Функционирование специальных экономических зон

Причины этого лежат в недостаточно глубоком изучении опыта других стран в сфере организации и регулирования СЭЗ, неоднозначности подхода разных ветвей власти к проблемам функционирования СЭЗ, отсутствии соответствующей законодательной базы.

Нормативно-правовая база, регулирующая сферу функционирования СЭЗ и ТПР, имеет те же недостатки, что и остальные законодательства Украины: не отвечает современным требованиям, нечетко сформулирована, содержит противоречивые нормативы и множество актов. Отсутствие у исполнительной власти эффективных механизмов регулирования социально-экономическими процессами, бессистемность их разработки и внедрения, а также несвоевременность реагирования на неожиданные процессы и тенденции в экономике, являются одними из главных причин ограниченности преобразований и невозможности изменения ситуации в лучшую сторону. Поэтому уже на подготовительном этапе представляется важным выявить, какие цели и задачи, внедряемые на данной территории СЭЗ, будут сочетаться с различными группами интересов.

В связи с этим, данный анализ несомненно надо проводить с учетом общерегиональных интересов и интересов депрессивной территории и, следовательно, направлять на выявление положительных и возможных негативных последствий создания СЭЗ для их реализации. Поэтому мы считаем, что в модели формирования СЭЗ учет таких интересов занимает не последнее место. Они должны быть конкретно выражены и составлять самое главное и для территории, и для тех должностных лиц, которые отвечают за регулирование его социально-экономического, демографического, общественно-политического развития.

Однако хозяйственный опыт в очередной раз подтвердил, что формальное объявление об образовании на территории Украины 11 свободных экономических зон (0,2% площади) и 9 территорий приоритетного развития (10,3% площади) не привело к каким-либо экономическим результатам, поскольку не основывалось на соответствующей стратегии создания и развития СЭЗ. Региональные власти и администрации, подавая большое количество заявок о создании СЭЗ на подчиненной им территории, не всегда опирались на реальный анализ своих возможностей и степень реализации имеющихся предпосылок, таких как – удобное местоположение, производственный и технический потенциал, квалификация трудовых ресурсов и т.д.

На этапе создания СЭЗ и ТПР гарантировалось привлечение 15,7 млрд. долл. США, а к 2008 г. было инвестировано всего 3,4 млрд. долл. (21,7%); в технопарки – 993 млн. долл., а вложено – 395 (40%). Планировалось создание 387,4 тысяч новых и сохранение существующих рабочих мест, а фактически создано 140,6 тысяч (или 36,3% от запланированного).

При этом сохраняется значительная неравномерность в степени достижения ожидаемых результатов между отдельными СЭЗ и ТПР. Так, в СЭЗ «Порт Крым» привлечено инвестиций 1% от ожидаемого, создано рабочих мест 1,1% запланированного; в СЭЗ «Рени» - 0,5 % и 31% соответственно. В то же время, например, для СЭЗ «Николаев» эти показатели составляют 137,1% и 100%; для ТПР Закарпатской области – 198,9% и 237,9%; для ТПР Житомирской области – 117,8% и 83,8% соответственно от запланированного.

В СЭЗ «Интерпорт Ковель» за годы существования не зарегистрировалось ни одного инвестпроекта. Только четыре из всех СЭЗ – «Закарпатье», «Яворов», «Трускавец» и «Порто-франко» получили от 23,7 до 46,3% от запланированных в проектах сумм.

Только за 2004 г. более 92% отечественного импорта мясопродуктов (основную часть из которого составляла курятина) было осуществлено через СЭЗ и ТПР. В связи с этим КМУ 17 мая 2002 г. было принято Постановление №658 «О внесении изменений в постановление КМУ по вопросам функционирования специальных экономических зон и территорий приоритетного развития», в котором указывалось, что производство продукции на территориях со специальным режимом инвестиционной деятельности должно осуществляться исключительно из отечественного сырья.

Кроме этого, четко прослеживаются негативные последствия для бюджета Украины: в 1999 г. СЭЗ и ТПР получили льгот на сумму 92 млн. грн., а налогов и отчислений от них в государственные фонды поступило на 66 млн., в 2000-м г. – 316 и 285 млн., в 2001-м – 574 и 457 млн., в 2003-м – 1,9 и 1,3 млрд., в 2004-м – 4,7 и 2,0 млрд., в 2005-м – 1,9 и 1,7 млрд. грн. соответственно. В целом, с начала функционирования субъекты СЭЗ и ТПР получили налоговых льгот на сумму 10,4 млрд. грн., тогда как объем поступлений в бюджет составил 8,1 млрд. грн. Это объясняется низкой бюджетной эффективностью зарегистрированных проектов. Так, в среднем по СЭЗ и ТПР от каждой гривни льгот государство получает лишь 78 копеек бюджетных поступлений, а для некоторых СЭЗ и ТПР этот показатель ещё ниже. Например, для СЭЗ «Донецк» он составляет 6 копеек на гривню льгот; СЭЗ «Славутич» - 24 копейки; ТПР Волынской области – 48 копеек. Наибольшая среди СЭЗ доля льгот приходится на СЭЗ «Донецк» (76%), тогда как их доля поступлений в бюджет составляет всего 8%. В то же время, например, СЭЗ «Закарпатье» (при долях отчислений в бюджет 61,9% и льготах 16,6% ), демонстрирует достаточно высокий показатель бюджетной эффективности – 2,19 грн./грн.; для СЭЗ «Азов» характерны показатели 4,2%, 0,2% и 15,51 грн./грн. соответственно. Наивысший показатель бюджетной эффективнсоти в ТПР г. Шостка Сумской области – 49,69 грн. поступлений на 1 грн. налоговых льгот [31].

Общие результаты деятельности СЭЗ и ТПР представлены в таблице 5.5. Из неё видно, что СЭЗ работают с меньшей эффективностью, чем ТПР, т.к. показатель бюджетной эффективности по СЭЗ составляет 0,59 (в т.ч. по СЭЗ «Донецк» - 0,06, СЭЗ «Славутич» - 0,24, СЭЗ «Рени» - 0,0, а СЭЗ «Интерпорт Ковель» вообще не включена в отчетность), а по ТПР – 0,86 (в т.ч. по Волынской

области – 0,48, Донецкой – 0,7). На 1.02.2009 в общей сложности СЭЗ и ТПР было получено налоговых льгот на 2,3 млрд. грн. больше, чем отчислено в госбюджет (в т.ч. СЭЗ – на 1,3, а ТПР – на 1 млрд. грн.).

Это и дало повод сравнивать их с «черными дырами», в которых бесследно исчезают миллиарды.

По этим причинам существующая система СЭЗ подверглась глубокой критике со стороны МВФ и ЕС, в связи с чем в Законе о государственном бюджете на 2000 год был объявлен мораторий на создание новых зон до 2003 года. Затем Постановлением Кабинета Министров №1241 был введен мораторий на внесение предложений о создании новых СЭЗ до 1 января 2005 года.

С 1 января 2004 г. введен мораторий, также до 2005 г., еще и на расширение действующих СЭЗ и ТПР, а также на рассмотрение и утверждение новых инвестиционных и инновационных проектов в СЭЗ и на территориях со специальным режимом инвестиционной и инновационной деятельности.

С 1апреля 2005 г. введен в действие Закон Украины №2505 «О внесении изменений в Закон Украины „О Государственном бюджете Украины на 2005 год” и некоторых других

Таблица 5

Результаты деятельности СЭЗ и ТПР в Украине (на 1.02.2009 г.)

законодательных актах Украины», согласно которому были упразднены все налоговые льготы для всех субъектов СЭЗ и ТПР, что негативно повлияло на деятельность субъектов предпринимательской деятельности, реализующих инвестиционные проектыв свободных зонах. Так, если на 1.01.2005 г. в СЭЗ и ТПР работали 671 субъект предпринимательской деятельности, то на 1.01.2008 г. – 435, которые внедряли 455 инвестиционных проекта (на 1.01.2005 г. – 768), на реализацию которых фактически было получено 3,09 млрд. долларов США инвестиций, или 52,8% от запланированных, из которых 0,8 млрд. долл. (26,1%) – иностранные инвестиции. Для сравнения: на 1.01.2005 г. общая стоимость всех утвержденных проектов составляла 6,67 млрд. долл. США, в том числе иностранные инвестиции– 1,5 млрд. долл. (30% от общей стоимости проектов). [1, С.256]. Только в мае 2008 г. в СЭЗ и ТПР было отменено действие 15 инвестиционных проекта, из них:

- в связи с невыполнением инвестиционных обязательств – 6 проектов (в т.ч. 1 проект в СЭЗ «Азов», 4 проекта на ТПР в Донецкой области);

- в связи с завершением срока реализации – 8 проектов (в т.ч. 1 – на ТПР в АР Крым, 7 – на ТПР в Донецкой области);

- по взаимному согласию сторон – 1 проект в СЭЗ «Николаев».

В итоге опыт создания СЭЗ в Украине показал, что:

1) эта проблема решалась стихийно, без тщательной подготовительной работы и без программной обеспеченности. Организационная работа властных структур была в определенной степени безсистемной и не до конца продуманной, характеризовалась заметной непоследовательностью принимаемых государственных и региональных решений. Более того, этот вопрос часто использовался как средство политического давления регионов на правительство иногда даже в ущерб экономике;

2) почти все СЕЗ Украины, задуманные как зоны повышения предпринимательской и производственной активности, повышения конкурентоспособности региональной продукции путем доведения ее до международных стандартов, превратились в торгово-посреднические или транспортно-торговые, импортирующие товары народного потребления и продовольствие и обслуживающие транзит;

3) завышенный курс гривни (до апреля 2005 г.) сделал импортные операции в СЕЗ значительно выгоднее, чем на остальной территории страны. Поэтому хозяйственное развитие СЕЗ стало ориентироваться на наращивание безпошлинного импорта (например, куриного мяса и окорочков в СЕЗ "Донецк"). Это привело к подавлению местного товаропроизводителя и гипертрофированному разрастанию сферы услуг и торговли в ущерб материальному производству. В результате в экономике территории, охватываемой особым организационно-правовым режимом, стали накапливаться новые деформации, что привело к общему производственному спаду;

4) наблюдалось устойчивое отставание темпов роста экспорта от роста объемов импорта; усиление зависимости территорий СЕЗ от импорта потребительских товаров и продовольствия, что значительно понизило уровень экономической безопасности регионов; деформацию структуры товарного импорта в сторону продукции, дающей быструю отдачу, что повлекло образование "серого" сектора в экономике регионов. Последнее вызвало расширение масштабов уклонения от уплаты налогов, а это негативно сказалось на наполнении денежными средствами бюджетов всех уровней.

5) финансовые привилегии, предоставляемые СЭЗ и ТПР, создали неравные условия конкуренции для всех субъектов предпринимательской деятельности в Украине: существовала уравнительность в использовании льгот по отношению ко всем субъектам, льготы предоставлялись по практически неограниченному перечню видов деятельности, объем льгот был большим, как по суммам, так и по срокам. В результате происходил ускоренный рост теневого сектора в СЕЗ, основную долю которого составляли те, кто связан с внешнеторговыми операциями;

6) не была достигнута одна из главных целей распространения льготного режима – привлечение иностранных инвестиций, прежде всего в наиболее слабые в экономическом плане территории или депрессивные регионы. Львиная доля инвестиций привлекалась областными центрами и крупными городами, где уже развита инфраструктура, т.е. по сути дела снималась рента с экономико-географического положения уже существующих крупных информационных узлов;

7) мешает работе СЭЗ, как и вообще привлечению иностранных инвестиций в страну, нестабильность законодательства в отношении налогов и пошлин, валютного и таможенного режимов и других условий, которые менялись неоднократно и в разных направлениях. Для крупномасштабных инвестиций стабильность политического и правового режима важна не меньше, чем величина льгот, но в Украине нет ни того, ни другого, и это на фоне значительного превышения в мире спроса на зарубежные инвестиции над их предложением;

8) большая часть населения СЭЗ оказалась вне сферы деятельности структур, извлекающих выгоду из особого местоположения и статуса зон.

Несмотря на то, что большинство поставленных целей осталось нереализованным, можно выделить и позитивные результаты функционирования СЕЗ:

- стимулирование импорта в свободные зоны позволило наполнить территориальные рынки зон потребительскими товарами и продуктами питания;

- расширение торговли и посреднической сферы поглотило часть безработной рабочей силы. Это способствовало снятию в определенной степени социальной напряженности;

- вызвало к жизни положительные тенденции в формировании среднего класса - стабилизирующей силы в обществе - за счет увеличения числа индивидуальных частных предпринимателей;

- стабилизировало объемы грузопереработки в портах Одессы и Мариуполя, объемы перевозок железнодорожным транспортом;

- снизило долю бартерных операций в общем объеме внешнеторгового оборота регионов по сравнению с соответствующим среднеукраинским уровнем.