Государственно-общественная система управления образованием в РФ. Общие принципы управления общеобразовательными системами. Школа как педагогическая система и объект управления

Под управлением вообще понимается деятельность, направ­ленная на выработку решений, организацию, контроль, регули­рование объекта управления в соответствии с заданной целью, анализ и подведение итогов на основе достоверной информации. Одной из разновидностей социальных систем является система образования, функционирующая в масштабе страны, края, области, города или района.

Система образования представляет собой совокупность взаимодействующих:

Ø преемственных образовательных программ и государст­венных образовательных стандартов различного уровня и направленности;

Ø сети реализующих их образовательных учреждений неза­висимо от их организационно-правовых форм, типов и видов;

Ø органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций (Закон РФ «Об образова­нии», ст. 8).

Центральным структурным элементом системы образования являются образовательные учреждения. Образовательным учреж­дением называется такое учреждение, которое осуществляет учебно-воспитательный процесс по определенной образователь­ной программе.

Образовательные учреждения по своим организационно-правовым формам могут быть государственными, муниципаль­ными, негосударственными (частными, учреждениями общест­венных и религиозных организаций).

В системе образования выделяются следующие типы образо­вательных учреждений:

ü Дошкольные: ясли, детские сады.

ü Общеобразовательные (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования): школы, гимназии, лицеи и пр.

ü Учреждения начального профессионального (училища), среднего профессионального (техникумы, колледжи), высшего профессионального (институты, университеты, академии) и послевузовского профессионального (аспи­рантура и докторантура, курсы, институты повышения квалификации и переподготовки) образования.

ü Специальные (коррекционные) для обучающихся воспи­танников с отклонением в развитии: школы для слабови­дящих, глухих и пр.

ü Учреждения дополнительного образования детей, музыкаль­ные, художественные, спортивные школы, центры творчест­ва детей и юношества, станции юных техников и пр.

ü Учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без по­печения родителей: интернаты, детские дома.

ü Другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс.

С учетом потребностей и возможностей личности использу­ются разные формы получения образования: в образовательном учреждении (очные, очно-заочные (вечерние), заочные формы), в форме семейного образования, самообразования, экстерна.

В педагогической науке и практике все более усиливается стремление осмыслить целостный педагогический процесс с позиций науки управления, придать ему строгий, научно обоснованный характер. Управление реально и необходимо не только в об­ласти технических, производственных процессов, но и в сфере сложных социальных систем, в том числе педагогических.

Одной из отличительных особенностей развития современной системы обра­зования является переход от государственного к государственно-общественному управлению образованием. Основная идея государ­ственно-общественного управления образованием состоит в том, чтобы объединить усилия государства и общества в решении проблем образования, предоставить учителям, учащимся, родителям больше прав и свобод в выборе содержания, форм и методов органи­зации учебного процесса, в выборе различных типов образователь­ных учреждений.

Государственный характер системы образования означает прежде всего, что в стране проводится единая государственная политика в области образования, зафиксированная в Законе Рос­сийской Федерации «Об образовании», в редакции, введенной в действие в 1996 г. В соответствии с Законом сфера образования в Российской Федерации провозглашается приоритетной, т.е. ус­пехи России в социально-экономической, политической, между­народной сферах связываются с успехами в системе образования.

Организационной основой государственной политики в области образования является Федеральная программа развития образования, принимаемая высшим органом законодательной власти России — Федеральным собранием на определенный про­межуток времени. Федеральная программа является организаци­онно-управленческим проектом, содержание которого определя­ется как общими принципами государственной политики в сфере образования, так и объективными данными результатов проведен­ного анализа состояния, тенденций и перспектив развития обра­зования. Поэтому программа содержит три основных раздела: ана­литический, освещающий состояние и тенденции развития обра­зования; концептуальный, излагающий основные цели, задачи, этапы программной деятельности, и организационный, определя­ющий основные мероприятия и критерии их эффективности.

Государственный характер управления системой образования закреплен следующей совокупностью принципов государственной политики в области образования, сформулированных в Законе РФ «Об образовании»:

· гуманистический характер образования, приоритет обще­человеческих ценностей, жизни и здоровья человека, сво­бодного развития личности; воспитание гражданственнос­ти и любви к Родине;

· единство федерального, культурного и образовательного пространства. Защита системой образования нацио­нальных культур и региональных культурных традиций в условиях многонационального государства;

· общедоступность образования, адаптивность системы обра­зования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников;

· светский характер образования в государственных, муни­ципальных образовательных учреждениях;

· свобода и плюрализм в образовании;

· демократический, государственно-общественный характер управления образованием; автономность образовательных учреждений.

Государственный характер управления образованием прояв­ляется также в соблюдении органами управления государствен­ных гарантий прав граждан России на образование независимо от расы, национальности, языка, пола, возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, соци­ального происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений.

Органы управления образованием на местах проводят государ­ственную политику путем соблюдения государственных образо­вательных стандартов, включающих федеральный и национально-региональный компоненты с установлением обязательного ми­нимума содержания образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню под­готовки выпускников. Задача органов управления образованием состоит не только в формальном обеспечении гарантий на образо­вание, но и в создании условий для самоопределения и самореали­зации личности.

Для последовательного проведения государственной полити­ки в сфере образования в стране создаются соответствующие государственные органы управления образованием: федеральные (цен­тральные), ведомственные, республиканские, краевые, областные, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных областей, авто­номных округов.

Государственные органы управления — Министерства обра­зования, управления образованием в краях, областях, автономных округах — в границах своей компетенции решают такие вопросы, как:

û разработка и реализация целевых федеральных и междуна­родных программ;

û разработка государственных стандартов и установление эквивалентности (нострификация) документов об образовании;

û государственная аккредитация образовательных уч­реждений, ат­тестация педагогических кадров;

û формирование системы образо­вания в стране и конкретном регионе, определение перечня про­фессий и специальностей, по которым ведется профессиональная подготовка;

û финансирование образовательных учреждений, создание государственных фондов стабилизации и развития системы обра­зования;

û разработка государственных нормативов финансирова­ния образовательных учреждений материально-технической обес­печенности образовательного процесса;

û прогнозирование сети образовательных учреждений;

û контроль исполнения законода­тельства Российской Федерации в бюджетной и финансовой дисциплине в системе образования.

Для современного состояния управления системой образования наиболее яркой чертой является процесс децентрализации, т.е. передачи ряда функций и полномочий от высших органов управления низшим, при которой федеральные органы разрабатывают наибо­лее общие стратегические направления, а региональные и местные органы сосредоточивают усилия на решении конкретных финансо­вых, кадровых, материальных, организационных проблем.

Обществен­ный характер управления системой образования проявляется в том, что наряду с органами государственной власти создаются общественные органы, в которые входят представители учительского и ученического коллективов, родителей и общественности. Их участие в управлении создает реальные предпосылки для создания положительного психологического климата в коллективе школы. Реальным воплощением общественного характера управления образованием является деятельность коллективного орга­на управления — совета школы. Функции и содержание работы совета определяются Типовым положением об общеобразовательном учреждении.

Высшим руководящим органом школы является конференция, которая проводится не реже одного раза в год. Конференция име­ет широкие полномочия: на общешкольной конференции избира­ются совет школы, его председатель, определяется срок их деятельности.

Каждое учебное заведение принимает на конференции Устав учебного заведения, учитывающий реальное состояние, цели, за­дачи, перспективы развития.

Как коллегиальный орган совет школы утверждает основные на­правления развития, пути повышения качества учебно-воспита­тельного процесса, определяет язык обучения. Совет школы мо­жет создавать временные или постоянные комиссии, штабы, сове­ты по различным направлениям работы учебного заведения и устанавливает их права, обязанности, границы полномочий. Де­легатами конференции с правом решающего голоса на собраниях своих коллективов избираются учащиеся II и III ступеней, учите­ля и другие работники, учебного заведения, родители (лица, их за­меняющие), представители общественности.

Совет школы, как правило, возглавляемый одним из предста­вителей общественности или родителей, работает в тесном контак­те с администрацией школы и общественными организациями. Совет доводит свои решения до сведения родителей или лиц, их заменяющих. Решение совета считается правомочным, если за его принятие проголосовало не менее двух третей присутствующих членов совета.

Одним из важнейших показателей усиления общественного характера управления образованием является разгосударствление системы образования и диверсификация образовательных учреж­дений. Разгосударствление системы образования означает, что наря­ду с государственными возникают негосударственные учебные заведения, они перестают быть структурами государственного аппа­рата. Диверсификация (разнообразие, разностороннее развитие) об­разовательных учреждений предполагает одновременное развитие различных типов учебных заведений: гимназий, лицеев, коллед­жей, школ и классов с углубленным изучением отдельных пред­метов.

Руководство негосударственным образовательным учреждени­ем осуществляет непосредственно его учредитель или по его пору­чению попечительский совет, формируемый по усмотрению учре­дителя. Негосударственное образовательное учреждение имеет свой Устав, в котором определены правомочия попечительского совета, структура управления, порядок назначения и выборов ру­ководителя образовательного учреждения.

Внутришкольное управление представляет собой целенаправленное, сознательное взаимодействие участников целостного педагогического процесса на основе познания его объективных закономерностей с целью достижения оптимального результата.

Традиционное представление о внутришкольном управлении раскрывалось в таких характеристиках, как целенаправленное воздействие субъекта на объект управления; как влияние управ­ляющей системы на управляемую систему с целью перевода пос­ледней в качественно новое состояние; как внедрение элементов научной организации педагогического труда. Однако с началом активного обращения к личности педагога и ученика, с внедрени­ем гуманистических идей в педагогический процесс потребовалась серьезная корректировка и переоценка теоретических основ совре­менного внутришколъного управления. На смену философии «воз­действия» в управлении школой идет философия «взаимодей­ствия», «сотрудничества», «рефлексивного управления». Теория управления школой существенно дополняется теорией педагоги­ческого менеджмента (Ю.А. Конаржевский, Т.И. Шамова). Тео­рия менеджмента привлекает прежде всего своей личностной на­правленностью, когда деятельность менеджера (управляющего) строится на основе подлинного уважения, доверия к своим сотруд­никам, создания для них ситуаций успеха.. Именно эта сторона ме­неджмента существенно дополняет теорию педагогического управ­ления. Осмысление идей менеджмента, их перенос в сферу школоведческих проблем дает основание для разработки самостоятельного направления — внутришкольного менеджмента.

Принципы управления являются конкретным прояв­лением и отражением закономерностей управления. К числу ос­новных закономерностей специалисты внутришкольного управле­ния и менеджмента относят такие закономерности, как зависимость эффективности функционирования системы управ­ления учебно-воспитательной работой от уровня структурно-функ­циональных связей между субъектом и объектом управления; обусловленность содержания и методов управления учебно-воспи­тательной работой характером содержания и методов организации педагогического процесса в школе. Ю.А. Конаржевский в числе ведущих закономерностей внутришкольного менеджмента назы­вает аналитичность, целесообразность, гуманистичность, демок­ратичность управления и готовность школьных руководителей к различным видам управленческой деятельности. Вытекающие из закономерностей управления принципы вы­ступают в качестве основных положений, ориентирующих руко­водителя, директора, менеджера в практической деятельности. В теории и практике внутришкольного управления выделяются основные принципы управления, к числу которых относятся:

· де­мократизация и гуманизация управления педагогическими сис­темами;

· системность и целостность в управлении;

· рациональное сочетание централизации и децентрализации;

· единство единона­чалия и коллегиальности;

· объективность и полнота информации в управлении педагогическими системами.

Демократизация и гуманизация управления образователь­ными системами предполагает прежде всего развитие самодеятельности и ини­циативы руководителей, учителей, учащихся и родителей. Это возможно при условии открытости в обсуждении и принятии уп­равленческих решений. Выборность руководителей школы, вве­дение конкурсного избрания и контрактной системы в отборе педагогических кадров — одно из проявлений демократических начал в школьной жизни. Гласность в управлении школой ос­новывается на открытости, доступности информации. Проблема гуманизации управления школой заключается в том, чтобы в каждом управленческом решении видеть личность учителя и ученика.

Системность и целостность в управлении. Понимание систем­ной природы педагогического процесса создает реальные предпо­сылки для эффективного управления им. Методология системно­го подхода в управлении школой побуждает руководителя иметь ясное представление о школе как системе, ее основных признаках. Однако в управлении школой важ­но видеть не только ее основные части, но и те связи и отношения, которые возникают, складываются или разрушаются между эти­ми частями.

Рациональное сочетание централизации и децентрализации. История школы и педагогики лишний раз доказала, что чрезмерная централизация неизбежно ведет к усилению администриро­вания в управлении. Централизация в управлении сковывает инициативу руководителей нижних уровней, учителей и учащихся, они становятся просто исполнителями принимаемых без их участия и желания решений. В условиях односторонней централизации происходит дубли­рование управленческих функций, потеря времени, перегрузка сак руководителей, так и исполнителей.

В равной степени и интегрированная децентрализация уп­равления снижает эффективность деятельности педагогической системы. Отрицание централизации в угоду децентрализации мо­жет привести к снижению роли руководителя и администрации в целом, утрате аналитических и контролирующих функций уп­равления.

Именно сочетание централизации и децентрализации во внутришкольном управлении обеспечивает деятельность руководите­лей административных и общественных органов в интересах все­го коллектива школы, создает условия для обсуждения и приня­тия управленческих решений на профессиональном уровне, исключает дублирование и повышает координацию действий всех структурных подразделений системы.

Единство единоначалия и коллегиальности в управлении. Реализация данного принципа направлена на преодоление субъек­тивности, авторитаризма в управлении целостным педагогическим процессом. В управленческой деятельности важно опереться на опыт и знания коллег, организовать их на разработку и обсужде­ние решений, сопоставить разные точки зрения, провести их об­суждение и принять оптимальное решение. Коллегиальность вме­сте с тем не исключает личной ответственности каждого члена кол­лектива за порученное дело.

Единоначалие в управлении обеспечивает дисциплину и по­рядок, четкое разграничение и соблюдение полномочий участ­ников педагогического процесса. Если коллегиальность приори­тетна на этапе обсуждения и принятия решений, то единонача­лие необходимо прежде всего на этапе реализации принятых решений.

Единоначалие предполагает оперативность в выполнении решений, коллегиальность отличается некоторой «медлительно­стью». При определении тактических действий целесообразно еди­ноначалие, при разработке стратегических — коллегиальность.

Объективность и полнота информации в управлении образо­вательными системами. Эффективность управления образователь­ными системами в значительной мере определяется наличием до­стоверной и необходимой информации. Объективность и полнота информации противопоставлены не конкретности, поверхностно­сти в отборе, анализе и обработке информации. В социально-педа­гогических науках информацию рассматривают либо как средство коммуникации между педагогами и воспитанниками, либо как со­вокупность сведений о состоянии системы и окружающей среды (Ю.А. Конаржевский, Л.И. Новикова).

Трудности в управлении часто связаны с информационным избытком или, наоборот, с недостатком информации. Надо отметить, что изо­билие и неупорядоченность информации, как и ее отсутствие, зат­рудняют процесс принятия решений, оперативное регулирование их выполнения.

Управленческая информация может быть распределена по различным признакам: по времени — ежедневная, ежемесячная, четвертная, годичная; по функциям управления — аналитическая, оценочная, конструктивная, организационная; по источникам по­ступления — внутришкольная, ведомственная, вневедомственная; по целевому назначению — директивная, ознакомительная, реко­мендательная.

Формирование информационных банков данных, технологий их оперативного использования повышает научную организацию управленческого труда.

Педагогическая система является самостоятельной развива­ющейся и управляемой целостностью, состоящей из ряда компо­нентов. Управление педагогической системой, с одной стороны, сохраняет ее целостность, с другой — позволяет изменять, влиять на действие отдельных ее компонентов. Функционирование педа­гогической системы, таким образом, направлено на достижение целей, обусловленных потребностями общества, которые должны быть достигнуты в строго определенное время (9—11 лет). Цели определяют содержание педагогической системы, которое в свою очередь предполагает многообразие форм и методов ее реализации. Функционирование педагогической системы возможно при соот­ветствующих социально-педагогических условиях. Как и всякая система, педагогическая система характеризуется уровнем достиг­нутых результатов.

Отражая диалектическую природу педагогических явлений, их целостный характер, компоненты педагогической системы дол­жны быть представлены как необходимые и достаточные для ее оптимального функционирования. На этом основании школа как педагогическая система характеризуется:

· совокупностью системообразующих факторов,

· условиями функционирования,

· структурными и функциональными компонентами.

Системообразующие факторы представлены целями и результатами; условия функционирова­ния — социально-педагогическими и временными условиями; структурные компоненты — управляющей (педагогическим кол­лективом) и управляемой (ученическим коллективом) системами, содержанием, средствами, формами и методами педагогической деятельности; функциональные компоненты — педагогическим анализом, целеполаганием и планированием, организацией, кон­тролем, регулированием и корригированием.

Рассмотрение школы как педагогической системы и объекта управления означает, что управленческая деятельность организа­торов образования, должностных лиц, учителей, учащихся долж­на быть в равной мере направлена на выработку целей и достиже­ние результата, на создание условий для формирования педагоги­ческого и ученического коллективов, на отбор содержания и использование разнообразных средств, форм и методов учебно-воспитательной работы. В таком случае управление позволяет со­хранять целесообразность педагогической системы и продуктив­но влиять на обновление составляющих ее компонентов.

Системообразующие факторы педагогической системы. Важ­нейшим системообразующим фактором, исходным началом фун­кционирования педагогической системы является цель совмест­ной деятельности учителей и учащихся, направленная на гармо­ничное развитие сущностных сил личности ребенка, на его самоопределение и создание условий для саморазвития. Цель шко­лы — сформировать основы базовой культуры, включающей интеллектуальную, нравственную, эстетическую, трудовую, эко­логическую, правовую и другую культуру личности. Общая цель детализируется в частных целях, сформулированных по отдель­ным направлениям учебно-воспитательной работы. Одним из при­знаков эффективного управления является умение руководителей школы, учителей, органов ученического самоуправления намечать частные цели и на каждом значительном временном этапе соотно­сить их с общей целью, регулируя и корригируя оптимальное дос­тижение намеченных результатов.

Результаты, как системообразующий фактор, определяют­ся совокупностью наиболее устойчивых и реальных критериев, обеспечивающих определение уровня воспитанности как отдель­ных учащихся, так и ученических коллективов в целом. Наличие обоснованной системы критериев позволяет соотнести принятую цель деятельности с ее фактическим состоянием, определить пути конкретной коррекции деятельности учителей, отдельных звень­ев школы, участвующих в педагогическом процессе на разных временных этапах.

Социально-педагогические и временные условия функциони­рования педагогической системы. Под социально-педагогически­ми условиями функционирования педагогической системы пони­маются устойчивые обстоятельства, определяющие ее состояние и развитие. В управлении школой принято выделять как минимум две группы условий: общие и специфические. К общим условиям относятся социальные, экономические, культурные, нацио­нальные, географические условия. К специфическим — особен­ности социально-демографического состава учащихся, местона­хождение школы — городская или сельская; материальные воз­можности школы, оборудование учебно-воспитательного процесса; воспитательные возможности окружающей среды. Существенным показателем эффективности педагогического процесса является характер морально-психологической атмосферы в педагогическом и ученическом коллективах, уровень педагогизации родителей учащихся.

Временная характеристика педагогической системы склады­вается из трех взаимосвязанных периодов, обусловленных особен­ностями возрастного, индивидуально-психологического развития детей, введением трех ступеней общеобразовательной школы:

· на­чальное общее — 1 —3 (4) кл.;

· основное общее — 4 (5)—9 кл.;

· сред­нее (полное) общее образование — 10 (11) кл.,

охватывающих в об­щей сложности 11 лет совместной работы школы и ученика. Каж­дая ступень общего образования решает свои специфические задачи, но общая направленность деятельности подчинена основ­ной цели — развитию личности школьника.

Системообразующие факторы, социально-педагогические в временные условия определяют особенности взаимодействия структурных и функциональных компонентов.

Структурные компоненты педагогической системы. Одним из основ­ных определяющих структурных компонентов педагогической системы школы является деятельность педагогического коллек­тива и его руководителей или управляющей системы.

Анализ практики и специальных исследований показывает, что коллектив педагогов может эффективно достигать целей при условии не только расширения их функций, но и при их обосно­ванной дифференциации и координации. Так возникает пробле­ма уровней управляющей системы. Структура управляющей сис­темы большинства школ представлена четырьмя уровнями управ­ления.

Первый уровень —директор школы, назначаемый госу­дарственным органом или выбранный коллективом; руководите­ли совета школы, ученического комитета, общественных объеди­нений. Этот уровень определяет стратегические направления раз­вития школы.

Второй уровень — заместители директора школы, школьный психолог, социальный педагог, ответственный за орга­низацию общественно полезного труда, старшие вожатые, помощ­ник директора школы по административно-хозяйственной части, а также органы и объединения, участвующие в самоуправлении.

Третий уровень — учителя, воспитатели, классные ру­ководители, выполняющие управленческие функции по отноше­нию к учащимся и родителям, детским объединениям, кружкам в системе внеучебной деятельности. К этому уровню могут быть отнесены и педагоги, взаимодействующие с органами обществен­ного управления и самоуправления, с учреждениями дополнительного образования.

Четвертый уровень — учащиеся, органы классного и общешкольного ученического самоуправления. Выделение дан­ного уровня подчеркивает субъект-субъектный характер отноше­ний между учителями и учениками. Ученик, являясь объектом вза­имодействия, в то же время выступает и субъектом своего развития.

Из приведенной иерархической схемы взаимодействия видно, что каждый нижестоящий уровень субъекта управления являет­ся одновременно и объектом управления по отношению к выше­стоящему уровню.

Основное место в управляемой системе принадлежит учени­ческому коллективу, в котором также можно выделить два уров­ня управления по вертикали: общешкольный коллектив и класс­ные коллективы. По горизонтали управляемая система представ­лена ученическими общественными организациями, спортивными секциями, творческими объединениями, кружками, бригадами и т.д. Управляемая система отражает единство и многообразие ви­дов деятельности (учебной, исследовательской, спортивной, худо­жественно-эстетической, общественно полезной), в которых уча­ствуют школьники.

Содержание как структурный компонент целостного педаго­гического процесса определяется целями, стоящими перед обще­образовательным учреждением — гимназией, лицеем, колледжем, школой с классами углубленного изучения некоторых предметов или общеобразовательной школой. Взаимодействие педагогичес­кого и ученического коллективов в отношении изменения содер­жания учебно-воспитательного процесса регулируется на основе государственных образовательных стандартов, включающих федеральный, региональный и школьный компоненты, а также Уставом общеобразовательного учреждения.

Многообразие форм организации целостного педагогического процесса отражает многообразие ви­дов совместной деятельности учителей и учащихся: учебной, ис­следовательской, общественно полезной, эстетической, спортивной.

Методы организации целостного педагогического процесса должны отражать организационное, функциональное и информа­ционное единство системы. Поэтому наряду с методами убеждения, упражнения, контроля и самоконтроля, стимулирования и самовоспитания учитель должен владеть методами сбора и об­работки информации, проведения диагностики индивидуального развития, коррекции и др.

Таким образом, выделение системообразующих факторов, социально-педагогических и временных условий, структурных ком­понентов подчеркивает сложную внутреннюю организацию педагогического процесса и в то же время необходимость тонкой и сво­евременной корректировки каждого компонента в зависимости от целей деятельности образовательного учреждения. Иначе говоря, каждый фактор, условие, компоненты должны быть постоянно в поле зрения организаторов и руководителей педагогической си­стемы.

Структурные компоненты не существуют сами по себе, они впле­тены в деятельность учителя, обеспечивают достижение образо­вательных целей и образуют при этом функциональные компонен­ты педагогической системы. Фун­кциональные компоненты: педагогический анализ, целеполагание, планирование, организация, контроль, регулирование и корригирование — отражают педагогический процесс в движении, изменении, определяя логику его развития и совершенствования.

Вопросы и задания

11. Что такое управление, внутришколъное управление и внутришкольный менеджмент?

12. Назовите основные признаки государственного управления обра­зованием.

13. Чем характеризуется общественное управление образованием?

14. Раскройте содержание деятельности общественных органов уп­равления в школе.

15. Что означает система принципов управления педагогическими си­стемами? В чем выражается их взаимосвязь и взаимодействие?

16. Дайте характеристику основных компонентов школы как систе­мы и объекта научного управления.