Коренные изменения в государственном строе

И механизме осуществления государственной власти России в начале ХХ в.

План.

1. Основные конституционные акты России 1905-1906 гг.

2. Полномочия Монарха, Правительства, Государственной Думы и Государственного Совета. Первые Государственные Думы России.

3. «Третьеиюньский переворот» и его последствия.

Основные конституционные акты России 1905-1906 гг.

В результате буржуазно-демократической революции 1905-1907 гг. в России коренным образом изменился государственный строй и механизм осуществления государственной власти. Под давлением всеобщей октябрьской стачки и декабрьского восстания в Москве государь, «не имея достаточного числа войск, чтобы прибегнуть к военной диктатуре», вынужден был в 1905-1906 гг. октроировать несколько конституционных актов, фактически изменявших форму правления и превращавших российскую абсолютную монархию в монархию конституционную.

1. Манифест 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государ-ственного порядка». Он:

а) предоставил представительному учреждению – Государственной Думе не законосовещательные (как предполагалось ранее, согласно Указу от 6 августа), а законодательные права;

б) расширил круг выборщиков в неё (ранее предполагалось исключить из их числа рабочих и крестьян);

в) провозгласил демократические свободы слова, печати, совести, союзов, собраний и неприкосновенность личности.

2. Манифест 19 октября 1905 г. «О мерах к укреплению единства и деятельности Министерств и Главных управлений». Он изменял статус и функции Совета Министров, превратив его из координирующего, консультативного, совещательного органа при императоре в единое, солидарное правительство, возглавляемое Председателем Совета Министров.

3. Указ 11 декабря 1905 г. «Об изменении положения о выборах в Государственную Думу и изданных в дополнение к нему узаконений». Он представлял собой избирательный закон, регламентировавший выборы в представительный законодательный орган империи.

4. Положение 20 февраля 1906 г. «О Государственной Думе» устанавливало полномочия законодательного органа.

5. Указ 20 февраля 1906 г. «О переустройстве учреждения Государственного Совета». Он изменил состав и функции этого законно-совещательного бюрократического органа при императоре, превратив его во вторую палату законодательного органа России.

6. Новое издание «Основных законов Российской империи» от 23 апреля 1906 г., фактически исполнивших роль первого основного конституционного акта России.

Полномочия Монарха, Правительства, Государственной Думы

И Государственного Совета. Первые Государственные Думы

России

Император в новых условиях по-прежнему являлся главой государства. За ним по-прежнему признавалась «верховная самодержавная власть», но уже не «неограниченная». Его особа по-прежнему считалась «священной и неприкосновенной».

Хотя новый государственный механизм основывался фактически на разделении властей, император имел реальные полномочия по отношению ко всем этим ветвям власти. Власть исполнительная принадлежала ему «во всём объёме»:

1. Он имел право назначать и смещать всех чиновников в империи, включая правительство и его главу.

2. Император являлся главнокомандующим; объявлял войну и заключал мир; принимал решение об объявлении местности на военном и исключительном положении.

3. Монарх заключал все договоры с иностранными государствами, руководил всеми внешними сношениями России и определял направления её внешней политики.

4. Глава государства мог также издавать подзаконные акты – Указы «в порядке верховного управления».

5. Государь имел право чеканить государственную монету.

Хотя законодательную власть император должен был осуществлять лишь «в единении с Государственной Думой и Государственным Советом», полномочия его и в этой сфере государственной власти были достаточно широки:

1. Император определял продолжительность думских сессий и каникул.

2. Он имел право досрочного роспуска Государственной Думы и выборной части Государственного Совета (с условием указать в том же указе сроки выборов и созыва следующей Думы и Совета).

3. Монарх обладал правом законодательной инициативы и исключительной законодательной инициативы по пересмотру Основных законов империи.

4. Государь фактически осуществлял контроль над большей частью государственного бюджета. Дума и Совет не могли вмешиваться в расходы на оборону, уплату по внешним займам, ведомство императорского двора, некоторые подразделения Министерства внутренних дел. Ведению императора подлежали также чрезвычайные сверхсметные кредиты «на потребности военного времени и предвоенные приготовления» и государственные займы, необходимые для их покрытия. Если Дума и Совет вовремя не утверждали бюджет и число призывников в армию, действовали прежние нормы.

5. Во время перерывов занятий Думы (каникул) император мог издавать чрезвычайные Указы, имевшие силу закона (с тем, однако, условием, что если в течение 2 месяцев со дня начала новой думской сессии эти указы не внесут на обсуждение Думы, они теряют свою силу).

6. Император имел право абсолютного вето на законопроекты, принятые Государственной Думой и Государственным Советом. Причём в течение этой сессии запрещалось выносить законопроект, отклонённый императором на повторное обсуждение.

Имелись у императора некоторые рычаги воздействия и на судебную власть:

1. Император назначал судей.

2. Правосудие в империи осуществлялось его именем.

3. Монарху принадлежало право амнистии и помилования.

Проанализировав колоссальное влияние императора на осуществление государственной власти в России, можно сделать вывод, что конституционная монархия утвердилась в империи в виде не парламентарной, а дуалистической монархии, при которой верховная власть распределена между монархом и парламентом при сохранении преобладающих полномочий монарха, отражающего преимущественно интересы феодальных слоёв населения.

Исполнительную власть под полным контролем императора осуществлял Совет Министров (правительство во главе с его председателем), назначаемый и смещаемый единолично монархом. Действовал принцип контрасигнатуры, согласно которому все указы и повеления императора должны были быть подписаны главой правительства или соответствующим министром. В силу того, что министры никак не зависели от представительных учреждений, этот принцип был использован для того, чтобы снять с монарха всякую ответственность за принимаемые им политические решения, не затрагивая его полномочий.

Законодательную власть (совместно с монархом) осуществляли Государственная Дума и Государственный Совет. Совет был создан для того, чтобы своим консерватизмом сдерживать принятие либеральных думских законопроектов. Поэтому творцу конституции – императору необходим был соответствующий состав палаты. Половина его, включая председателя и вице-председателя, назначалась императором из числа представителей высшей бюрократии.

Половина комплектовалась корпоративными выборами на 9 лет с обновлением каждые 3 года 1/3 депутатов. 18 человек выбирали дворянские Собрания; по 1 представителю посылали губернские земские Собрания; 12 человек делегировала буржуазия (от «Совета торговли и мануфактур», биржевых Комитетов и купеческих Управ); по 6 человек выбирало духовенство (от Синода) и академические круги (Академия наук и крупнейшие университеты).

В итоге большинство выборных депутатов принадлежало к консервативному дворянству. Кроме того, для депутатов Совета устанавливались многочисленные цензы: возрастной (не моложе 40 лет); половой (мужчины); образовательный (среднее образование); имущественный (превышающий в 3 раза ценз, необходимый для избрания в Думу). Как обязательное условие предусматривался также обязательный стаж пребывания депутата на государственной службе. Все эти условия вполне соответствовали превращению палаты в своеобразный «законодательный фильтр».

Совет имел точно такие же законодательные полномочия, что и Дума. В том числе право депутатского запроса, законодательной инициативы, утверждения бюджета и самостоятельного принятия законопроекта (с условием отправления его на утверждение в Государственную Думу). Думский законопроект, в свою очередь, необходимо было также направить в Совет, который мог его отклонить.

Государственная Дума в составе 524 депутатов избиралась на 5 лет. Избирательный закон устанавливал цензовые и сословные выборы, которые не были ни всеобщими, ни прямыми, ни равными, но голосование было тайным. Избирательных прав были лишены женщины; лица моложе 25 лет; военнослужащие и полиция; учащиеся; осужденные и находящиеся под следствием и судом за ряд преступлений; «бродячие инородцы»; прислуга, батраки. Избиратели голосовали по избирательным разрядам («куриям»).

1. «Курия уездных землевладельцев» была, в силу установления значительного земельного ценза, дворянской по своему составу. А потому получила преимущества. Выборы для этой курии были двухступенчатыми: уездные избирательные собрания выбирали делегатов в губернские избирательные собрания, а те в свою очередь уже выбирали думских депутатов.

2. «Курия городских избирателей» была буржуазной, интеллигентской, мелкочиновничьей по своему составу. Она была менее симпатична законодателю, поэтому 3 голоса представителей этой курии равнялись 1 голосу представителей первой. Выборы для неё также были двухступенчатыми (сначала городские избирательные собрания, затем – губернские избирательные собрания).

3. «Рабочая курия». В выборах по этой курии могли принимать участие рабочие предприятий заводской, горной промышленности и железнодорожного транспорта с числом работающих не менее 50 человек. Преимущество отдавалось менее организованным рабочим мелких предприятий. Предприятия с числом работающих от 50 до 1000 человек обладали 1 голосом, а следующий голос следовал только на каждую полную 1000 работников предприятия.

Рабочие как главная движущая сила революции пользовалась у самодержавия дурной репутацией. Поэтому 45 голосов представителей этой курии соответствовали всего 1 голосу представителя первой курии. Выборы для этой курии предусматривались уже трёхступенчатые. Сначала выборы проходили на предприятии, потом уже на уровне города, а затем и губернии.

4. «Курия крестьян-землевладельцев» включала глав крестьянских семей, обладавших определённым количеством земли. Крестьянство считалось более «благонадёжной» социальной группой, чем рабочие (в силу патриархальности, приверженности традициям, наличию хозяйства). Поэтому «всего» 15 голосов представителей этой курии соответствовали 1 голосу представителя первой курии. Выборы здесь были четырёхступенчатыми. Сельское общество выбирало представителей в волость, те в свою очередь – в уезд, те – в губернию и, наконец, – в Думу.

Депутат Думы обладал депутатской неприкосновенностью. Во время думской сессии его можно было арестовать лишь с согласия Думы. Арест и задержание депутата без особого постановления Сената (высшего судебного органа империи) вообще не допускался. Депутаты обладали прямым мандатом. Они не были обязаны отчётом перед избирателями. Принятие в Думе депутаций избирателей воспрещалось. В составе Государственной Думы образовывались отделы и комиссии, в которых в основном и готовились законопроекты. Кворум составлял 1/3 депутатского корпуса.

Дума имела право на законодательную инициативу, отклонение и принятие законопроектов, отклонение и изменение прежнего законодательства, Палата утверждала государственный бюджет и заслушивала отчёты Государственного контроля по его исполнению. Она рассматривала дела о постройке железных дорог и утверждала новые акционерные общества (если для этого были «необходимы изъятия из действующего законодательства»). Дума имела право вето на законопроекты, предложенные Государственным Советом. В этом случае (или в случае отклонения законопроекта Думы Советом) законопроект мог вноситься на повторное обсуждение в течение той же сессии, но только с разрешения императора. Для разрешения спорных вопросов, возникающих между палатами, могли создаваться согласительные комиссии на паритетных началах.

Депутаты Думы имели право депутатского запроса по адресу членов правительства. Запрос подавался лишь в случае, если подозрение депутатов вызывала законность деятельности министров или возглавляемых ими министерств. Это право должно было служить инструментом контроля со стороны депутатов за деятельностью исполнительной власти. Однако министр мог и не отвечать на него, сославшись на государственную необходимость. Поэтому это право превращалось во многом в фикцию. Однако его реализация давала повод для открытых обсуждений в обществе многих наболевших вопросов.

Эпоха первой Думы, собравшейся 27 апреля 1906 г., характеризовалась взаимными попытками самодержавия и Думы перетянуть (и не юридически, а фактически) одеяло властных полномочий на свою сторону. Депутаты (а большинство мест получили представители леволиберальных «кадетов» и радикально настроенных крестьянских представителей – «трудовиков») требовали пересмотра Основных законов (на что они законного права не имели). Они считали совершенно необходимым следующее: упразднение Государственного Совета, создание ответственного перед Думой правительства, введение всеобщего, равного, прямого, тайного избирательного права, немедленное осуществление всех демократических свобод без ограничений.

Большинство думцев считали, что решить крестьянскую проблему можно лишь за счёт принудительного отчуждения государственных и помещичьих земель. Император и правительство, в свою очередь, отказывались от любых компромиссов с законодателями. Государь не принял депутацию от Думы, министры демонстративно отказывались отвечать на депутатские запросы. Видя «непокорность» Думы, император через 72 дня после её созыва распустил её и воспользовался временем «междудумья» для издания целой серии (60) чрезвычайных Указов, получивших силу закона.

Вторая Дума, собравшаяся 20 февраля 1907 г., оказалась ещё более левой и радикальной за счёт увеличения численности революционных социалистических партий – эсеров и социал-демократов, смотревших на Думу во многом лишь как на пропагандистскую трибуну для призыва народа на революционную борьбу.

Депутаты отказывались даже обсуждать предложенную главой правительства П.А. Столыпиным аграрную реформу. По-прежнему преобладали требования о полном пересмотре едва появившейся российской конституции. Государь и Совет Министров вместо поиска компромисса решили на сей раз прибегнуть не только к роспуску Думы, но и к полному пересмотру избирательного закона с тем, чтобы обеспечить удобный для себя состав депутатского корпуса.

Это было полностью незаконной мерой, так как пересмотр избирательного закона был исключительной прерогативой представительных органов. Однако самодержец пошёл на это без колебаний. Используя полицейскую провокацию, премьер потребовал от Думы немедленного ареста части социал-демократической фракции. Воспользовавшись промедлением депутатов в этом вопросе, император распустил Думу 3 июня 1907 г. во второй раз. Одновременно царь изменил и избирательный закон, сделав его гораздо более консервативным. Революция, таким образом, закончилась, а столь грубое нарушение императором законности закрепило за этим событием название «третьеиюньского переворота».

3 «Третьеиюньский переворот» и его последствия

Согласно новому избирательному закону общее число депутатов Думы сокращалось до 442. Вводились дополнительные цензы оседлости и обязательного владения недвижимостью. Избирательных прав лишались «неблагонадёжные» народы Средней Азии и Сибири. Втрое сокращалось представительство от Польши и народов Кавказа. Кроме того:

1. «Курия уездных землевладельцев» получила дополнительно 33% депутатских мест.

2. «Курия городских избирателей» разделялась на 2: курию, в которую входили представители крупной буржуазии (4 голоса представителей этой курии равнялись 1 голосу представителей от первой курии), и курию мелкой буржуазии, служащих, интеллигенции (более левых и недовольных слоёв). Здесь соотношение выглядело уже как 65 к 1.

3. «Рабочая курия» получила право непосредственного представительства лишь в 5 (ранее – в 27) центральных губерниях. В остальных городах рабочие вынуждены были голосовать по второй «городской» курии. Это было сделано для того, чтобы уменьшить их численность (не у всех рабочих был имущественный ценз, необходимый для голосования там) и растворить их в среде чуждых им социальных элементов второй курии. В итоге 543 голоса рабочих равнялось 1 голосу «уездного землевладельца».

4. «Курия крестьян-землевладельцев», вышедшая из доверия у монарха благодаря позиции трудовиков и эсеров по аграрному вопросу, в первых Думах вдвое сократила численность своего представительства в законодательной палате (до 22%). 260 голосов крестьян в итоге сравнялись с 1 голосом помещика.

По этому закону были созваны III (1 ноября 1907 – 9 июня 1912 гг.) и IV (15 ноября 1912 – 6 октября 1917 гг.) Государственные Думы. Это были достаточно консервативные и «покорные» представительства, так как основные депутатские места находились в руках проправительственных и монархических черносотенцев и октябристов. Это привело, во-первых, к утере доверия к Думе со стороны широких народных масс, а во-вторых, даже эти партии полное нежелание монарха идти на какие-либо серьёзные реформы заставляло постепенно «леветь» и становиться в оппозицию к императору.

В 1915 г. это привело, в конце концов, к созданию в Думе оппозиционного «прогрессивного блока» из представителей господствующих думских фракций и кадетов. Но самодержавие, пользуясь своими колоссальными властными прерогативами и нежеланием «блока» переходить к насильственным и нелегитимным методам политической борьбы, игнорировало «парламентскую оппозицию». Тем самым император закрывал последнюю отдушину, которая, возможно, могла бы предотвратить надвигавшуюся на Россию революционную катастрофу.

Лекция 9