Тема 2. Основные принципы, правила и законодательная база проведения экспертизы.

Принципы экспертизы. Правила проведения экспертизы. Законодательная база проведения экспертизы.

Общие принципы экспертизы. Системность. Обратная связь в экспертизе (контроль качества оценок экспертов). Регулярность экспертизы и преемственность в ее проведении. Гласность экспертизы. Независимость экспертов. Независимость процедуры подготовки экспертного заключения от процедур его заказа. Снятие "конфликта интересов" у субъектов экспертизы. Персонификация экспертов. Однократность экспертизы. Конфиденциальность экспертизы. Демократичность экспертизы. Ответственность субъектов экспертизы. Законодательная и нормативная база экспертизы безопасности.

Каковы же основные принципы, определение которых необходимо для повышения эффективности экспертизы и получения качественного экспертного заключения при ее проведении и при разработке нормативных документов и технологии проведения экспертизы?

Общие принципы и правила, которым должна удовлетворять любая разновидность экспертизы, следующие:

1. Системность экспертизы:

- она должна проявляться в четком обосновании задач и целей экспертизы, указании и учете внешних связей исследуемого объекта;

- должна выражаться в том, что она как вид деятельности является элементом общего процесса обоснования и принятия решений;

- должна реализовываться в двухшаговом подборе технологических элементов получения экспертного заключения. Так, на первом шаге необходимо из множества "системозначимых" элементов технологии таких, например, как экспертные процедуры, виды экспертных оценок и так далее, выделить наиболее уместные подмножества. В дальнейшем, с учетом специфики объекта экспертизы и ее целей, из них выбираются конкретные экспертные процедуры, виды экспертных оценок и т.д.

2. Обратная связь в экспертизе (контроль качества оценок экспертов). Организаторы экспертизы должны сопоставлять оценки каждого из экспертов между собой и с объективным положением дел, которое специально определяют в дальнейшем. Так, например, перед запуском первого космического зонда к планете Венера специалисты по ее атмосфере давали свои оценки давления на ее поверхности. Судя по результату (а спускаемый аппарат оказался раздавленным в атмосфере, не долетев до ее поверхности), оценки были явно занижены.

3. Регулярность экспертизы и преемственность в ее проведении. Для этого требуется:

- вести систематический учет заключений экспертов и на основе принципа обратной связи подбирать их из потенциальных кандидатов для выполнения последующих экспертиз;

- постоянно улучшать методическое, организационное и информационное обеспечение экспертизы (наполнение и совершенствование банков данных, справочных и нормативных материалов);

- накапливать и анализировать информацию о решениях, принятых на основе экспертиз;

- проводить выборочную проверку качества экспертиз.

4. Гласность экспертизы (на этапах подачи заявок на экспертизу, обсуждения конечных результатов, принятия решений). Она предполагает обязательную публикацию:

- списков экспертов, членов экспертных комиссий и советов, государственных органов, принимающих решения;

- документов, регламентирующих организацию и деятельность четырех основных субъектов экспертизы, информацию о работе организационно-методических центров экспертиз;

- условий конкурсов и правил оформления подаваемых заявок;

- перечня проводимых экспертиз;

- результатов и материалов экспертизы (в случае социально значимых экспертиз, но за исключением конфиденциальной информации, специально оговоренной в законодательстве и нормативных актах).

5. Независимость экспертов от других субъектов экспертизы. Она достигается на основе:

- соответствующего правового обеспечения (установление прав, обязанностей и ответственности субъектов экспертизы);

- разработки правил отбора и вывода экспертов из состава экспертных советов;

- формирования механизмов, нейтрализующих и/или компенсирующих факторы, способные односторонне повлиять на мнение экспертов.

6. Независимость процедуры подготовки экспертного заключения от процедур его заказа и применения результата заказчиком.

7. Снятие "конфликта интересов" у субъектов экспертизы. Следующие правила оговаривают противопоказания к участию конкретных субъектов экспертизы в выполнении тех или иных функций в процессе ее проведения:

- эксперты не должны принимать участия в экспертизе объектов, с представителями которых сложились отношения, позволяющие истолковать их как общность или конфликт интересов. Так, эксперты не должны оценивать проекты, исходящие из того же учреждения, где они работают, а также такие, авторы которых конкурируют с экспертом в рамках одного источника ресурсов. Не должны они и оценивать деятельность организаций, с которыми у них есть финансовые связи;

- заказчик или лицо, принимающее решение, не должны участвовать в его экспертизе в роли экспертов или организаторов;

- представители заказчика не должны принимать участия в решении вопросов, в которых у них есть личная заинтересованность;

- среди членов экспертных комиссий не должно быть мною штатных специалистов организации, в рамках которой функционирует комиссия, или сотрудников подчиненных ей учреждений.

8. Персонификация экспертов.

Эксперт в первую очередь является специалистом соответствующих уровня и профиля, а лишь затем представителем какой-либо конкретной организации.

9. Однократность экспертизы. Повторная экспертиза допускается лишь в следующих случаях:

- по решению органов, вышестоящих по отношению к заказчику;

- по решению суда;

- при невозможности принять решение из-за неопределенности результатов экспертизы.

Все остальные случаи должны также быть строго оговорены в Положении об экспертизе. Материалы всех предыдущих экспертиз по данному объекту должны учитываться при принятии решений.

10. Конфиденциальность экспертизы. Заказчик и организатор экспертизы не должны сообщать:

- какому из экспертов принадлежит та или иная оценка;

- экспертам - имена конкретных авторов материала, представленного на экспертизу, или организацию, из которой он поступил.

11. Демократичность экспертизы:

- персональный состав постоянных экспертных комиссий должен периодически обновляться на основе рейтингов экспертов;

- при формировании постоянных и временных экспертных комиссий должен проводиться открытый конкурс кандидатов в эксперты (исключения должны быть оговорены);

- в процедуре проведения экспертизы должна быть предусмотрена возможность апелляции и повторного рассмотрения объекта экспертизы на условиях, указанных в девятом пункте.

12. Ответственность субъектов экспертизы:

- ответственность эксперта как за свои заключения, так и за использование конфиденциальной информации, полученной им при проведении экспертизы;

- ответственность заказчика за то, что результаты экспертизы не были учтены при принятии решения (в случае, когда оно повлекло материальный или иной ущерб).

Основой для формулирования 4, 7, 10 и 11 пунктов служили совместные разработки автора с М.А. Розовым и С.Б. Шапошником, а пункта 6 - с Г.Х. Лобановым.

Изменились ли отношение к экспертизе и ситуация с ее методическим и методологическим обеспечением сейчас? На наш взгляд, да! В России этому содействуют две основные причины.

Во-первых, внешняя по отношению к самой экспертизе. В ходе современных преобразований создаются объективные условия, вынуждающие руководителей более серьезно подходить к этому, так как потребность в высококачественной экспертизе резко возросла. Известно, что эта потребность зависит от методов управления на всех ступенях хозяйства страны, степени развития демократии, характера ответственности за принятие решений и, конечно, от господствующего в обществе менталитета.

Реформы, осуществляемые в России, приводят к тому, что экспертиза начинает играть важную роль в различных системах управления в отличие от прежней ситуации, когда она во многом была лишь формальной и показной. Без нее нельзя обойтись руководителю, действительно заинтересованному в высококачественных заключениях экспертов и способному принимать на их основе решения, порой самые неожиданные.

Во-вторых, внутренняя причина. Хотя теоретические знания о принципах и методах экспертизы только формируются, можно говорить уже о становлении научной дисциплины об экспертизе. Успехи математики, теории измерений, системных исследований и ряда других областей науки создали серьезный потенциал, который позволяет сформировать основы экспертологии.

Не менее важен для становления основ научной дисциплины об экспертизе взрывной характер внедрения ЭВМ в России. Так, при анализе экспертных оценок, даже если они получены от квалифицированных специалистов, регулярно возникает задача представить эти оценки в систематизированной форме, сравнить и агрегировать их. Решение таких задач облегчается использованием математических методов и ЭВМ. Конечно, это не вносит коренных изменений в субъективный характер оценок, получаемых от экспертов. Но упорядочение и анализ этих оценок с применением математических методов и ЭВМ позволяют обобщить суждения специалистов и выявить информацию, содержащуюся в них в скрытом виде.

Расширился круг специалистов, занятых исследованием проблем извлечения, анализа и обработки экспертных оценок. Более 20 лет такие исследования ведутся на семинаре "Экспертные оценки и анализ данных", проводимом в Институте проблем управления РАН. Его руководителями были, а часть из них и сейчас являются доктора наук Б.Г. Литвак, Ю.Н. Тюрин, А.И. Орлов, А.А. Дорофеюк, Ф. Алескеров и автор данной статьи. Проблемы экспертизы изучаются и в самом ИПУ РАН.

Сейчас появляются новые организации, проводящие работу в этом же направлении. Конечно, всевозможных экспертных советов и бюро было немало и раньше. Мы же имеем в виду организации, где проводят исследовательскую работу в рамках науки об экспертизе.

По-видимому, развитие экспертологии будет проходить аналогично становлению физики. Для формирования физики как науки было необходимо не только создать адекватный математический аппарат (дифференциальное и интегральное исчисления), но и понять, что каждая закономерность должна проверяться посредством специально организованного эксперимента. Жизненно важны подходы к повышению точности измерений. Развитие экспертологии, на наш взгляд, во многом должно пройти тот же путь.

Важнейшей целью экспертологии является повышение качества экспертного заключения. В будущем для этого необходимо использовать комплекс всевозможных организационных, правовых, социально-психологических, материальных и прочих стимулов, а также методы и процедуры, способствующие повышению качества решений на всех этапах после получения экспертного заключения. И конечно, успех развития экспертологии напрямую зависит от сотрудничества с другими науками и дисциплинами.

Развитие экспертологии, на наш взгляд, приведет к тому, что посредниками между ЛПР и экспертами станут не только специалисты, которые, хорошо зная практику экспертизы, многообразие используемых в ней методов и приемов, увяжут их с конкретными задачами экспертизы. В числе посредников окажутся экспертологи-экспериментаторы и теоретики.

Первоочередные задачи для них:

- выявить области применимости основных методов, используемых в экспертизе, для извлечения знаний из экспертов;

- разработать методы повышения точности экспертного заключения, получаемого от одного эксперта и малой их группы.

Эффективно решить проблемы, связанные с экспертизой и становлением науки о ней, нельзя силами отдельных ученых, без активной общественной и государственной поддержки правительства и Академии наук России. В статье вряд ли уместно конкретизировать, какой должна быть программа их действий. Скажем лишь, что разработка такой программы - целенаправленной, комплексной и скоординированной - дело, не терпящее проволочек.

В заключение отметим некоторые меры, которые желательно включить в рекомендуемую программу:

- ускорить развитие теоретических и экспериментальных исследований в формирующейся науке об экспертизе;

- создать правовое обеспечение экспертизы, разработать и принять пакет документов по экспертизе, включая положение об экспертизе; концепцию экспертизы; положение о стимулировании лиц, участвующих в экспертизе; положение о статусе эксперта; методические рекомендации. Подобный пакет документов должен не только отразить специфику отрасли, как это сейчас делается при разработке отдельно для министерств, науки и технологии, экологии, экономики, но и выявить то общее, в котором будет учтена экспертиза как таковая (то есть родовидовой подход);

- разработать иерархическую структуру - "дерево свойств" основных понятий в экспертологии и логически связать между собой определения основных терминов, относящихся к этой проблематике. Кроме того, желательно конструировать определения в родовидовой, а не контекстуальной форме и рассматривать их совокупность на непротиворечивость. При этом уточнения основных понятий необходимо базировать, как это делается в квалиметрии32, на следующих исходных принципах: трактовка экспертного заключения как частного случая полученного человеком результата; отсутствие принципиального противоречия со сложившейся в отношении этого термина языковой практикой;

- создать организационный механизм, способный заинтересовать всех четырех основных субъектов экспертизы в тщательной и максимально добросовестной работе. Для этого использовать материальные и моральные стимулы;

- разработать положение о правовом статусе эксперта, фиксирующем его высокий статус, права и обязанности, меру ответственности за заключения;

- диверсифицировать сферу научно-методического обеспечения экспертизы и обезличить ее финансирование (для реализации принципа независимости);

- разработать меры, позволяющие сломать социально-психологическую установку на экспертизу, как на ритуал для немногих избранных и самих экспертов;

- содействовать организации международных и всероссийских совещаний, а также постоянно действующих семинаров в области науки об экспертизе;

- организовать в вузах специальные курсы;

- провести конкурс на учебник и учебные пособия по экспертизе и предусмотреть их публикацию в плане издательства "Высшая школа";

- обеспечить подготовку и переподготовку экспертологов и организаторов экспертизы;

- расширить связи с зарубежными организациями, специализирующимися на экспертизе (стажировка в наиболее серьезных из них, создание совместных исследовательских проектов и центров);

- возобновить публикацию методических и методологических материалов по экспертизе в ведущих научных журналах.