Аграрная и земельная реформы как неотъемлемое звено экономических реформ: понятия, исторические, идеологические и социально-экономические предпосылки

Легитимные определения понятий «аграрная реформа», «зе­мельная реформа», «экономическая реформа» отсутствуют, и нет ясности в юридической, экономической, философской литературе. Особенно это касается родового понятия «реформа». В Энцикло­педическом словаре 1955 г. под ред. Б. А. Введенского (т. 3) рефор­ма трактуется как: 1) преобразование, изменение, переустройство и 2) политическое преобразование, не затрагивающее основ су­ществующего государственного строя. В Словаре русского языка С. И. Ожегова 1978 г. реформа определяется как преобразование, изменение, переустройство чего-нибудь, а политическая рефор­ма — как политическое преобразование, не затрагивающее основ существующего государственного строя.

Земельная реформав той сущности и в том формате, в которых она осуществлена в России и продолжается до сих пор, — комплекс организационно-экономических мероприятий, обеспеченных пра­вовыми средствами, по коренному преобразованию государствен­ной (социалистической) собственности на землю в частную собст­венность (разных видов), а также состава ее субъектов, конечной целью которых является изменение всего земельного строя.

Аграрную реформуможно рассматривать в узком и широком смыслах.

В узком понимании аграрная реформапредставляет собой пре­образование организационно-правовых форм сельскохозяйствен­ной деятельности во всей их совокупности в новые организационно-правовые формы (или изменение правового положения сельско­хозяйственных организаций с сохранением их прежней формы), адекватные новому земельному и экономическому строю, осно­ванному на господстве частной собственности на землю и средства производства и соответствующих (капиталистических) распреде­лительных отношениях.

Аграрная реформа, как и земельная, — это спланированная и це­ленаправленная система мероприятий в общегосударственном мас­штабе, приведшая к коренному изменению экономического строя в рамках агропромышленного комплекса.

В широком пониманииаграрная реформа объективно представ­ляется как органический комплекс трех реформ: земельной, аграрной и реформы управления, неразрывно связанных между собой. Дело в том, что постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. № 81 «О реформировании системы управления агропро­мышленным комплексом Российской Федерации» (в ред. от 22 но­ября 1993 г.) была кардинально преобразована советская система управления АПК и в рамках нового государственного строя в по­следующие годы неоднократно изменялась, особенно в связи с об­щей административной реформой 1994 г.

Аграрная реформа в широком понимании вышла далеко за рам­ки понятия «реформа», что дает основания характеризовать ее как «условную реформу», реформу в кавычках¹.

Однако аграрная и земельная реформы официально признаны таковыми и следует их именовать именно так, как названо в поста­новлении Правительства РФ от 28 декабря 1991 г. № 81, а не как часто пишут: «земельная и аграрная реформа».

Аграрная и земельная реформы, будучи в известной мере са­мостоятельными экономико-правовыми явлениями, составляют одну из важнейших (если не самую важную) частей всех экономи­ческих реформ советского и современного периодов. Такой вывод следует из несколько иного, нежели принято сейчас в законода­тельстве и в научной литературе, подхода к пониманию сущности реформирования колхозов и совхозов, иных сельскохозяйствен­ных организаций как преобразованию их в иные организацион­но-правовые формы, т. е. как смену юридической оболочки хо­зяйствующих субъектов.

Это слишком узкая и не совсем верная трактовка процесса ре­формирования сельского хозяйства и громкого лозунга создания многоукладной экономики путем многообразия организационно-правовых форм хозяйствования, не сходившего со страниц на­учной литературы многие годы (и даже десятилетия). На самом деле многоукладность экономики правильнее расценивать с пози­ций соотношения социалистических и капиталистических начал (политико-экономический аспект), публичного и частного (право­вой аспект). Именно так, по-видимому, следует оценивать все ме­роприятия, проведенные в сельском хозяйстве СССР в течение не­скольких десятилетий с целью совершенствования экономическо­го и правового положения совхозов и колхозов без изменения их организационно-правовой формы. Экономисты насчитали более 30 мероприятий, которые именовались тогда реформами.

Однако крупноплановый и системный характер реформиро­вание совхозов (параллельно и колхозов) обрело в процессе двух этапов общеэкономических реформ в СССР: первый этап начался в 1965-1966 гг. и продлился до середины 80-х годов прошлого века; второй этап начался в 1987 г. и следы его оставались еще и в пер­вые годы экономических реформ в Российской Федерации, когда начался третий этап реформирования по существу всех обществен­ных отношений, не только экономических. Для глубокого осозна­ния процессов, произошедших в последние 20 лет и имеющих тен­денцию к их продолжению в будущем, полезно вникнуть в идеоло­гию реформ и порядок их проведения на каждом этапе.

Первый этап экономической реформы в рамках СССР характери­зуется серьезными противоречиями в теории (экономической, фило­софской) и в практических действиях власти. Наука выдвинула две фундаментальные концепции, которые легли в основу нормотворческой и организаторской деятельности государства: 1) превосход­ство государственной (общенародной) собственности над колхозно-кооперативной (мелкогрупповой) собственностью; 2) достигнутый уровень развитого (зрелого) социализма утверждался как факт.

Вторая концепция на практике была реализована в разработан­ной 20-летней (до 1980 г.) программе строительства коммунизма и практически осуществлялась в системе распределительных от­ношений на макроуровне таким образом, что значительная часть стоимости жизни всех слоев населения и регионов страны по­крывалась за счет фондов общественного потребления,которые по своим размерам достигали 25% и более национального дохода. Поэтому существовали полностью бесплатное медицинское об­служивание (в том числе лекарствами), образование, содержание Детских дошкольных учреждений, символическая плата за жилье, транспорт и т. д.

Что же касается первой концепции, то на ней строилась в каче­стве общегосударственной задача последовательного сближения двух форм собственности в сторону государственной, но с исполь­зованием всего лучшего, что присуще колхозно-кооперативной собственности (демократизация управления, самообеспечение, коллективная заинтересованность в эффективности труда и др.). Было выдвинуто даже предложение о создании модели единого (общенародного) предприятия. Эта концепция послужила осно­вой всеобщей экономической реформы 60-х годов (именуемой в литературе и обиходе реформой Косыгина), краеугольным кам­нем которой стал перевод деятельности всех государственных предприятий на принципы хозяйственного расчета (хозрасче­та): самоокупаемости (самообеспечения), самофинансирования, самоуправления. Основным критерием оценки деятельности предприятий была установлена прибыль, от размера которой за­висел уровень заработной платы и социальных благ работающих. В распределении прибыли сочетались публичные и частные ин­тересы. По объему прав в управлении и уровню самостоятель­ности по централизованно установленным предложенным мо­делям государственные предприятия были в значительной мере приближены к колхозам. Примечательно, что большими правами в управлении наделялись трудовые коллективы, они избирали не только директора предприятия, но и бригадира (в бригадах суще­ствовали советы бригад).

Государственные сельскохозяйственные предприятия (сов­хозы) с 1967 г. перевели на так называемый полный хозрасчет. Одновременно государство осуществляло ряд мероприятий по сближению экономического и правового положения колхозов с совхозами. Например, по решению правительства в 1966 г. была проведена всеобщая кампания по переводу всех колхозов на еже­месячную гарантированную государством денежную оплату тру­да по тарифным условиям, системам и формам вознаграждения по аналогии с совхозами с участием государственного бюджета (дотаций).

В централизованном порядке была установлена формула рас­пределения прибыли совхоза: до 15% могло быть направлено по ре­шению трудовых коллективов в фонд материального поощрения, до 10% — в фонд социально-культурных и жилищных мероприя­тий, остальная прибыль в размере 75% предназначалась для расши­ренного воспроизводства и составляла фонд укрепления и развития хозяйства (ФУРХ). Та же распределительная модель рекомендо­валась и колхозам. Одновременно государство совершенствовало свои экономические отношения с колхозами и совхозами в сторону повышения их рентабельности, достигнув значительных успехов (в конце 80-х годов прошлого века убыточные предприятия зани­мали лишь 3% их общего числа).

Масштабность экономической реформы 60-70-х годов про­шлого века подтверждалась внедрением хозрасчета в систему органов государственного управления от районного до союзно-республиканского и даже союзного уровня путем наделения их кроме государственно-управленческих обязанностей (надзор, контроль и др.) отдельными функциями хозяйствующего субъ­екта, с увязкой оплаты труда в них с результатами деятельности подведомственных структур. Так, в сельском хозяйстве на уров­не административного сельского района были образованы РАПО (районные агропромышленные объединения), в областях (кра­ях) — соответствующие так называемые производственные объ­единения (агропромсоюзы), в стране — Госагропром СССР. Эта система в России просуществовала до 1992 г. (отменена упомя­нутым постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. №81).

Таким образом, на первом этапе экономической реформы в Рос­сии было достигнуто:

а) повышение эффективности производства в государственном секторе экономики путем участия самих работников предприятий в управлении делами и распределении прибыли;

б) поддержание его общего удельного веса в экономике всего народного хозяйства (в сельском хозяйстве не менее половины за­нимал государственный сектор);

в) сохранение подлинно социалистического характера всех субъектов народного хозяйства.

Между тем в те же 60-е годы прошлого века в стране воз­никла экономическая теория рыночного социализма, и плеяда экономистов-рыночников от науки последовательно завоевыва­ла все новые позиции, что в определенной мере отразилось на со­держании, формах и методах экономической реформы второго этапа.

Второй этап экономической реформы (1987-1990 гг.) в рам­ках СССР характеризовался не только дальнейшим укреплени­ем юридической и хозяйственной самостоятельности государст­венных предприятий и колхозов, но и самое главное — внедрением в формирование их имущества и в распределительные внутрихо­зяйственные (внутрипроизводственные) отношения частнока­питалистических начал.

Так, в первых статусных законах «О государственном производ­ственном предприятии (объединении)» (1987 г.), «О кооперации в СССР» (1988 г.), «Об индивидуальной трудовой деятельности» (1987 г.) наиболее важным принципом явились полная хозяйствен­ная и юридическая самостоятельность и свобода договора, что по­служило правовой основой для признания всех типовых договоров в АПК (контрактации, о производственно-техническом обслужи­вании и др.), утратившими юридическую силу в 1988 г. Для ко­оперативного сектора это означало создание условий для сужения публичных начал в правовом положении колхозов и простора для частного интереса на основе соблюдения кооперативных принци­пов в распределительных отношениях. Для государственных пред­приятий крупной новеллой стало учреждение титула полного хо­зяйственного ведения, приближенного по объему к титулу права собственности, свойственному колхозам и другим частным пред­приятиям. Произошло, таким образом, кардинальное сближение правового положения государственных (публичных) предприятий и колхозов в направлении развития частного интереса.

В законах «О собственности в СССР» и «О предприятиях в СССР» 1990 г. был сделан дальнейший шаг в сторону внедре­ния капиталистических (акционерных) начал в формирование имущества и распределительные отношения в государственных предприятиях, а Законом «О кооперации в СССР» (1988 г.) и в колхозах. Закон «О собственности в СССР» не только признал многообразие форм собственности и организационно-правовых форм предприятий(государственное, кооперативное, арендное, коллективное, акционерное общество и другие хозяйственные общества и товарищества, предприятия общественной, религиоз­ной организации), но и установил общее для всех их видов право граждан на участие в формировании имущества (уставного, пае­вого капитала) предприятия и на участие в распределении части прибыли по их вкладам в это имущество. Этот Закон учредил ти­тул права полного хозяйственного ведения (ст. 24) и установил, что к нему применяются правила о праве собственности. Вводит­ся собственность членов трудового коллектива государственно­го предприятия,которая формируется путем передачи ему части прибыли и распределения ее между работниками, образуя вклад каждого в имущество предприятия с правом получения диви­дендов по результатам деятельности в каждом конкретном году (ст. 25). Налицо сочетание государственной (публичной) и част­ной (коллективной) собственности на имущество государственного предприятия, т. е. смешанная собственность в государствен­ном секторе экономики, что, естественно, размывало экономи­ческую и юридическую природу государственного предприятия. Этот вариант, можно сказать, «мягкой приватизации» уже не со­держал идеи сохранения последовательно государственных (в их полной чистоте) предприятий и всего государственного уклада экономики.

Кроме того, о глубоком проникновении акционерных начал в государственный сектор экономики свидетельствует еще одно за­конодательное нововведение: право государственных, как и других организационно-правовых форм хозяйствующих субъектов, на вы­пуск ценных бумаг предприятий с определенным режимом акций (в рамках предприятия).

При этом особенно трудно объяснить теоретически и оправ­дать практически установление Законом «О кооперации в СССР» (п. 4 ст. 22) права кооперативов и их союзов (объединений) выпус­кать акции для продажи членам кооператива (с преимуществен­ным правом), лицам, работающим в нем по трудовому договору, и предприятиям (организациям) — в пределах размера валового дохода. Данный Закон содержал еще ряд экономически и юри­дически несостоятельных конструкций: право колхоза создавать в его рамках «первичные кооперативы», действующие на основа­нии общих правил Закона (п. 4 ст. 33); право государственных, кооперативных или иных общественных предприятий, организа­ций и учреждений создавать кооперативы «при них»; право кол­хозов часть имущества зачислять в так называемый долевой фонд (ст. 36) членов кооператива с отнесением его стоимости на личные счета членов кооператива пропорционально их трудовому вкладу и с ежегодной выплатой соответствующих процентов (т. е. по но­вой терминологии — дивидендов). Эти конструкции основательно разрушали фундамент колхозов как кооперативных организаций, извращали их кооперативную природу, отработанную мировой теорией и практикой кооперации и, как показала практика после­дующего (короткого) периода, причинили огромный вред коопе­ративному строительству.

Все названные законы СССР разрабатывались и принимались поспешно, мягко говоря, были несовершенны и не дали никаких положительных результатов в их недолгом действии, даже, наобо­рот, привели к негативным последствиям. С позиции современ­ной действительности их можно рассматривать как неудавшийся социально-экономический эксперимент.

§ 2. Земельная реформа в Российской Федерации

Третий этап экономических реформна территории Россий­ской Федерации (для новой России — первый этап) начался с зе­мельной реформы,идеи которой, основные цели, принципы и ме­ханизмы проведения впервые были закреплены в Законах РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе»¹ и от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (в ред. от 21 марта 2002 г.).

Закон «О земельной реформе» был адресован только пользо­вателям земель сельскохозяйственного назначения — субъектам аграрного права. Целью земельной реформы было намечено пере­распределение земли в интересах создания условий для равноправ­ного развития различных форм хозяйствования на земле, форми­рование многоукладной экономики, рациональное использование и охрана земель. На первый план выдвигалась идея реформирова­ния колхозов и совхозов, а рациональное использование земли — в последнюю очередь.

Государство «содействует, — говорилось в Законе, — развитию всех форм сельскохозяйственного производства: колхозов, совхо­зов, крестьянских хозяйств, их кооперативов и ассоциаций, под­тверждает многообразие и равенство государственной, колхозно-кооперативной, частной, коллективно-долевой форм собственно­сти» (надо полагать, на землю). Монополия государства на землю на территории РСФСР отменяется. Таким образом, Закон в каче­стве изначального постулата земельной реформы впервые закрепил, опережая Конституцию РСФСР (1978 г.), в качестве новой формы собственности на землю частную и ее разновидность — невидан­ную нигде в мире коллективно-долевую форму собственности.

Далее в Законе были даны категории субъектов с разными ти­тулами и целями землепользования:

1) собственность граждан — земля предоставлялась для веде­ния личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства и иных целей, связанных с ведением сельскохо­зяйственного производства;

2) право граждан на пожизненное наследуемое владение земель­ными участками либо на использование, в том числе на аренду;

3) земельные участки могли быть предоставлены колхозам, дру­гим кооперативным сельскохозяйственным предприятиям, акцио­нерным обществам, в том числе созданным на базе совхозов и дру­гих государственных сельскохозяйственных предприятий, а также гражданам для ведения коллективного садоводства и огородниче­ства в коллективную (совместную или долевую) собственность; при этом каждый член коллектива при выходе из него с целью организа­ции крестьянского хозяйства был наделен правом получения своей доли в виде земельного участка.

Все приведенные нормы были сформулированы в Законе РСФСР «О земельной реформе» в диспозитивной форме по прин­ципу «могут», т. е. всем субъектам предоставлялось право выбора — реформироваться или остаться в прежнем положении. Однако ст. 7 Закона предусматривала совсем иное: до юридического закрепле­ния земельных участков в собственность, пользование, в том числе в аренду, владение, за гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями сохраняется установленное ранее право пользова­ния земельными участками, но на срок не более двух лет с момента вступления в силу данного Закона, по истечении которого назван­ное право утрачивается. В приведенной норме не все ясно, однако ее императивность, обязывание в двухлетний срок реформировать­ся в земельных отношениях просматривается явно¹.

Передача земли в собственность гражданам должна была про­изводиться бесплатно для ведения:

1) крестьянского хозяйства и формирования коллективно-долевой собственности в пределах средней земельной доли, сло­жившейся в данном административном районе;

2) личного подсобного хозяйства — в пределах норм, устанав­ливаемых местными Советами народных депутатов;

3) садоводства и животноводства — все ранее предоставленные земли, а также малопродуктивные сельскохозяйственные угодья и нарушенные земли.

В остальных случаях (приобретение дополнительных земель­ных участков, создание новых садоводческих и других организаций на обычных сельскохозяйственных землях) земельные участки предоставлялись за плату.

Закон закрепил также платность использования земли с помо­щью земельного налога.

Закон не предусматривал права распоряжения собственниками земельных участков, кроме передачи по наследству. Наоборот, был объявлен мораторий на куплю-продажу земельных участков сро­ком на 10 лет (в последующем этот вопрос мог быть пересмотрен Съездом народных депутатов квалифицированным большинством голосов или всенародным голосованием (референдумом)). Допуска­лась продажа земли или иное ее отчуждение только государству.

Возврат земельных участков бывшим собственникам земли и их наследникам (по современной терминологии «реституция») не допускался, они могли получить земельные участки в собствен­ность на общих основаниях. Исключалась также передача земель­ных участков в собственность иностранным гражданам.

Проведение земельной реформы предусматривалось в два эта­па: на первом необходимо было выявить потребности граждан, сформировать фонд перераспределения земель, установить ставки земельного налога и цены земли, на втором — фактически осущест­влять реформу.

Таким образом, в Законе РСФСР «О земельной реформе» была фактически сконструирована полная модель земельной реформы, основанная на переводе государственной собственности на зем­лю в частную, воспроизведенная в последующих законах и иных нормативных правовых актах с разной степенью изменения. Этот Закон (как и все другие земельно-правовые акты) утратил силу в связи с принятием Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской Федера­ции в соответствие с Конституцией Российской Федерации». Од­нако его роль в судьбе сельского хозяйства и всего общества оказа­лась в основном негативной.

В Законе РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» была также предусмотрена схема раздела земель колхозов, совхо­зов, подсобных сельских хозяйств в двух вариантах:

а) выдача колхозникам, работникам совхозов денежных акций (с правом наследования и получения дивидендов), удостоверяющих долю каждого из них в стоимости сельскохозяйственных угодий;

б) условный раздел земли между членами коллектива на паи (с правом наследования и получения дивидендов).

Однако такое решение экономически и юридически было несо­стоятельно, противоречило специальному Закону РСФСР «О зе­мельной реформе» и потому не имело юридической силы.

В Земельном кодексе РСФСР 1991 г. были воспроизведены нормы Закона «О земельной реформе»: о гражданах как субъектах частной собственности на землю и видах ее целевого назначения; о коллективно-долевой собственности на земельные участки; о мо­ратории на продажу и иное отчуждение земельных участков (ст. 12 Конституции РСФСР).

Но Земельным кодексом РСФСР в отличие от Закона «О зе­мельной реформе» приватизация земель колхозов и других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, в том числе созданных на базе государственных сельско­хозяйственных предприятий, предлагалась как альтернатива, т. е. им лишь предоставлялось право(по формуле «могут») трансфор­мировать земельные участки, предоставленные на праве постоян­ного (бессрочного) пользования, в коллективную (совместную или долевую) собственность и только по решению общего собрания работников (членов) коллектива (ст. 8, 9), поскольку названные субъекты, равно как совхозы и другие государственные сельско­хозяйственные предприятия согласно ст. 12 имели право и впредь пользоваться земельными участками, предоставленными им ранее (или вновь) в постоянное (бессрочное) пользование.

Особое внимание следует обратить на следующие особенности Земельного кодекса РСФСР.

1. Кроме права наследования и трех случаев возможной пере­дачи земельных участков гражданами (их собственниками) в арен­ду (временная нетрудоспособность, призыв на военную службу, поступление на учебу) сроком на пять лет и наследование несовер­шеннолетними детьми никаких правомочий распоряжения земель­ными участками не предусматривалось. Аренда допускалась лишь у местных Советов народных депутатов в форме краткосрочной (для выпасов, сенокошения и др.) до 5 лет и долгосрочной — до 50 лет.

2. Кодекс не предусматривал права собственности юридических лиц (в ст. 6, 13 собственниками земельных участков ошибочно на­зывались колхозы).

В последующих нормативных правовых актах некоторые на­правления земельной реформы изменялись.

1. Расширен перечень категорий граждан, получивших право собственности на земельную долю (кроме работающих в сельско­хозяйственных организациях, пенсионеров, постоянно проживаю­щих на их территориях, и лиц, занятых в социальной сфере). В их число вошли работавшие ранее в хозяйстве, временно отсутствую­щие (военнослужащие срочной службы, стипендиаты хозяйств, лица, имеющие право вернуться на прежнее место работы (в случае их возвращения), и лица, уволенные из этого предприятия по со­кращению численности работников после 1 января 1992 г. (соглас­но постановлению Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и орга­низаций агропромышленного комплекса»), а также руководители и специалисты сельскохозяйственных органов, специалисты сель­скохозяйственного профиля органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Федерации, руково­дители и специалисты, проработавшие в колхозах, совхозах и дру­гих сельскохозяйственных организациях не менее пяти лет, кото­рые получили право собственности на земельные участки за счет свободных земельных паев хозяйств и фонда перераспределения земель согласно Указу Президента РФ от 7 марта 1996 г. «О реали­зации конституционных прав граждан на землю».

2. «Раскрепощалось» право распоряжения всеми собственника­ми земельных участков и земельных долей:

а) сняты ограничения на куплю-продажу земельных участков сугубо потребительского назначения (Закон РФ от 23 декабря 1992 г. « О праве граждан на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства»);

б) с 1 января 1992 г. гражданам, владеющим земельными участка­ми на правах собственности, разрешена их продажа другим гражданам и оформление в местной организации в следующих случаях: при выхо­де на пенсию по старости (за выслугу лет); при получении земли в по­рядке наследования; при переселении с целью организации крестьян­ского хозяйства на свободных землях фонда перераспределения; при вложении вырученных средств от продажи земли в перерабатываю­щие, торговые, строительные и обслуживающие предприятия на селе (Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных ме­рах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»);

в) установлено абсолютное правочастной собственности на зе­мельные участки и земельные доли с полным набором правомочий по распоряжению ими: продажа, передача по наследству, дарение, сдача в залог, аренду, обмен, передача в качестве взноса в устав­ные (паевые) фонды (капиталы) акционерных обществ, товари­ществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями; дано разрешение на продажу земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производстве, с изменением целевого назначенияпо решению органа исполнительной власти субъекта Федерации (Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной ре­формы в России»).

Таким образом, на этой стадии (в канун принятия новой Кон­ституции РФ) земельная реформа достигла своего апогея — вовле­чение земельных участков в качестве товара в свободный рынокс использованием конкурсов и аукционов. Земельные участки, как и все прочно с ними связанное, отнесены к недвижимости, и пото­му все сделки должны регулироваться гражданским законодатель­ством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства.

Итак, правовое регулирование земельной реформы в сель­ском хозяйстве на первом этапеее практического осуществления (1991-1993 гг.) ознаменовалось переходом основной части земель сельскохозяйственных организаций из государственной собствен­ности в коллективно-долевую частную собственность граждан (98% земельных участков хозяйственных обществ и 99,1% — сельскохо­зяйственных кооперативов, т. е. в собственность юридических лиц передано соответственно 2 и 0,9%), а затем после принятия Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 — в собственность владельцев крупного капитала, далеких от сельскохозяйственной деятельности. Абсолютная свобода распоряжения земельными участками без каких-либо ограничений, которая нигде в мире не существует, нанесла непоправимый ущерб сельскохозяйственным организациям, разрушила их как единые технологические комп­лексы, привела к невосполнимой утрате плодородия почв, наруше­нию требований охраны окружающей среды.

Мораторий на продажу земли в течение 10 лет, закрепленный в первых законах РСФСР «О земельной реформе» и «О крестьян­ском (фермерском) хозяйстве» и в ст. 12 Конституции РСФСР (1978 г.), был вначале сведен на нет (первый Указ Президента РФ), а затем полностью проигнорирован.

Второй этапземельной реформы в сельском хозяйстве охваты­вает период с 1993 по 2000 г. Основой изменений земельного зако­нодательства явилась ст. 36 (п. 2) Конституции РФ, согласно кото­рой владение, пользование и распоряжение землей и другими при­родными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Это перваяв российском законо­дательстве сложная частнопубличная норма, отражающая, хотя и не в полной мере, социальную функциюсобственности на землю, которая занимает основополагающее место в зарубежном законо­дательстве.

Так, ст. 14 основного закона Федеральной Республики Герма­ния гласит: «Собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить общему благу». О социальной функции собственности на землю говорится в конституциях ряда государств Южной Америки. К примеру, ст. 22 Конституции Республики Бо­ливия закрепляет правило: «Частная собственность гарантируется, пока она используется не вопреки общественным интересам. Изъ­ятие частной собственности возможно ... в случае общественной необходимости или в случае, когда частная собственность не соот­ветствует принципу социальной функции собственности». Более развернутое определение значения и понятия социальной функции дано в Конституции Республики Бразилия (ст. 186): «Социальная функция выполняется тогда, когда сельская собственность отвеча­ет в соответствии с критериями и уровнями, установленными зако­ном, одновременно следующим условиям: I. Рациональное и адек­ватное использование; II. Адекватное использование находящихся в распоряжении природных ресурсов и сохранение окружающей среды; III. Соблюдение положений, регламентирующих трудо­вые отношения; IV. Использование, благоприятствующее благо­состоянию собственников и трудящихся». Социальная функция собственности (в общем плане) закреплена также в Конституции Республики Эквадор (гл. 4): «Собственность, в любой из ее форм и пока она выполняет социальную функцию, представляет собой право, которое государство признает и гарантирует для организа­ции экономики».

В приведенных примерах подчеркивается значение социаль­ной функции как всеобщего принципа функционирования соб­ственности независимо от ее форм и предмета. Но этот принцип играет особую роль в реализации права собственности на земли сельскохозяйственного назначения, призванные самой их при­родой служить обществу, всему населению, поскольку они явля­ются, во-первых, единственным источником обеспечения его про­дуктами питания и сырьем для одежды, и, во-вторых, природным объектом, а не рукотворным результатом, в силу естественного права объективно должны удовлетворять публичным требовани­ям. Поэтому в законодательстве зарубежных стран не существует абсолютного права собственности на земельные участки сельско­хозяйственного назначения, право распоряжения ими существен­но ограничивается требованиями, вытекающими из социальной функции собственности на землю: 1) не допускать создания лати­фундий и дробления участков за пределами норм, установленных законодательством; 2) не нарушать интересы иных лиц; 3) вести рациональное и эффективное использование земли, что означает требование сохранять и улучшать плодородие почв, вести земле­делие (а равно и животноводство) таким образом, чтобы населе­ние страны было обеспечено продовольствием и иной продукцией сельского хозяйства в необходимом количестве и ассортименте, высокого качества и с наименьшими издержками, обусловливаю­щими снижение или стабилизацию потребительских (розничных) цен; 4) не нарушать правила охраны окружающей среды и др. По­этому предъявляются особые требования к квалификации приоб­ретателя прав при любых сделках с земельными участками в фор­ме наличия соответствующего образования, практического опыта эффективного ведения сельского хозяйства, к его дееспособности (ограничение предельного возраста). В ряде государств предусмотре­ны и иные ограничения: в целях борьбы со спекуляцией установ­лен мораторий на продажу земельных участков разной продолжи­тельности.

В российском земельном законодательстве первого периода ре­форм, как уже отмечалось, не закреплялись названные требования социальной функции собственности,за исключением общих пра­вил охраны окружающей среды, установленных в экологических нормативных правовых актах. В данном периоде можно отметить первую попытку внести ограничения в процесс реализации права собственности, и то лишь на земельную долю, что соответствовало п. 2 ст. 36 Конституции РФ, обязывающему не нарушать прав и за­конных интересов иных граждан. Речь идет о выборе местополо­жения земельного участка, выделяемого в натуре при реализации права на земельную долю.

По Указу Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реали­зации конституционных прав граждан на землю»¹ (ст. 10) место­положение земельного участка, выделяемого в счет земельных долей для образования крестьянского (фермерского) хозяйства, определяется в месячный срок по соглашению между собственника­ми земельных долей. Однако согласно постановлению Правитель­ства РФ от 1 февраля 1995 г. № 96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев»² не позд­нее чем через месяц со дня подачи заявления о выделении земли должно состояться собрание собственников земельных долей или их представителей, которое принимает решение о местоположении земельных участков, предоставляемых заявителям в счет выделяе­мых земельных долей. Если между собственниками и заявителями достигнуто согласие по вопросу выделения земельных участков в счет земельных долей, то оформляется протокол о выделении зе­мельных участков. Решения принимаются единогласно. Протокол подписывают представители собственников, каждого заявителя и районного комитета по земельным ресурсам и землеустройству. При наличии разногласий между собственниками и заявителями или между несколькими заявителями по поводу выделения зе­мельных участков, а также при отсутствии согласия о способе опре­деления местоположения этих участков спор разрешается в суде в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством. Протокол представляется в районный комитет по земельным ре­сурсам и землеустройству и служит основанием для ясности гра­ниц земельных участков.

В приведенных правовых решениях прослеживается соблюде­ние режима общей долевой собственности, прописанного в Граж­данском кодексе РФ.

На современном этапе развития земельной реформыс 2001 г. правило единогласия собственников земельных долей при решении вопроса о местонахождении земельного участка, при выделении его в натуре в счет земельной доли в Федеральном законе от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного на­значения» (в ред. от 3 декабря 2008 г.)³ нарушено. Согласно ст. 13 участник долевой собственности обязан известить в письменной форме о своем намерении выделить земельный участок в счет своей земельной доли остальных участников или опубликовать сообщение в средствах массовой информации с указанием местоположения выделяемого земельного участка, а также требования направлять возражения в письменной форме. Оба способа уведомления участ­ников долевой собственности и тем более их возражения практи­чески нереальны. Не обеспечивается даже квалифицированным большинством голосов решение фбщего собрания участников доле­вой собственности о порядке владения, пользования и распоряже­ния земельным участком, находящимся в долевой собственности, связанного с межеванием, установлением границ участков, прини­маемого по правилам, прописанным в ст. 14 Закона, где оно счита­ется принятым при голосовании за него участниками, владеющими более 50% долей от их общего числа.

Современный этап земельной реформы характеризуется четкой установкой на завершение приватизации земель, используемых приватизированными несельскохозяйственными предприятиями на праве постоянного (бессрочного) пользования, в 2009 г. или на перевод их на арендные условия землепользования. Что касает­ся сельскохозяйственных организаций (негосударственных и уни­тарных), то согласно принятым субъектами Федерации законам об обороте земель сельскохозяйственного назначения приватизация их земельных участков в ряде регионов будет осуществляться на­много позже и затянется на несколько лет (см. гл. II).

Особого внимания заслуживает новелла федерального законо­дательства о том, что не только государственные и муниципальные унитарные, но и казенные предприятия могут не приватизиро­вать земельные участки, а переоформлять право пользования ими на условиях аренды.