложившиеся (доступные) технологии экономической, социальной и иной деятельности);

· социально-психологические (осознание новых жизненных ориентиров, уход от иллюзий и всего того, что не соответствует реалиям жизни и не рождает созидательную энергию людей);

· деятельностно - практические (решения, действия, операции, процедуры, поступки и т.п. вершатся в целях и русле государственной политики, продвигают эту политику и наглядно раскрывают ее ценность для общества).

Средства реализации государственной политики разнообразны: от различных форм собственности, рыночной экономики до постановки информации, образования и воспитания. В этой связи в рамках социальных и управленческих преобразований становится важным переход к «информационному обществу». Проявления информационного общества характеризуются по следующим критериям:

· технологическому (информационное технологии широко применяются в производстве, услугах, системе образования, в быту);

· социальному (формируется и утверждается «информационное сознание» при широком доступе к информации);

· экономическому (информация является ключевым ресурсом экономики);

· политическому (благодаря свободе информации обеспечивается участие в политическом процессе различных классов и слоев населения);

· культурному (признание культурной ценности информации посредством содействия утверждению информационных ценностей в интересах развития отдельного человека и общества в целом).

1.4 Ведущие школы и направления в теории государственного управления

Становление науки государственного и муниципального управления начало происходить в 18 веке, что связано с курсами камеральных или камералистических наук, которые читались в университетах Австрии и Германии. К родоначальникам камеральных наук в Германии относят Ж.А.Дьедоне фон Юсти и Ж.Э. Пюттера. Расцвет камеральной науки связан с именами Иосифа фон Соненфеля и Лоренца фон Штейна, на основе их теоретических изысканий в Германии были осуществлены важные преобразования в организации министерств, заменивших коллегиальные учреждения, в организации набора и

В конце 19 в. немецкий ученый М. Вебер одним из первых выделил теорию государственного управления как самостоятельную область исследования - разработал концепции государства как главного субъекта политики и власти; бюрократии; государственного аппарата. По его мнению, государство – это господство людей над людьми с помощью легитимного насилия. В своей эволюции государство проходит три типа системы властвования – сначала власть держится на традициях, затем – на харизме лидеров и в конечном итоге – на признаваемых обществом законах.

Значительный вклад в теорию государственного управления внесли французские исследователи. А. Эсмен в книге «Элементы конституционного права» проанализировал основные принципы государственного управления во Франции. Другие французские ученые – Л. Дюги, А.Мишель, М. Ориу – выработали институциональный подход к проблемам государственного управления. Особенностью такого подхода было рассмотрение государственного управления в рамках изучения государственно-политических институтов.

Важную роль в развитии теории и практики государственного управления сыграли работы Ч.-Ж. Боннена «Принципы государственного управления», предлагавшего строить науку государственного управления наподобие точных наук, а также «Очерки об администрации» А.Ф. Вивьена. Практическим результатом трудов А.Ф. Вивьена стало создание во Франции специализированных министерств, разработка закона о государственных служащих и процедуре их набора, проведение деконцентрации аппарата государственной службы, создание Школы администрации.

Начиная с 1900 г. изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. В 1916 г. в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт правительственных исследований (Institute of Government Research). Целью этой научно-исследовательской организации стала выработка системного аналитического подхода к государственной деятельности. Аналогичные исследовательские центры и институты стали появляться в Европе в 1920-1930-е гг.

Значительное развитие теории государственного управления приходится на период с 1920 по 1950-е гг. Особенно большие успехи в эти годы сделали американцы, что объясняется рядом причин. В отличие от европейских стран в США высшие учебные заведения уже в тот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых был курс теории административно-государственного управления, что способствовало развитию и распространению новой науки. Американцы уже в те годы полагали, что наука административно-государственного управления и наука управления частными предприятиями могут и должны быть сближены. Курсы административной организации, управления персоналом, бюджетной техники, человеческих отношений, теории организации читались во многих учебных заведениях США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для тех, кто должен был пополнить в будущем кадры деловой администрации частного бизнеса. И поскольку преподавание этих дисциплин имело такую широкую аудиторию, то появилось и большое число профессоров, учебников, исследовательских работ. Существовал и еще один фактор: в США делался акцент на практическую значимость исследований государственного управления; научные разработки содержали практические рекомендации, предлагались обоснованные проекты реформ. Такой утилитарный подход к изучению государственного управления позволял находить государственные и частные источники финансирования для проведения научных работ.

Наибольший вклад внесли американские ученые В.Вильсон, Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг и др. В.Вильсон провозгласил идею независимости и несменяемости чиновничьего аппарата; предложил использовать в системе государственного управления наиболее эффективные методы организации и управления; считал, что смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого политического аппарата. В настоящее время идея разделения политики и административного аппарата стала одной из важнейших доктрин организации государственного управления Великобритании, США и других стран.

В послевоенную эпоху в США и Западной Европе появилось два направления науки административного управления:

1) «классическая школа»;

2) «школа человеческих отношений»

Представители «классической школы» Л.Уайт, Ф.Тейлор, Д.Муни и др. утверждали, что государственное управление должно ориентироваться на достижение поставленных целей при помощи минимальных затрат с максимальной эффективностью – для этого предлагали специализацию, централизацию, единство распоряжений и т.д.

Целью классической школы была разработка ведущих принципов организации профессионального государственного управления. Почти все «классики» исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах государственной деятельности. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности государственной организации.

При этом они достаточно удачно использовали теорию факторов или научного менеджмента, заимствованную из организации управления в бизнесе. Эта теория была разработана Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордом, которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов. Все эти идеи были использованы «классиками» при изучении государственного администрирования.

Французский ученый А. Файоль является наиболее значительной фигурой в рамках классической школы управления этого периода. Его теория администрации изложена в книге «Общее управление и управление промышленностью». А. Файоль возглавлял созданный им Центр административных исследований в Париже. Он доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте.

А. Файоль дал классическое определение управлению: «Управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать: предвидеть, т. е. учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, т. е. строить двойной – материальный и социальный – организм учреждения; распоряжаться, т. е. заставлять персонал надлежаще работать; координировать, т. е. связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, т. е. заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям».

Общие принципы управления, разработанные А.Файолем и входящие в золотой фонд науки, представлены в таблице 5.

Таблица 5

Общие принципы управления А. Файоля[22, стр.38]

Разработанные классической школой принципы управления затрагивают два основных аспекта. Один из них – обоснование рациональной системы государственного управления, второй касается построения структуры организации. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следующим образом: наука вместо традиционных навыков, гармония вместо противоречий, сотрудничество вместо индивидуальной работы, максимальная производительность на каждом рабочем месте.

В рамках классической школы система государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Следует подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях государственного управления. В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.

Еще одним влиятельным направлением в теории государственного управления была «школа человеческих отношений». Она возникла в 1930-е гг., когда психология находилась еще в зачаточном состоянии. Движение за человеческие отношения во многом появилось в ответ на неспособность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. И поскольку оно возникло как реакция на недостатки классического подхода, «школа человеческих отношений» иногда называется неоклассической.

На Западе популярны произведения таких ученых, как Т. Парсонс, П. Лазарсфельд, В.Томсон, Д. Истон, главные идеи которых заключались в следующем:

· обеспечение стабильности управленческого аппарата;

· создание максимально понятных, простых и легальных стимулов для поощрения хорошей работы чиновников, их продвижения;

· признание бюрократии как особой уважаемой страты (социального слоя) общества;

· целенаправленная специальная подготовка управленческих кадров, создание системы, которая бы выдвигала лучших;

· изменение имиджа бюрократа в обществе (бюрократ – специалист высочайшего класса, носитель уникальных знаний и жизненного опыта, от эффективности работы которого напрямую зависит благосостояние других граждан).

Дальнейшие исследования показали, однако, что хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет большее значение, чем простая удовлетворенность работой. И в рамках движения за человеческие отношения были разработаны различные мотивационные модели, которые используются в теории государственного управления.

Особое значение имеют исследования, описывающие фактическое поведение отдельных лиц и групп в процессе выработки и принятия государственных решений. В отношении практических рекомендаций движение за человеческие отношения исходит из того, что любая нормативная теория решений лишь тогда имеет перспективу на успех, когда опирается на реальные факты поведения членов организации в процессе принятия решений. При этом в качестве критерия целесообразности принимается не эффективность как таковая, а эффективность, сопоставленная с психологическими ограничениями, которые определяют рамки практического применения теоретических рекомендаций по совершенствованию управления. Рекомендуется использовать основные приемы управления человеческими отношениями, включающие более эффективные действия непосредственных руководителей, консультации с рядовыми сотрудниками и предоставление им более широких возможностей общения в работе.

В сфере политического управления в этот период наиболее популярными были идеи кейнсианства. Известный английский экономист Дж. М. Кейнс в книге «Общая теория занятости, процента и денег» предложил свою концепцию государственного регулирования экономики и поставил задачу исследовать причины кризисов и безработицы. Основу государственной политики, согласно кейнсианству, должна составлять борьба с экономическими спадами и безработицей. По существу, это была первая серьезная модель антикризисной государственной политики.

Главными чертами кейнсианской модели регулирования являются:

· высокая доля национального дохода, перераспределяемая через госбюджет;

· создание обширной зоны государственного предпринимательства на основе образования государственных и смешанных предприятий;

· широкое использование бюджетно-финансовых и кредитно-финансовых регуляторов для стабилизации конъюнктуры, сглаживания циклических высоких темпов роста и высокого уровня занятости.

Произведенная Дж.М. Кейнсом революция в экономической теории послужила основой для разработки нового курса экономической политики буржуазных государств. Было решено усилить «эффективный спрос» - расширить рынки потребительских товаров и средств производства. В этих целях в странах Запада широко развернулось огосударствление экономики: государство стало владельцем многих отраслей промышленности, предприятий производственной инфраструктуры и учреждений социальной сферы. Правительства организовали разработку рекомендательных планов и программ социально- экономического развития, создав большой и устойчивый государственный рынок, привлекли крупные фирмы к выполнению своих заказов, приносивших высокие прибыли.

Модель государственного регулирования, предложенная Кейнсом, позволила ослабить воздействие циклических колебаний на экономику в течение более чем двух послевоенных десятилетий.

В ведущих странах Запада против кейнсианства решительно выступили неоконсерваторы, которые высказывались за возрождение свободного предпринимательства и неограниченной конкуренции. Американский экономист М. Фридмен выступил как защитник экономической свободы, полагая, что она неотделима от рыночной системы, которую он считал более жизнеспособной, чем командную и разработал концепцию американской экономики в условиях кризиса. Главное внимание обращалось на то, чтобы государство строго контролировало количество денег в обращении для предотвращения инфляции. В соответствии с рекомендациями неоконсерваторов в основу экономической политики США, Великобритании, ФРГ и ряда других государств был положен принцип «эффективного предложения» - поощрения частного бизнеса. Государство заметно уменьшило свое вмешательство в хозяйственные дела, которое было признано малоэффективным.

Новый этапв развитии теории государственного управления начался в 1950-е гг. и продолжался до конца XX в. Наиболее влиятельными направлениями этого периода можно считать поведенческий, системный и ситуационный подходы.

Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений, которая концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. Новый подход отличается стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании своих собственных возможностей в государственных структурах на основе применения концепций поведенческих наук. Основной целью этой школы в самых общих чертах было повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов. В рамках поведенческого подхода ученые исследовали различные аспекты социального взаимодействия, мотивации, характера власти и, авторитета в государственном управлении. Особенно популярным поведенческий подход был в 1960-х гг. Как и более ранние школы, этот подход отстаивал «единственный наилучший путь» решения управленческих проблем. Его главный постулат состоит в том, что правильное применение науки о поведении будет способствовать повышению эффективности труда, как отдельного служащего, так и системы государственного управления в целом.

Глава 2.