Принципы и критерии отбора проектов, состав документов для Инвестиционного фонда

(по Постановлению Правительства РФ от 1 марта 2008 г. № 134 «Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации» и приказу Министерства регионального развития РФ от 14 января 2008 г. № 2 «Об инвестиционной комиссии по проведению отбора инвестиционных проектов, претендующих на предоставление государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации»)

Принципы отбора проектов:

а) соответствие инвестиционных проектов установленным критериям;

б) обеспечение равных условий доступа к процедуре предоставления государственной поддержки;

в) безубыточность инвестиционных проектов;

г) разделение рисков государства с частным капиталом;

д) сбалансированность государственных и частных интересов участников инвестиционного проекта;

е) соблюдение условий добросовестной конкуренции и антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Критерии отбора проектов:

1) политические и социально-экономические: соответствие решаемой задачи при реализации проекта целям социально-экономического развития Российской Федерации и государственного инвестирования на среднесрочную перспективу, а также отраслевым стратегиям развития, утвержденным Правительством РФ;

2) качественные:

а) наличие инвестора, подтвердившего готовность к участию в проекте (за исключением концессионного проекта);

б) ожидаемый эффект по инновационному развитию экономики в связи с реализацией инновационных проектов;

в) достижение положительных социальных эффектов, связанных с реализацией проекта;

г) обоснование невозможности реализации проекта без участия бюджетных ассигнований фонда;

д) стоимость проектов (комплексных инвестиционных проектов), установленная для получения бюджетных ассигнований фонда, – не менее 5 млрд руб.;

3) количественные:

показатели финансовой, бюджетной и экономической эффективности, где показатели финансовой эффективности – чистая приведенная стоимость проекта и внутренняя норма его доходности, показатели бюджетной эффективности – отношение дисконтированных налоговых поступлений в федеральный бюджет и/или экономии расходов федерального бюджета, обусловленных реализацией проекта, к суммарному объему планируемого объема бюджетных ассигнований фонда, показатели экономической эффективности – объем вклада проекта в увеличение валового внутреннего продукта или валового регионального продукта (п. 19 По становления № 134).

Состав документов (оформляется Инвестиционной комиссией после проведения отбора проектов):

а) протокол заседания Инвестиционной комиссии, в котором отражаются результаты отбора проектов;

б) паспорт-проект;

в) проект инвестиционного соглашения, заключаемого между ответственным исполнителем (ответственными исполнителями) и инвестором (инвесторами) (положение не распространяется на концессионные проекты);

г) заключение Министерства регионального развития РФ об эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения.

Постановлением Правительства РФ № 134 были утверждены новые Правила формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации (далее – Правила). Этим же Постановлением Минрегиону было дано поручение разработать ряд новых нормативных актов:

• о предоставлении межбюджетных субсидий;

• о порядке предоставления бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации для реализации проектов, имеющих региональное или межрегиональное значение;

• о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации на реализацию инвестиционных проектов за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации;

• о порядке формирования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации;

• об осуществлении контроля и мониторинга хода реализации инвестиционных проектов, получивших бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда Российской Федерации.

Кроме того, Минрегионом должны быть разработаны:

• методика расчета показателей и применения критериев эффективности проектов, претендующих на получение бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, а также их предельные значения;

• порядок ведения государственного реестра проектов, получивших бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда Российской Федерации;

• форма заявки на участие в отборе проектов, претендующих на получение бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, и методические рекомендации по ее заполнению.

Таким образом, в настоящее время вся основная работа по Инвестиционному фонду ведется Минрегионом. Хотя часть полномочий осталась за Минэкономразвития и другими профильными по конкретным проектам министерствами, все ключевые вопросы принятия решения сосредоточены в Минрегионе.

Полномочия Минэкономразвития распространяются на некоторые макроэкономические вопросы. В частности, это министерство определяет «соответствие решаемой задачи при реализации проекта целям социально-экономического развития Российской Федерации и государственного инвестирования на среднесрочную перспективу, а также отраслевым стратегиям развития, утвержденным Правительством Российской Федерации» (п. 18 «в» Правил), и направляет соответствующее заключение в Минрегион.

Правила содержат ряд новаций по сравнению с действовавшим до них Положением. Существенно расширен спектр форм государственной поддержки инвестиционных проектов. Если раньше их было три: софинансирование на договорных условиях, направление средств в уставные капиталы юридических лиц и предоставление государственных гарантий, то сейчас добавилось несколько форм помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям в виде субсидий их бюджетам, а также вкладов в региональные инвестиционные фонды.

3.3. Регулирование цен

В проектах ГЧП, как правило, оговаривается процедура контроля со стороны государства за ценами, которые устанавливаются частными операторами для пользователей. В данном вопросе государство преследует две взаимосвязанные цели: первая – гарантировать, что оператор получает «справедливую» норму прибыли на вложенный капитал, вторая – быть уверенным, что масса прибыли не чрезмерно высока. Кроме того, часто компания-оператор является своего рода монополистом, но действует под государственным контролем, и стратегическая задача государства состоит в том, чтобы гарантировать, что она не злоупотребляет этой властью. Указанные выше цели могут быть достигнуты различными способами.

Главным методом регулирования цен на услуги, предоставляемые частными компаниями по контрактам ГЧП, и контроля за их доходами до недавнего времени была норма доходности – «rate of return». В ряде стран, в частности в США, Канаде, Японии, регулирование нормы прибыли активно используется в концессиях до настоящего времени. Государство устанавливает норму доходности для концессионной компании, исходя из которой концессионер рассчитывает цену услуги. Цена пересматривается в тех случаях, когда возврат вложенных в предприятие средств резко отличается от ожидаемого (рассчитанного в бизнес-плане) с учетом инфляции, доходов населения и других факторов.

Это, в сущности, косвенный путь управления ценами. К тому же, чем больше стоимость инвестированного капитала, тем больше легальные доходы и, следовательно, выше цены. Это может стимулировать излишние инвестиции (эффект Аверч-Джонса) или просто вести к преувеличению стоимости инвестированного капитала, когда его реальная точная оценка затруднена. Концессионер не имеет достаточно стимулов к сокращению издержек, потому что чем больше затраты, тем выше прибыль, по сути, санкционированная государством.

Несмотря на преимущества (главным образом простоту), регулирование нормы доходности имеет и ряд недостатков.

Во-первых, оно не дает значительного стимула для повышения эффективности, потому что частные компании-операторы могут перекладывать бремя роста издержек производства на конечных пользователей путем установления более высоких цен.

Во-вторых, регулирование нормы доходности побуждает частные компании завышать расходы по проекту, поскольку им в любом случае гарантируется возврат инвестиций.

В 1970-е гг. в Великобритании был разработан альтернативный метод регулирования цен, который постепенно получил распространение в других странах мира. Он существенно уменьшает стимулы частной компании к избыточным инвестициям и создает условия для получения дополнительной прибыли за счет сокращения издержек.

Согласно этому методу компания в проекте ГЧП обосновывает верхний предел цены на производимую им продукцию или услугу («price cap») и представляет на утверждение соответствующего государственного органа этот показатель, который будет действовать в течение определенного периода времени (как правило, несколько лет). При этом учитываются: инфляция, показатели эффективности деятельности компании, другие индикаторы. После утверждения государством верхнего предела цены частная компания – партнер государства не имеет права его превышать при продаже продукции или поставке услуг. Но она вправе снижать и реструктурировать издержки, повышать доходность, а государство соответственно не имеет права изымать полученную сверхприбыль.

Наиболее комплексный, с учетом множества факторов, подход к регулированию верхнего предела цены проезда по платным автомагистралям используется в автодорожных концессиях в Италии. В 1992 г. правительство этой страны утвердило методику установления «price cap» в целях более тесной увязки платы за пользование автострадами с изменением уровня цен, интенсивности движения, индикаторов производительности, а также качества обслуживания населения концессионером.

В настоящее время метод верхнего предела цены широко используется в практике ГЧП в отраслях производственной инфраструктуры и естественных монополий не только в развитых, но и во многих развивающихся странах мира (Аргентина, Мексика, Перу, Малайзия и т.д.). Он применяется также в других сферах: жилищно-коммунальном обслуживании, электроэнергетике (Великобритания), телекоммуникациях (Новая Зеландия).

В ряде стран метод верхнего предела цены позволяет государству предоставлять льготы по оплате коммунальных услуг за потребление газа и электричества некоторым категориям экономических агентов: пенсионерам и низкооплачиваемым группам населения (Бельгия, Греция, Ирландия, Испания, Италия, Франция), компаниям-должникам с поэтапной реструктуризацией задолженности (Бельгия, Великобритания, Франция) [36] .

Однако наряду с отмеченными положительными особенностями указанный метод имеет и недостатки. Главная проблема состоит в том, что он потенциально может снижать стимулы к увеличению продаж и создавать для концессионеров возможности манипулировать с ценами и качеством.

Другой недостаток метода связан с асимметричностью и неоднозначностью информации у государства и частного оператора, которая лежит в основе получения конкретного значения верхнего предела цены. Ценовое регулирование по данному методу основано, как уже отмечалось выше, на оценке внутренней эффективности компании. А эти данные чаще всего составляют коммерческую тайну и не раскрываются.

Наконец, любое снижение качества продукции или обслуживания может вести к сокращению издержек и тем самым обеспечивать частной компании более высокую прибыль при неизменном значении верхнего предела цены. В транспортной инфраструктуре ухудшение качества может отражаться на без опасности движения и состоянии окружающей среды, если государство своевременно и четко не формулирует требования к стандартам качества, предъявляемые оператору, и не осуществляет должного контроля.

Поскольку мировое сообщество не отдает явное предпочтение какому-либо из методов регулирования цен на услуги частных операторов, каждая страна применяет тот из них, который исторически сложился. В России государственное регулирование цен и тарифов осуществляется Федеральной службой по тарифам (в сфере естественных монополий топливно-энергетического комплекса, электроэнергии – Федеральной энергетической комиссией) по методу, аналогичному концепции «price cap». В случае появления в стране реальной концессионной системы хозяйствования целесообразно сохранить данный метод, но при этом улучшить методическую основу расчетов, сделав ее более экономически обоснованной и прозрачной.

Оба проанализированных метода регулирования цен не только отражаются на доходах частных компаний, но и регламентируют разделение рисков между ними и государством. В частности, использование метода верхнего предела цены ведет к тому, что частный оператор вынужден нести повышенные риски. Если, например, у него наблюдается превышение сметной стоимости строительства автомобильной дороги по причине неэффективности использования факторов производства, то он не может компенсировать рост издержек установлением цены проезда выше верхнего передела. В случае регулирования нормы дохода государством концессионер имеет право переносить на цены повышение производительных и непроизводительных затрат, как правило, в достаточно широких пределах.

3.4. Конкурсные процедуры

Предоставление контрактов ГЧП, как и государственных контрактов, в большинстве стран мира осуществляется по конкурсу, который является составной частью механизма государственного регулирования. Во многих государствах устанавливается граница масштабов проекта ГЧП, при превышении которой проведение открытого конкурса становится обязательным условием организации концессии. Так, например, в Канаде процедура приглашения к конкурсу через опубликование в печати используется в тех случаях, когда оцененная ежегодная выручка концессионного предприятия больше 10 000 долл. США или ежегодные концессионные платежи превышают 1000 долл. США [37] .

Заложенный в ГЧП потенциал повышения эффективности через механизм конкурса реализуется только при выполнении ряда организационных требований.

Во-первых, при проведении торгов за контракт государство должно обеспечивать всесторонний экономический анализ заявок претендентов, оценивать обоснованность и достоверность содержащейся в них информации. С этой целью необходимо привлекать независимые организации и предоставлять им полную информацию для проведения экономических расчетов.

Во-вторых, государство по возможности должно стремиться к тому, чтобы полностью исключить лоббизм крупных компаний-претендентов, а также коррупцию чиновников с представителями бизнеса.

В-третьих, следует проводить открытые конкурсы, расширять круг участников, повышать прозрачность конкурсных процедур и результатов. Таким образом, ГЧП способствуют развитию конкурентной среды за счет максимизации числа претендентов, гарантий открытой борьбы, минимизации рисков коррупции и ошибочных, несправедливых решений.

Критерии отбора частной компании – партнера государства могут быть самыми разными. В странах Латинской Америки, например, в автодорожных концессиях используются следующие основные критерии: максимальные концессионные платежи, минимальные тарифы, чистый приведенный доход и др. (табл. 6).

Таблица 6.Критерии выбора концессионера в странах Латинской Америки

Источник: Privatization and Regulation of Transport Infrastructure: Guidelines for Policymakers and Regulators / ed. by A. Estache, G. de Rus. Washington, D.C.: The World Bank, 2000. Р. 275.

Часто эти критерии применяются государством в различных сочетаниях и комбинациях. В Европейском Союзе относительно большую роль по сравнению с развивающимися странами играют качественные показатели деятельности потенциального партнера государства. Среди наиболее важных критериев оценки претендентов на получение автодорожных концессий в ЕС – потребность в государственной субсидии для реализации проекта, обоснованность финансового плана, техническое качество проекта и плата за проезд (табл. 7).

Таблица 7.Ранжирование по важности основных критериев оценки претендентов на получение концессии в странах ЕС, %

Примечание:Под «теневыми концессиями» понимаются концессии в дорожной отрасли, когда за проезд по построенной частной компанией дороге платит не водитель, а государство.

Источник: Analysis of Highway Concessions in Europe: Report for the Western European Road Directors. P.: French Highway Directorate, 1999.

Процедура выбора частной компании включает, как правило, два этапа. На первом претенденты проходят предварительный квалификационный отбор (ПКО), в ходе которого оцениваются представленные ими технические предложения. На втором этапе основное внимание уделяется финансовым аспектам проекта и осуществляется окончательный выбор партнера государства.

Стадия ПКО используется при реализации больших дорогостоящих проектов в США, Великобритании, Франции, ФРГ, Испании, Японии и других странах.

Этот этап не всегда обязателен, но он рекомендуется Всемирным банком и ЕС, поскольку позволяет минимизировать риски участия в конкурсе некомпетентных инвесторов, пробующих войти в бизнес, которого они не знают. Кроме того, на стадии ПКО из числа первоначальных претендентов могут формироваться консорциумы различных инвесторов, операторов, банков, что позволяет получить более приемлемые для государства конкурсные предложения.

Например, в Великобритании перевод железных дорог в конце 1990-х гг. на концессии предполагал стадию ПКО. В результате предварительного отбора, прошедшего после открытого приглашения к одному из первых конкурсов и получения документов от всех претендентов на концессию, осталось только четыре кандидата. Один из них впоследствии был назван привилегированным претендентом, и ему предоставлялось две недели до объявления его победителем, чтобы закончить изучение организационных, финансовых и других вопросов.

Если целью правительства является сокращение государственных расходов, то оно должно использовать финансовые критерии (самое высокое предложение цены за концессию, минимальная субсидия и т.д.). Например, в Бразилии при предоставлении концессий на региональные железнодорожные линии главным критерием для определения победителя выступает цена предложения со стороны потенциальных концессионеров. Требуется также, чтобы концессионер внес первый концессионный платеж сразу после подписания договора концессии. К остальным критериям относятся: финансовое положение претендента, его производственная компетентность и эксплуатационные характеристики предложения.

Если правительство ставит во главу угла тарифы и качество обслуживания, то предложения претендентов должны оцениваться по критерию минимального тарифа и предусматривать штрафы за ненадлежащее качество работ. Приоритет может быть отдан и социальным критериям, отраженным в предложениях, которые формулируют сами частные компании-претенденты.

Во Франции, например, государство помимо финансовой стороны предложений потенциального частного партнера придает особую важность вопросам безопасности и охране окружающей среды.

В Аргентине, определяя концессионера на грузовые железнодорожные перевозки, берут в качестве основного критерия чистый доход, который получит правительство в течение первых 15 лет эксплуатации. Кроме того, учитываются такие показатели, как обоснованность и качество инвестиционных планов, укомплектованность персоналом, доля национальных компаний в консорциуме.

Для оценки финансовых показателей при выборе частной компании наиболее часто используют следующие критерии:

– минимальный уровень тарифа;

– минимальная продолжительность контракта;

– максимальный размер концессионных платежей;

– минимальная величина необходимой субсидии.

Критерии не всегда могут быть определены количественно или измерены. В результате во многих странах партнер государства выбирается путем нахождения компромисса между, например, объемом требуемой субсидии и размером платы за проезд, с одной стороны, и репутацией компании-претендента, опытом в области профильной деятельности, наличием необходимых мощностей – с другой.

Выбор государством партнера по проекту ГЧП – организационно сложный, дорогостоящий и зачастую длительный процесс. Он может продолжаться несколько лет. Так, в России между появлением Закона «О концессионных соглашениях» и подписанием первого такого соглашения прошло четыре года, два из которых ушло на проведение конкурса.

В крупных проектах государство подключает самих претендентов к выработке ряда условий и согласовывает с ними отдельные положения и требования. Но как только контракт подписан, частная компания становится единственным партнером государства в реализации проекта и получает договорную правовую защиту для использования своих монопольных полномочий. Это главная причина, по которой правительство на этапе конкурсного отбора должно четко идентифицировать институциональную среду (регламент, критерии, процедуры) отбора претендентов и юридические основания для предоставления частной компании эксклюзивного права на управление государственным и муниципальным имуществом.

Как свидетельствует мировая практика, конкуренция за рынок ГЧП позволяет снижать на 10–15 и более процентов стоимость создания объектов, их оснащения на современной технологической основе, стабильного и качественного предоставления услуг населению. При этом на те же 10–15% за счет частного сектора соответственно увеличиваются объемы инвестиций либо снижаются бюджетные расходы.

Контрольные вопросы

1. Каковы функции управляющих и регулирующих государственных органов в отношении ГЧП?

2. Какие экономические подходы к управлению деятельностью ГЧП используются в мировой практике? Приведите примеры.

3. Какими функциями в отношении концессий наделены агентства по ГЧП и инвестициям в странах Центральной и Восточной Европы?

4. Когда в Великобритании была создана компания по управлению ГЧП Partnerships UK и каковы показатели ее деятельности?

5. Охарактеризуйте систему управления ГЧП в России.

6. Кто и каким образом осуществляет управление средствами Инвестиционного фонда РФ? На какую нормативную базу опирается эта деятельность?

7. Назовите орган федеральной власти, который отвечает в настоящее время за Инвестиционный фонд.

8. Перечислите методы регулирования цен на продукцию предприятий, функционирующих в рамках ГЧП. В чем их преимущества и недостатки?

9. Дайте характеристику конкурсных процедур в проектах ГЧП.

10. Какие критерии использует государство при выборе партнера в проектах ГЧП?

Глава 4 Проектное финансирование в ГЧП

В настоящее время в мировой практике разработан инструментарий, позволяющий предприятиям, созданным на государственно-частной партнерской основе, привлекать для осуществления крупных инвестиционных программ средства различных финансово-кредитных институтов путем сложных схем финансирования, страхования, перекрестных гарантий и перераспределения рисков. В числе таких инструментов наиболее важное место занимает проектное финансирование, которое является наиболее гибкой, рациональной и перспективной системой долгосрочного финансирования крупных проектов ГЧП.

4.1. Механизмы проектного финансирования

В основе проектного финансирования (ПФ) в ГЧП лежит концепция финансирования инвестиционных проектов под гарантии ожидаемой прибыли, т.е. тех доходов, которые создаваемое предприятие принесет в период его эксплуатации. ПФ имеет ряд специфических черт, отличающих его от других форм привлечения финансовых средств для реализации проекта.

Первое.Важнейшая особенность ПФ состоит в том, что основные, оборотные фонды и денежные потоки отражаются на балансе специально созданной под проект компании. Иными словами, стоимость проекта обособлена от баланса его учредителей, а гарантией возврата кредитов и вложенных средств является только экономический эффект от реализации проекта. При этом активы организации-заемщика могут выступать в качестве залога, а государство, международные организации и финансовые институты вправе предоставлять различного рода гарантии.

Второе.В системе ПФ отсутствует исключительная зависимость партнерских государственно-частных проектов от стоимости задействованных активов и размеров процентных ставок, а также сроков кредитов . Факт успешной реализации проекта как такового(Евротуннель, проекты скоростных железнодорожных и автомагистралей в ЕС, в других странах мира) является самым важным для его участников. Они ставят себя в зависимость от возможностей осуществления проекта и его чувствительности к различного рода негативным и позитивным факторам.

Третье.При проектном финансировании частная компания – партнер государства, другие участники, непосредственно занятые в проекте, и заинтересованные третьи лица создают специальную управляющую компанию целевого назначения по изучению его финансово-экономической жизнеспособности, выработке стратегии развития, пакета гарантий и обязательств. Чаще всего в этих целях проект регистрируется как самостоятельное юридическое лицо.

Четвертое.В отличие от обычного кредита, при котором заемщик, инвестор или организатор проекта полностью берет на себя риски, при ПФ они распределяются между всеми участниками проекта, включая государство. Участники организуют систему рационального управления рисками, согласовывают свои цели, интересы, принимают стратегические управленческие, инвестиционные и финансовые решения, оценивают их последствия и создают скоординированную программу реализации проекта, при необходимости внося в нее изменения с учетом обратных связей и поступающей новой информации.

Итак, перечислим характерные черты проектного финансирования.

1. Реализуемый проект находится в правовой, организационной и финансовой изоляции от других проектов, в которых участвуют те же компании, что дает возможность обеспечить прозрачность финансовых и иных результатов.

2. Поступления денежных средств от реализации проекта служат основными источниками возвращения кредитов, доходов инвесторов и акционеров, платежей правительству; активы проекта выступают имущественным залогом при любых заимствованиях.

3. Дивиденды и доходы инвесторов зависят от эксплуатационных показателей и долговых обязательств.

Проектное финансирование представляет собой форму активного взаимодействия реального сектора экономики, государства и финансово-банковской сферы. Особенно эффективным оно становится в тех случаях, когда стратегические инвесторы являются основными потребителями продукциистроящегося предприятия.

Для участия в крупных проектах ГЧП обычно объединяются строительные, финансовые, проектные и иные компании, как отечественные, так и иностранные. В состав учредителей таких компаний, как правило, входят государственные, территориальные и муниципальные администрации, иногда владеющие контрольным пакетом акций, что позволяет государству не только оказывать финансовую помощь своему частному партнеру, но и осуществлять эффективный внутренний контроль за его деятельностью.

Организация проектов на условиях ПФ требует тщательной предварительной работы, включающей поиск реальных инвесторов и партнеров, исследование потенциальных рынков сбыта, изучение особенностей производственного цикла, оценку перспектив развития и корпоративной политики.

Перечислим основные типы участников схем ПФ при реализации масштабных проектов.

1. В производственном секторе:

• компания – победитель тендера на концессию или контракт (концессионер);

• проектная компания, учреждаемая концессионером (обычно не имеет ни финансовой истории, ни имущества для залога);

• подрядчики (генеральный подрядчик, субподрядчики);

• поставщики оборудования;

• покупатели товаров и услуг, производимых на объекте инвестиционной деятельности;

• управляющая компания – оператор, осуществляющая управление объектом инвестиционной деятельности до и после его ввода в эксплуатацию.

2. В финансовом секторе:

• банки, финансирующие и кредитующие проект;

• инвестиционные банки;

• институциональные инвесторы (приобретающие акции и другие ценные бумаги, эмитируемые проектной компанией).

3. В страховом секторе:

• страховые компании;

• банки-гаранты.

4. В государственном секторе:

• государственный, региональные и местные бюджеты;

• агентства по гарантированию инвестиций.

5. Прочие рыночные институты и участники (консультанты, лизинговые компании и т.д.).

6. Институты гражданского общества. Этот тип участников представляет интересы населения. В методических материалах по ГЧП ЕЭК ООН для проектов в рамках ПФ выдвинут руководящий принцип: «People – the first» (интересы населения – во главу угла). Для российских проектов реализация данного принципа особенно актуальна.

В западных странах важной тенденцией развития проектного финансирования является использование разнообразных источников поступления финансовых ресурсов: собственных средств компаний (амортизационных фондов и нераспределенной прибыли), кредитов, эмиссий акций, паевых взносов в акционерный капитал, облигационных займов, финансового лизинга и т.д. Часто используются также государственные средства в форме кредитов, субсидий, гарантий и налоговых льгот. В зарубежной практике широко применяются механизмы предоставления так называемых функциональных гарантий инвестору со стороны государства в виде комфортных писем, меморандумов о поддержке и т.п.

Для крупных партнерских проектов характерны различные комбинации вышеуказанных видов долгового и долевого, внешнего и внутреннего финансирования, гарантий, страхования и организационных структур. (Например, в проекте «Евротуннель» – строительство и эксплуатация туннеля под проливом Ла-Манш – задействованы более 250 банков.) Синергетический эффект от участия разнородных финансово-кредитных институтов в системах ПФ состоит в том, что кредиторы и заемщики идентифицируют, оценивают и анализируют не только результаты своего участия, но и риски проекта в целом, совокупную неопределенность его внешней и внутренней среды. Кроме того, они планируют и прогнозируют динамику финансовых потоков (сальдо затрат и предполагаемых поступлений) для определения перспектив возврата вложенных в проект средств и комплексного учета последствий его реализации. Доля заемного капитала в ПФ значительно выше, чем в обычных корпоративных проектах и кредитах. Средняя сумма, предоставляемая кредиторами, составляет 70–80% всех капитальных затрат по проекту.

До 1980-х гг. схемы ПФ применялись в основном в топливно-энергетических проектах (нефть и газ), в том числе в концессионных. Однако по мере все более активного участия бизнеса в развитии инфраструктурных секторов экономики и естественных монополий постепенно расширялся и спектр распространения ПФ на объекты энергетики (электро– и теплостанции, магистральные линии электропередач), телекоммуникаций, связи и других отраслей (аэропорты, дороги, порты и причалы, водоснабжение и т.д.).

4.2. Главные участники проекта

Правительство/Муниципалитет

Правительство как орган государственной власти либо муниципалитет определяет потребности в развитии инфраструктуры, составляет первоначальные предложения по проекту. Часто такие решения принимаются исходя не только из экономических соображений, но и из социально-политической ситуации в стране или регионе. Необходимое условие для начала проекта ГЧП – институциональная, в первую очередь законодательная, база, позволяющая государству допустить частный сектор к финансированию производственной инфраструктуры, отрасли которой являются монополиями (электроэнергетика, железные дороги, газо– и нефтепроводы, коммунальные сети и т.п.).

Во многих странах мира конституция запрещает частную собственность или частное управление в сферах, составляющих общественную (государственную или муниципальную) монополию. Но она не запрещает частным операторам выполнять функции государства без изменения базовых отношений собственности.

Контрактор-концессионер

В целях реализации инфраструктурных проектов ГЧП строительные, инвестиционные, эксплуатационные фирмы обычно создают специальную компанию (консорциум), которая действует от их имени чаще всего как концессионер. Правовая форма конкретного юридического лица зависит от целого ряда обстоятельств финансового, организационного, юридического характера. Отношения между участниками определяются в соответствующем соглашении. Концессионер может привлекать в качестве участников (инвесторов) представителей общественного (public) сектора (например, финансовые учреждения экспортно-импортного развития, кредитования или правительственные структуры). Участники концессии согласовывают объемы вкладываемых капиталов, устанавливают правила управления компанией, а также разделения прибылей и рисков.

Другие участники

Важными участниками ПФ выступают банки и другие финансовые учреждения: страховые компании, фонды, международные финансовые организации. До 1990-х гг. роль финансовых институтов в предоставлении средств на реализацию инфраструктурных проектов ограничивалась коммерческим кредитованием. В 1990-е гг. коммерческие банки стали отходить от схем чистого кредитования, отдавая предпочтение проектному финансированию, делению рисков с другими институциональными инвесторами: национальными, региональными и международными банками развития, двусторонними и многосторонними агентствами, агентствами по кредитованию экспортных операций. Эти учреждения играют все большую роль не только в области финансирования проектов и оказания технической помощи, но и в сфере страхования.

Помимо финансовых учреждений есть и другие хозяйствующие субъекты, которые строят, осуществляют управление и оперативную деятельность, исполняют обязательства в качестве третьих лиц. Прежде всего это подрядчик строительства и оператор проектных и строительных работ. Например, концессии в сфере инфраструктуры аэропортов требуют заключения контракта с операторами по управлению воздушным движением для оказания соответствующих услуг.

4.3. Источники финансовых средств

Проекты ГЧП имеют довольно много потенциальных источников финансирования. Одни из них используются постоянно, другие могут быть доступны только на отдельных стадиях проекта. Все эти источники можно разделить на три группы.