Государственная региональная политика.

Территориальное развитие Казахстана до обретения независимости определялось в рамках единого народнохозяйственного комплекса бывшего СССР и осуществлялось на основе централизованного директивного планирования. Сложившееся в основном еще в советский период размещение экономического потенциала страны не отвечает необходимым современным требованиям устойчивости ее развития как самостоятельной экономической системы вследствие деформированности структуры экономики, сохраняющейся дезинтегрированности внутреннего экономического пространства.

Активное вхождение Казахстана в мирохозяйственную систему сдерживается узкой специализацией Казахстана в мировом и региональном разделении труда, удаленностью от основных мировых товарных рынков, что усугубляется неразвитостью транспортно-коммуникационной инфраструктуры, обеспечивающей выход на внешние рынки как страны в целом, так и ее отдельных регионов.

Развитие экономики в рыночных условиях выявило как конкурентные преимущества отдельных территориально-хозяйственных систем страны, так и их недостатки, связанные с различными возможностями адаптации к рынку. Это привело к значительному спаду и свертыванию производства в отдельных регионах, появлению депрессивных районов и населенных пунктов. В результате усугубились региональные диспропорции, и часть населения страны, несмотря на естественные миграционные потоки, в настоящее время проживает на экономически неперспективных территориях.

Сложившаяся ранее система расселения утратила свою эффективность и не соответствует формируемой в настоящее время пространственной экономической организации страны. Неперспективными стали отдельные малые города, поселки, ранее построенные на базе месторождений минерального сырья, а также села на непригодных для нормального проживания территориях, удаленных от центров развития.

Из 60 малых городов 10 отнесены к категории депрессивных. По потенциалу социально-экономического развития из 7512 сельских населенных пунктов (СНП) 1204 (с численностью населения 1,8 млн. чел.) имеют высокий потенциал развития, 5625 СНП (5,2 млн. чел.) – средний, 595 СНП (189,9 тыс. чел.) – низкий потенциал и 88 СНП – без населения.

Система управления территориальным развитием не обеспечивает взаимно согласованных действий центральных и местных исполнительных органов. Вопросы территориального планирования регулируются различными ведомствами и в целом неэффективно координируются на центральном уровне. Не сформирована модель пространственной организации страны, взаимоувязанная с региональным проектированием, отраслевыми схемами использования важнейших природных ресурсов и инфраструктуры. Отсутствуют инструменты (механизмы) координации интересов смежных административно-территориальных единиц (областей, районов, городов и сел), трансрегиональных процессов.

Ситуация в территориальном развитии по мнению исследователей характеризуется и определенными сильными сторонами:

1. Удобное географическое расположение страны в центре евразийского материка, на стыке двух континентов - Европы и Азии. Казахстан расположен между крупнейшими странами мира: Российской Федерацией и быстрорастущим Китаем, по соседству с государствами Центральной Азии, а также с регионами Ближнего Востока и Южной Азии.

2. Преобладание приграничных регионов. Из 14 областей Казахстана 12 являются приграничными. Опыт развитых и динамично развивающихся стран показывает, что приграничные регионы стали зонами роста этих государств. Приграничные регионы выступают центрами экономической активности и способствуют успешной интеграции всей страны в мировую экономическую систему.

3. Обширные земельные ресурсы и разнообразие природно-климатических особенностей позволяют производить разнообразную аграрную продукцию. Территория республики включает десять природно-сельскохозяйственных зон, доля сельскохозяйственных угодий – 82 % (приложения 1, 2, 3).

4. Разнообразная и богатая минерально-сырьевая база, позволяющая обеспечить как внутренние потребности, так и реализовать растущие экспортные возможности страны. Казахстан входит в первую десятку стран мира по разведанным запасам урана, свинца, цинка, меди, нефти, угля, хрома, железа, марганца, олова, золота, фосфоритов, бора и калийных солей.

5. Производственный потенциал страны: многоотраслевая структура промышленности и аграрного производства, наличие соответствующих производственных мощностей. Развитые базовые отрасли промышленности – топливно-энергетический и горно-металлургический комплексы.

6. Наличие сети транспортно-коммуникационной инфраструктуры, охватывающей всю территорию страны. Сеть железнодорожных и автомобильных дорог позволяет осуществлять перевозки между всеми регионами с выходом в сопредельные страны. Казахстанские автомобильные и железные дороги включены в состав международных транспортных коридоров. Существует возможность использования морского порта Актау как мультимодального транспортного узла в составе международных транспортных коридоров «ТРАСЕКА» и «Север-Юг». В стране действует 21 (из 22) аэропорт, из которых 14 допущены к обслуживанию международных рейсов. Завершается строительство Национальной информационной супермагистрали, связывающей все регионы страны волоконно-оптическими линиями связи.

7. Инновационно-образовательный потенциал: наличие университетов, крупных вузов и специализированных научно-исследовательских центров как базы последующего формирования образовательно-инновационных комплексов.

8. Уникальные рекреационные ресурсы: природные комплексы и их компоненты, культурно-исторические памятники и архитектурные объекты.

9. Положительная демографическая динамика и наличие резерва трудовых ресурсов. Рост в последние годы естественного прироста населения. Наличие трудоизбыточных регионов как резерва трудовых ресурсов внутри страны. Наличие казахской диаспоры в приграничных регионах соседних государств как демографического резерва.

SWOP – анализ показал и слабые стороны:

1. Удаленность от основных мировых товарных рынков. Отсутствие прямого выхода на морские (океанские) пути сообщения.

2. Узкая специализация страны в мировом и региональном разделении труда и монопрофильность многих регионов, деформированность структуры и сохраняющаяся дезинтегрированность экономики. В экономике сформировалась биполярная структура с обособленными секторами экспортной сырьевой ориентации и низкоконкурентной обрабатывающей промышленностью, слабо связанными между собой как в отраслевом, так и территориальном аспекте.

3. Наличие факторов, снижающих производительность и увеличивающих рискованность аграрного производства. Относительно низкое качество пашни. Балл бонитета пашни (отражающий относительный уровень плодородия), превышающий 50 единиц, относится только к 4,2 млн. га из 23,2 млн. га пашни. 30,8 млн. га сельскохозяйственных угодий (14,8%) подвержены водной и ветровой эрозии. Преобладание малопродуктивных пастбищ.

4. Дефицит водных ресурсов в отдельных регионах страны. Большая часть регионов страны находится в засушливой зоне и испытывает трудности с водообеспечением. Только 56% поверхностных вод формируется на территории Казахстана, а остальные поступают извне, что усиливает зависимость некоторых регионов республики от водных ресурсов сопредельных государств.

5. Неравномерное распределение минерально-сырьевых ресурсов. Концентрация потенциально богатых запасов в малоосвоенных и удаленных от действующих добывающих предприятий районах.

6. Дефицит электроэнергии в одних регионах при их избыточности в других. Северные и восточные регионы страны вырабатывают избыточное количество электроэнергии, в то время как южный и западный регионы импортируют ее из других регионов страны либо близлежащих стран (Кыргызстана, России, Таджикистана).

7. Транспортная сеть не отвечает современным потребностям экономики страны. Неудовлетворительное состояние транспортной инфраструктуры. Сложившаяся в основном в советское время транспортная система республики в нынешних условиях сдерживает полное включение республики в международную систему разделения труда. Железные и автомобильные дороги страны характеризуются низкой пропускной способностью. Вследствие интенсивного износа и разрушения порядка 30% сети автодорог общего пользования требует капитального ремонта, 75% – не соответствует действующим нормативам по прочности и ровности.

8. Высокий износ жизнеобеспечивающей инфраструктуры. Слабая развитость сети инфраструктуры в некрупных городах и сельских районах страны. Физический износ основных средств ТЭЦ достиг величины 40-60%, что привело к ограничению располагаемой электрической и тепловой мощности. К 2010 году отработают свой парковый ресурс 50% установленной мощности турбин ТЭЦ. Значительный износ энергосетей и водопроводно-канализационных сетей населенных пунктов. 1,7% населения страны снабжается привозной водой, 25% – пьет воду из открытых источников без предварительной очистки в связи со сложностью доставки.

9. Неудовлетворительное состояние водохозяйственной инфраструктуры. Низкое техническое состояние плотин, гидроузлов и прочих сооружений.

10. Недостаточный уровень развития сети объектов социальной инфраструктуры. Регионы страны неравномерно обеспечены объектами социальной инфраструктуры. Отсутствует или затруднен доступ к объектам социальной инфраструктуры в отдаленных сельских населенных пунктах. Отстают темпы развития социальной инфраструктуры в крупных городах и регионах с высокими темпами естественного и миграционного прироста населения.

11. Несоответствие административно-территориального устройства страны современным условиям. Границы рынков и систем населенных мест не всегда совпадают с административными границами регионов. Кроме того, не соответствуют своему статусу некоторые города областного (11 городов) и районного значения (10 городов). Например, численность населения таких городов районного значения, как Жем, Темир Актюбинской области, не превышает 2,5 тысячи человек, а таких городов, как Казалинск Кызылординской области, Степняк Акмолинской области – 6 тысяч. Не упорядочены границы городов, в состав которых ранее включены сельские округа.

В условиях функционирования рыночной экономики вопросы развития и размещения экономического потенциала и расселения населения в основном определяются рыночными механизмами.

Вместе с тем государство должно обеспечивать системные условия для устойчивого экономического развития страны, благоприятной жизнедеятельности населения и рационального использования имеющегося ресурсного потенциала.

Соответственно должны претерпеть изменения задачи государства в регулировании процессов территориального развития.

Задачи государства на современном этапе заключаются в стимулировании концентрации экономических и трудовых ресурсов в экономически перспективных районах и благоприятных для жизнедеятельности природно-климатических зонах, создании условий для роста экономической активности субъектов рынка и формировании единого внутреннего экономического пространства, гармонично интегрированного с мирохозяйственной системой. В этой связи Правителсьтвом разработана Стратегия территориального развития, ставящая целью определение направлений развития, включая формирование экономического пространства и расселения населения, инфраструктурное обеспечение территорий во взаимоувязке со становлением кластеров.

Достижение поставленной цели обеспечения устойчивого и динамичного развития страны зависит от эффективной реализации взаимоувязанных задач по формированию конкурентоспособной специализации страны и ее регионов в региональной и мировой экономике, рациональной пространственной организации экономического потенциала страны и расселения населения и на этой основе сбалансированного социально-экономического развития всех территорий страны.

На основе определения места страны и ее регионов в мировой и региональной экономике, анализа и оценки экономического, природного, трудового потенциала, а также системы расселения предусматривается осуществить переход к осевому подходу формирования территориального пространства страны, каркасной основой которого станут существующие и намечаемые к формированию транспортно-коммуникационные коридоры, обеспечивающие выход на внешние рынки и интеграцию страны с региональной и мировой экономикой, а важнейшими узлами – крупные города-лидеры, интегрированные с региональными и глобальными рынками.

Стратегические оси территориального развития – Северная, Южная, Центральная:

1. свяжут как сложившиеся, так и создаваемые региональные и субрегиональные территориально-хозяйственные системы, а также обособленные экономические узлы и территории между ними, что наряду с формированием локальных межосевых сетей обеспечит единство внутреннего экономического пространства страны.

2. сформируются в направлении трансевразийских торгово-экономических, транспортно-коммуникационных коридоров, что обеспечит дополнительные выгоды от геоэкономического положения страны в контексте формирования общего евроазиатского экономического пространства.

Севернаяось развития сложится в направлении Усть-Каменогорск – Семипалатинск – Павлодар – Астана – Костанай (Кокшетау, Петропавловск) – Актобе – Уральск с выходом на Каспийскую (Атырау, Актау) и Алматинскую (Талдыкорган, Достык) территориально-хозяйственные системы и по всему периметру оси – на приграничные регионы Российской Федерации.

Ось свяжет благоприятные для проживания и хозяйственной деятельности территории сплошного освоения на севере и западе страны, так называемый «зерновой пояс», с развитыми торгово-экономическими и транспортно-коммуникационными связями с Российской Федерацией, с основными выходами в европейское, ближневосточное и восточно-азиатское (через Центральную ось) экономическое пространство и образует Североказахстанский трансевразийский торгово-экономический коридор.

Наряду с укреплением существующего экономического потенциала территорий, входящих в ось, перспективной задачей является укрепление и наращивание потенциала субосевого коридора Костанай – Актобе, а также создание выхода на Каспийскую территориально-хозяйственную систему (Атырау, Актау).

Южнаяось развития сложится в направлении граница Китайской Народной Республики (Достык, Хоргос) – Талдыкорган – Алматы – Тараз – Шымкент – Кызылорда – Атырау, Актау с выходом по всему периметру на приграничные регионы центральноазиатских государств.

Ось свяжет благоприятные для проживания и хозяйственной деятельности территории сплошного освоения на юге страны с развитыми торгово-экономическими и транспортно-коммуникационными связями с государствами Центральной Азии, а также обособленные экономические узлы Кызылординской, Актюбинской (южная часть), Атырауской и Мангистауской областей с основными выходами в европейское, ближневосточное, восточно-азиатское и южно-азиатское экономическое пространство, образует Южноказахстанский трансевразийский торгово-экономический коридор (возрожденный Великий Шелковый путь).

Опорным каркасом экономического пространства страны станет Центральная ось, которая свяжет Южную и Северную оси развития в центральной части страны.

Центральная ось развития сложится в направлении Астана – Караганда – Алматы с ответвлениями на Балхаш, Достык и выходом на Китай, а также на Жезказган с перспективой выхода в направлении морских портов Западного Казахстана.

Особенностью развития территорий, включаемых в ось, является низкая степень их освоенности, неблагоприятные для проживания и хозяйственной деятельности условия, обособленность сложившихся территориально-хозяйственных систем и неразвитость транспортно-коммуникационных сетей. В то же время центральные территории страны являются ее резервной ресурсной зоной.

Освоение территорий, расположенных вдоль оси, наряду с развитием локальных межосевых сетей Актобе – Атырау, Актау и Семипалатинск – Усть-Каменогорск – Алматы должно стать основой формирования единого внутреннего экономического пространства страны, торгово-экономических коридоров в направлении: азиатская часть Российской Федерации – Центральная и Южная Азия (Север-Юг).

Важнейшими узлами формируемых осей развития станут динамично развивающиеся города-лидеры и опорные города, являющиеся крупными экономическими центрами территориально-хозяйственных систем, конкурентоспособные в мировом, региональном и национальном разделении труда.

Предусматривается приоритетное развитие городов 2 уровней:

1. 2-3 крупных городов-лидеров общенационального, а в перспективе центральноазиатского уровня, которые станут важнейшими узлами в евразийской системе товарных, финансовых, технологических и культурных обменов. Города-лидеры должны стать центрами полюсов роста, интегрированные с глобальными, региональными и национальными рынками, и выступить в роли «локомотивов» для всех остальных регионов страны;

2. опорных городов национального и регионального (областного) уровней, концентрирующих в себе экономическую активность в своих регионах и выступающих катализаторами формирования конкурентоспособных региональных кластеров и обеспечивающих выход регионов на национальный и внешние рынки.

В рамках формируемых осей комплексное развитие территорий предусматривается в разрезе сложившихся территориально-хозяйственных систем – экономических макрорегионов (включающих две или более областей страны в зависимости от географического положения, экономической специализации и уровня кооперации, общности транспортных систем), регионов (в пределах одной области или города республиканского значения) и субрегионов (в пределах одного или нескольких районов).

Формируемые стратегические оси развития и экономические макрорегионы (регионы, субрегионы) станут основой системы расселения населения и сформируют соответствующие макрозоны расселения (северная, южная, центральная) и системы населенных мест (макрорегиональные, региональные и субрегиональные).

Таким образом Стратегия в отличие от ранее устоявшейся практики планирования стоит задача не устранить межрегиональные диспропорции, а создать условия для рациональной территориальной организации экономического потенциала, эффективного использования природных, экономических и трудовых ресурсов, географического положения. В противовес концепции равномерного развития территорийона предлагает концепцию поляризованного развития, где полюсами роста могут стать наиболее динамично развивающиеся города или регионы, интегрированные с региональными и глобальными рынками и выступающие в роли «локомотивов» для всех остальных регионов страны, а в перспективе для всего центральноазиатского региона. В связи с этим в предстоящий период, наряду с мерами по обеспечению в целом по стране условий для роста экономической активности, на центральном уровне приоритетом регулирования станет формирование полюсов роста общенационального масштаба.