Функции государства

Государство действует в тех целях, для осуществления которых оно возникло. Основные направления его деятельности в важнейших сферах жизни общества по выполнению главных задач государства принято называть функциями государства. В функциях государства реализуется государственная воля, власть го­сударства, его деятельность. Функции определяются основными зада­чами государства и могут быть неодинаковыми у разных государств, у одного и того же государства на разных этапах его развития. Функции зависят от социальной природы государства. В условиях рабовладель­ческого государства функции являются иными, чем в современном демократическом государстве капиталистического общества, а так на­зываемая функция подавления сопротивления эксплуататоров прису­ща только тоталитарному социалистическому государству диктатуры пролетариата. Некоторые функции имеют отчетливый социальный ха­рактер. Вместе с тем, поскольку любое государство призвано выпол­нять многие задачи, не зависящие от его социальной природы («общие дела»), существуют и наиболее общие функции государства. Функции государства следует отличать от функций его различных органов, ко­торые имеют более конкретный характер, зависят от задач такого ор­гана. Суд выполняет иные функции в обществе, чем, например, пра­вительство, а министерство иностранных дел по своим функциям су­щественно отличается от Главного управления по безопасности дорож­ного движения Министерства внутренних дел.

В научной литературе пред­ложено множество классификаций функций государства.

1. различаются основные и неосновные функции государства. Первые связаны с его главными задачами (например оборона страны, Для чего, в частности, создаются государственные и только государственные вооруженные силы), вторые — с задачами, хотя и имеющими существенный характер, но не основными (например организация системы связи, борьба со стихийными бедствиями);

2. выделяются функции постоянные, осуществляемые государством на всех этапах его развития (обеспечение установленного правопорядка, хотя он может быть в разных государствах совершенно различным), и функ­ции временные, преходящие (например создание ракетно-ядерной промышленности («ядерного щита») в СССР во время острого проти­воборства («холодная война») с западными государствами);

3. различаются функции внутренние (внутри страны) и внешние (на международной арене);

4. есть функции общего характера, не зависящие от природы государства (названная выше функция обо­роны страны), и функции, имеющие социальный характер, зависящие, в частности, от исторического типа того или иного государства. Функ­ция охраны социалистической собственности, как она формулирова­лась в документах стран тоталитарного социализма, отсутствует в дру­гих типах государства.

В настоящее время в литературе обычно различают пять основ­ных внутренних функций современного государства: экономическую, социальную, политическую и идеологическую и экологическую (иногда называют также правоохранительную и другие). Все эти функции характеризуют, с одной стороны, выполнение государством «общих дел», а с другой — защиту интересов доминирующего социального класса при определенном учете интересов других социальных групп. Эконо­мическая функция состоит в установлении государством условий и по­рядка экономической деятельности. Существуют разрешаемые и за­прещенные формы предпринимательской деятельности, государство обеспечивает свободу конкуренции и борется против неоправданного монополизма (в некоторых отраслях экономики в России существуют так называемые естественные монополии, например Газпром, желез­ные дороги, электроэнергетика и др.), занимается планированием или прогнозированием экономического развития, устанавливает государ­ственные цены на некоторые товары и т.д.

Социальная функция — это предоставление социальных услуг обществу в целом и государственная поддержка обездоленных слоев населения (бедных, инвалидов, престарелых, а, например, в Индии — так называемых зарегистрированных каст и племен, отставших в своем развитии). Эта функция связана с понятием социального государства, о чем сказано выше, с употребляемыми иногда в конституциях форму­лировками о социальной справедливости.

Основное содержание политической функции связано с регулиро­ванием отношений классов и социальных слоев, групп давления с тем, чтобы их противостояние не выходило за определенные рамки, подчи­нялось установленным государством (законами) правилам «политической игры». Формулировки о социальной солидарности присутству­ют в конституциях некоторых стран. Осуществляя политическую функцию, государство, как уже говорилось, действует прежде всего в интересах доминирующих социальных слоев, их групп давления, но, чтобы не допускать противостояние классов до опасной черты, оно вынуждено учитывать интересы других слоев населения и иногда в какой-то мере ограничивать неуемные аппетиты господствующих слоев, правящей элиты. Лишь в тоталитарном государстве политичес­кая функция представляет собой прежде всего функцию подавления определенных групп населения («неарийцев» в фашистской Германии, «цветных» во время режима апартеида в ЮАР, «эксплуататоров» в СССР).

Идеологическая функция государства в условиях авторитарных, то­талитарных, теократических политических систем может состоять в допущении и поддержке единственной идеологии, одного религиозно­го вероучения (марксизма-ленинизма и идей Мао Цзэдуна в Китае, панча-силы в Индонезии, ислама в Саудовской Аравии и т.д.). В сред­ние века «еретиков» в Европе сжигали на костре.

Современное демократическое государство устанавливает идеоло­гический плюрализм. Но это не значит, что оно безразлично относится к идеологии. Оно поддерживает (в том числе материально) передовые идеологические течения, культуру, выражающие общечеловеческие ценности, стимулирует их развитие и борется против человеконена­вистнических идей, запрещая их пропаганду законами и наказывая за их нарушения.

Экологическая функция. Эта функция стала выделяться в самостоятельную недавно. Необходимость ее осуществления обусловлена деятельностью людей, ставящей их жизнь на Земле под угрозу в результате создания и использования оружия мас­сового поражения, истощения природных ресурсов, загрязнения окружающей среды. В рамках этой функции государство осущест­вляет меры по уменьшению последствий стихийных бедствий.

К внешним функциям государства в современных условиях обычно относят: интеграцию государства в мировое сообщество, оборону стра­ны, сотрудничество с другими государствами в решении глобальных проблем современности, поддержание миропорядка.

Функция интеграции находит свое выражение в создании различ­ных объединений государств для решения общих вопросов, в совмест­ной политической, хозяйственной и иной деятельности. Некоторые объединения государств приобретают черты надгосударственной орга­низации, элементы федерализма. Оборона страны осуществляется на основе индивидуальных и коллективных действий мирового сообще­ства по защите от агрессии со стороны других государств или их объ­единений. Сотрудничество в решении глобальных проблем современ­ностиимеет самый разносторонний характер (экология, борьба с тер­роризмом, с распространением наркотиков, с голодом и т.д.). Поддер­жание миропорядка является не только коллективной задачей мирово­го сообщества, но и индивидуальной задачей каждого государства. Однако, недопустимо, чтобы одно государство (например США) или группировка нескольких государств (например НАТО) присвоили себе исключительные полномочия по осуществлению этой функции.

Форма государства

Рассматривая государства, следует отметить, что они имеют как общие, так и особенные черты, что отражается в их формах. Форма государства— это совокупность существенных способов организации, устройства и осуществления государственной власти, выражающих его сущность.

Форма государства как объективная реальность и как понятие охватывает три стороны, характеризующие ее свойства: форму правления, структурно отражающую способы организации госу­дарственной власти, характеризующуюся способом образования и правовым положением высших органов власти, включая статус главы государства; форму государственного устройства— сово­купность способов устройства государственной власти с учетом внутреннего деления государства на части (в пределах его терри­тории), взаимоотношений органов государства и его частей между собой; политический режим (государственный режим) — совокуп­ность приемов и методов осуществления государственной власти и их организационно-политическое воплощение в государствен­ном строе. Все стороны (свойства) формы государства составляют органическое единство. Это не три формы, а три аспекта единой формы Государства, которые в каждом конкретном случае прини­мают неповторимый вид. И все же ведущая, доминирующая роль принадлежит политическому (государственному) режиму, по­скольку он имеет решающее влияние на две другие стороны формы государства. Любые изменения в методах осуществления государственной власти — в сторону демократии или автокра­тии — неизбежно отражаются на форме правления и (хотя и в меньшей степени) на форме государственного устройства. Форма правления — это один из элементов формы государства.

Форма государственного устройства имеет самостоятельный характер, во многом определяется существующими традициями, историческими особенностями возникновения и развития госу­дарства.

При одних и тех же формах правления могут быть различные формы государственного устройства. Например, монархические государства могут быть унитарными и федеративными, правда, последние крайне редки (Малайзия и Объединенные Арабские Эмираты).

Большинство стран мира имеет республиканскую форму прав­ления, при которой высшая государственная власть представлена выборным коллегиальным органом, избираемым на определен­ный срок. Юридическими свойствами республиканской формы правления являются:

1) ограничение власти главы государства, законодательных и исполнительных государственных органов конкретным сроком;

2) выборность главы государства и других верховных органов государственной власти;

3) ответственность главы государства в случаях, определен­ных законом;

4) представительство главой государства интересов государст­ва в международных отношениях по поручению избирателей;

5) обязательность решений верховной государственной власти для всех других государственных органов;

6) преимущественная защита интересов граждан, взаимная ответственность личности и государства.

Республики были известны и рабовладельческому, и феодаль­ному обществу. В зависимости от того, какие слои населения до­пускаются к выборам верховных органов власти, все республики подразделяются на аристократические и демократические. Арис­тократические республики существовали в рабовладельческих и феодальных обществах. Основная масса населения не участвовала в выборах. Демократические республики существуют в современ­ных государствах. Избирательным правом, которое характеризу­ется как всеобщее, равное, прямое при тайном голосовании, в них пользуется абсолютное большинство граждан.

Республики могут классифицироваться и по иному основанию. В зависимости от соотношения высших органов государства рес­публики делятся на парламентские и президентские. В парла­ментских — решающая роль в политической жизни страны при­надлежит парламенту и сформированному им правительству. В президентских республиках соотношение высших органов госу­дарства иное — не парламент, а президент обладает приоритетом в системе высших органов государства, он формирует правитель­ство, ответственное перед ним.

Одной из основных форм правления, существовавших в раз­личные исторические эпохи, является монархия. Она характери­зуется целым рядом юридических свойств: бессрочностью, т.е. по­жизненностью власти единоличного правителя-монарха (фараона, короля, царя, шаха и т.п.); занятием трона по наследству, как пра­вило по праву родства; представительством во внешних сношени­ях не по мандату, а по собственному праву; безответственностью главы государства (например, в Швеции в 1809 г. был принят закон о форме правления, в котором сказано, что «поступки коро­ля не подлежат нареканию»).

Монархии делятся на неограниченные (абсолютные) и ограни­ченные (конституционные).В неограниченной монархии вся вер­ховная власть безраздельно принадлежит монарху, который яв­ляется единственным высшим органом государства. Абсолютные монархии характерны для рабовладельческих и феодальных об­ществ. В современную эпоху эта форма правления существует в Саудовской Аравии, Омане, Объединенных Арабских Эмиратах.

Если монарх не является единственным высшим органом госу­дарства и верховная власть распределяется между главой государства и каким-либо другим органом (земский собор, парламент и т.д.), такая монархия называется ограниченной, или конститу­ционной. В современном мире такая монархическая форма прав­ления присуща Великобритании, Японии, Дании, Швеции, Нор­вегии и др.

Под формой государственного устройства понимается совокуп­ность способов устройства государственной власти примени­тельно к территории, внутреннее деление государства на части и взаимоотношения между этими частями. Она дает возмож­ность рассмотреть структуру государства, характер взаимоотно­шений между местными и высшими органами государственной власти.

Унитарное государство представляет собой простое, цельное государство, отдельные части которого иногда могут обладать автономией (политико-административное устройство). Большин­ство унитарных государств имеют административно-территори­альное деление (районы, области, кантоны и т.п.), которому соот­ветствует и существующая автономия. Но эти части не обладают признаками государственного суверенитета, в таком государстве существует единая система высших органов и единое законода­тельство (Франция, Швеция, Бельгия, Белорусия, Украина и т.д.).

Унитарные государства бывают централизованными — Шве­ция, Дания и т.п., и децентрализованными — Испания, Франция и др., в которых крупные регионы пользуются широкой автоно­мией, самостоятельно решают переданные им в ведение централь­ными органами вопросы.

Федеративное государство — это сложное государство. В феде­ративном государстве существуют общефедеральные органы госу­дарственной власти (законодательной, исполнительной и судеб­ной), решения которых обязательны для субъектов федерации только в той мере, в какой это определено в ее компетенции. На­ряду с высшими федеральными органами существуют высшие ор­ганы государственной власти членов, частей, субъектов федера­ции.

Территория федерации состоит из совокупности территорий ее субъектов, каждый гражданин субъекта федерации является одновременно гражданином всей страны. Имеются единые феде­ральные вооруженные силы, финансовая, налоговая, денежная системы. Основную внешнеполитическую деятельность осуществляют федеральные органы. Субъекты федерации могут иметь соб­ственные войсковые формирования.

Федеративными государствами являются Россия, США, Брази­лия, Индия. Как правило, федерация возникает на основе норма­тивного договора (например, образование СССР в декабре 1922 г.) либо принятия конституции (как это было в 1787 г. в США). Само­стоятельность субъектов федерации определяется чаще всего спе­циальным нормативным актом или конституцией союзного госу­дарства.

Федерации могут быть построены по территориальному (США) либо по национально-территориальному принципу (Россия).Рас­пределение функций между субъектами федерации и центром фиксируется в союзной конституции, которая может быть изме­нена только с согласия субъектов федерации. При этом одна часть полномочий является исключительной компетенцией союзных органов, другая — субъектов федерации, третья — совместной компетенцией союза и его членов.

Конфедерация представляет собой союз государств, который создается для строго определенных целей (политических, воен­ных, экономических) на основе договора или соглашения и, как правило, имеет временный характер. Это непрочные государствен­ные образования, существующие сравнительно недолго — они либо распадаются (Австро-Венгрия, Сенегамбия — объединение Сенегала и Гамбии в 1982—1989 гг.), либо преобразуются в феде­ративные государства (США, Швейцария, которая из конфедера­ции Швейцарский союз (1815—1848) трансформировалась в феде­рацию).

Конфедеративное объединение предполагает создание его союз­ных (в том числе высших) органов, но лишь по тем проблемам, ради решения которых государства объединились, и лишь коор­динирующего свойства. Принятые этими органами решения не яв­ляются обязательными для членов конфедерации, ими можно ру­ководствоваться, если в процессе принятия актов член конфедера­ции добровольно согласится их выполнять или в последующем возложит на себя такую обязанность. Обычно центрального кон­федеративного государственного аппарата не существует. Государ­ственным суверенитетом конфедерация не обладает, поскольку от­сутствуют общий для объединившихся субъектов центральный го­сударственный аппарат и единая система законодательства.

Появилась новая форма ассоциированного государственного объединения, названная содружеством государств. Примером является СНГ (Содружество Независимых Государств). Эта форма еще более аморфная и неопределенная, чем конфедерация.

Кроме названных форм государственного устройства в истории имели место и некоторые другие специфические формы — импе­рии, протектораты и пр. Так, империи — государственные об­разования, отличительными особенностями которых являются обширная территориальная основа, сильная централизованная власть, асимметричные отношения господства и подчинения между центром и периферией, разнородный этнический и куль­турный состав населения. Империи (например, Римская, Британ­ская, Российская) существовали в различные исторические эпохи.

Протекторат — формальная опека слабого государства более сильным государством, что, как правило, ведет к потере суверени­тета первого и может сопровождаться его оккупацией. Так, Вели­кобритания оккупировала Египет в 1882 г., а в 1914 г. установила над ним протекторат.

Политический режим представляет собой совокупность спосо­бов и приемов (методов) реализации политической власти вооб­ще, государственной власти — в особенности политическими си­лами, находящимися у власти.

Политический режим как компонент формы государства явля­ется государственным режимом. Истории известны два основных, полярных вида политического (государственного) режима, разли­чающихся особенностями набора методов и средств государствен­ного властвования: демократический и антидемократический. Демократический политико-государственный режим — это сово­купность способов осуществления государственной власти на ос­нове подчинения меньшинства большинству и уважения прав и законных интересов меньшинства. Антидемократический поли­тико-государственный режим — это совокупность способов осу­ществления государственной власти на основе произвола, без учета какого-либо мнения — как большинства, так и меньшинст­ва. Известная практика осуществления государственной власти порождает новые формы крайне реакционных режимов — воен­но-фашистские, которые утверждают организацию государства в форме военно-фашистской олигархии.

Современная теория государства и права исходит из того, что демократический политический режим реализации государствен­ной власти включает в себя наличие результативного механизма воздействия личности на характер этой власти; гарантированность личных прав и свобод; свободу личности в экономической сфере; максимальный учет интересов меньшинства, индивидуаль­ных особенностей населения; сочетание государственного и обще­ственного механизмов преодоления социальных противоречий в обществе; плюрализм во взаимодействии с другими элементами политической системы; правовой характер деятельности всех го­сударственных и местных органов самоуправления.

Понятие «демократия» означает, как известно, народовлас­тие, власть народа. Однако ситуация, при которой весь народ осу­ществлял бы политическое властвование, пока нигде не реализо­вана. Это скорее идеал, то, к чему всем нужно стремиться. Между тем есть ряд государств, которые в этом направлении сделали больше других (Германия, Франция, Швеция, США, Швейцария, Великобритания) и на которые зачастую ориентируются иные го­сударства.

Признаками демократического режима являются:

1) участие населения в формировании и осуществлении госу­дарственной власти посредством прямой (референдум) и предста­вительной (через выбираемые им представительные органы) демо­кратии;

2) принятие решений большинством с учетом интересов мень­шинства;

3) наличие гражданского общества с его развитой структурой;

4) реальное существование правового государства;

5) выборность и сменяемость центральных и местных органов государственной власти, их подотчетность избирателям;

6) легитимность государственной власти;

7) демократический контроль общества за «силовыми» струк­турами (вооруженные силы, полиция, органы безопасности и т.п.), использование их только по прямому назначению, регла­ментация законом их деятельности;

8) доминирование методов убеждения, согласования, компро­мисса, сужение сферы действия методов насилия, принуждения, пресечения;

9) провозглашение и реальное обеспечение прав и свобод чело­века и гражданина;

10) действие в отношении хозяйствующих субъектов и граж­дан принципа «дозволено все, что не запрещено законом»;

11) политический плюрализм, в том числе многопартийность, соревнование политических партий, существование на законных основаниях политической оппозиции — как в парламенте, так и вне его (выдвижение оппозицией альтернативной программы, критика ею власти за совершенные ошибки, контроль за властью посредством деятельности своих фракций и блоков в парламентеи т.п.);

12) гласность, свобода от цензуры средств массовой информа­ции;

13) реальное осуществление принципа разделения властей на законодательную (призванную принимать законы, формировать стратегию развития общества), исполнительную (призванную осу­ществлять принятые законы, претворять их в жизнь, проводить повседневную политику государства) и судебную (призванную вы­ступать арбитром в случаях конфликтов, различного рода право­нарушений).

Таковы существенные черты демократического политического режима, знание которых имеет важное значение, помогая четче ориентироваться в квалификации системы методов, приемов и средств осуществления политической власти.

Авторитарный режим — государственно-политическое устрой­ство общества, в котором политическая власть осуществляется кон­кретным лицом (классом, партией, элитной группой и т.д.) при минимальном участии народа. Главную характеристику данного режима составляет авторитаризм как метод властвования и управ­ления (например, Испания периода правления Франко, Чили во времена власти Пиночета).

Признаками авторитарного политического режима явля­ются:

1) концентрация в центре и на местах власти в руках одного или нескольких тесно взаимосвязанных органов при одновремен­ном отчуждении народа от реальных рычагов государственной власти;

2) игнорирование принципа разделения властей (зачастую подчинение себе президентом, исполнительно-распорядительны­ми органами всех остальных органов, наделение себя законода­тельными и судебными полномочиями);

3) ограничение властным субъектом роли представительных органов власти;

4) фактическое превращение суда во вспомогательный орган, наряду с которым могут использоваться и внесудебные органы;

5) сужение или сведение на нет сферы действия принципов выборности государственных органов и должностных лиц, подот­четности и подконтрольности их населению;

6) доминирование в качестве методов государственного управ­ления командных, административных; в то же время отсутствие террора, массовых репрессий, жестких насильственных приемов осуществления политической власти, характерных для тоталита­ризма;

7) сохранение частичной цензуры, существование своего рода «полугласности»;

8) отсутствие единой идеологии (в отличие от тоталитаризма власть не оправдывает свои поступки высокими целями);

9) отказ от полного контроля над всеми сферами общественной жизни, как это наблюдается в тоталитарном политическом ре­жиме;

10) существование частичного плюрализма, недопущение оп­позиции, имитация многопартийности (все имеющиеся партии должны ориентироваться на линию, выработанную правящей пар­тией, в противном случае они разгоняются);

11) лишь провозглашение прав и свобод человека и граждани­на при отсутствии их реального обеспечения во всей полноте (прежде всего в политической сфере);

12) лишение личности гарантий безопасности во взаимоотно­шениях с властью;

13) практическая неподконтрольность обществу «силовых» структур и подчас использование их в сугубо политических целях;

14) высокая роль лидера, не являющегося, однако, в отличие от лидера при тоталитарном режиме, харизматическим.

Тоталитарный режим осуществления государственной власти характеризуется подавлением личности, отсутствием реальных прав и свобод; огосударствлением общественных организаций; полным контролем государства над всеми сферами общественной жизни; игнорированием интересов национальных государствен­ных образований; милитаризацией общественной жизни; осу­ществлением диктатуры одной партии; преследованием за инако­мыслие.

Понятие «тоталитаризм» (происходит от латинского слова «to­tals») в буквальном смысле слова означает «весь», «целый», «пол­ный». В каждой из стран, где возникал и развивался политичес­кий тоталитарный режим, он имел свою специфику. Вместе с тем есть общие черты, присущие всем формам тоталитаризма и отра­жающие его суть, — абсолютный контроль государства над всеми областями общественной жизни, полное подчинение человека по­литической власти и господствующей идеологии.

Признаками тоталитарного политического режима явля­ются:

1) стремление государства к глобальному господству над всеми: сферами общественной жизни, к всеохватывающей власти;

2) практически полное отчуждение общества от политической власти (общество не осознает этого, ибо в политическом сознании формируется представление о «единстве», «слиянии» власти и на­рода);

3) монопольный государственный контроль над экономикой, средствами массовой информации, культурой, религией и т.д., вплоть до личной жизни, мотивов поступков людей;

4) абсолютная «правовая», а точнее антиправовая, регламен­тация общественных отношений, базирующаяся на принципе «до­зволено только то, что прямо разрешено законом»;

5) формирование государственной власти бюрократическим способом, по закрытым от общества каналам, окружение ее «орео­лом тайны», недоступность для контроля со стороны народа;

6) доминирующий метод управления — насилие, принужде­ние, террор;

7) господство одной партии, фактическое сращивание ее про­фессионального аппарата с государством, запрет оппозиционно на­строенных сил;

8) декларативный, формальный характер прав и свобод че­ловека и гражданина, отсутствие четких гарантий их реализа­ции;

9) в качестве экономической основы наличие крупной собст­венности: общинной, монополистической, государственной;

10) господство одной официальной идеологии, фактическое исключение плюрализма;

11) централизация государственной власти во главе с диктато­ром и его окружением;

12) бесконтрольность со стороны общества репрессивных госу­дарственных органов;

13) отсутствие правовой государственности и гражданского общества;

14) осуществление государственной власти по своему усмотре­нию, произволу, без учета мнения большинства, в противоречие с демократическими механизмами, нормами и институтами.