ГОСУДАРСТВО И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ

Государство порождено экономическим строем общества на той его стадии, когда появились частная собственность и деление обще­ства на классы. «Государство,— отмечал В. И. Ленин,— есть машина для угнетения одного класса другим, машина, чтобы держать в по­виновении одному классу прочие подчиненные классы»[1].

Представляя собой организованную силу господствующего класса, государство осуществляет свою публичную власть через особо подо­бранных лиц. Подбор и деятельность этих лиц всегда должны быть подчинены интересам и воле господствующего класса.

Государство осуществляет свою власть с помощью государствен­ного аппарата (механизма), который состоит из ряда элементов. Наиболее ранними из них являются полиция и армия — специаль­ные отряды вооруженных людей, организованных для наиболее совер­шенного выполнения воли господствующего класса. Полиция проводит насильственное подавление эксплуатируемых масс в повседневной жизни. На случай особенно острого проявления классового недоволь­ства, внешней опасности или агрессивных действий в отношении со­седних государств (войны) господствующий класс государства соз­дает армию — «самый закостенелый инструмент поддержки старого строя»[2]. В. И. Ленин считал, что «постоянное войско и полиция суть главные орудия силы государственной власти»[3]. Сравнительно рано появились суды и тюрьмы, позднее — органы администрации, цензуры и т. п.

Одним из ранних придатков государственного механизма стала церковь; впоследствии наряду с ней идеологическое воздействие на массы осуществляют школы, благотворительность, а в современных капиталистических государствах — пресса, радио, кино, буржуазные партии, соглашательские профсоюзы и т. п.

Государство имеет свои внутренние и внешние функции, опреде­ляющие направление деятельности его в целом, а также его органов

[3]

и учреждений в отдельности. Из самой формулировки государства как диктатуры какого-либо класса вытекает наличие у эксплуататорского государства внутренней, основной функции поддержания в государ­стве определенного классового «порядка» и подавления сопротивле­ния угнетенных. Другой основной функцией государства является внешняя функция защиты государства от нападения извне или охране его границ. Уже рабовладельческое государство, как отмечал Ф. Эн­гельс, свое право на существование «основывало на поддержании по­рядка внутри и на защите от варваров извне»[4].

Наряду с этими основными функциями эксплуататорское государ­ство выполняло задачи вспомогательного характера: финансовую, хо­зяйственную и религиозно-воспитательную.

Всем элементам механизма государства соответствуют появив­шиеся на определенной стадии его развития государственные учреждения (полицейские, административные, военные, судеб­ные и т. д.).

Каждое государственное учреждение эксплуататорского государ­ства имеет свои задачи, осуществление которых обеспечивает вы­полнение основных и неосновных функций государства. В состав го­сударственных учреждений входит штат гражданских или военных должностных лиц (чиновников). Все государственные учреждения и входящие в их состав чиновники руководствуются законами, выра­жающими волю господствующего класса. Государственные учрежде­ния заставляют эксплуатируемые массы выполнять эту волю путем принуждения. Каждое учреждение имеет свои денежные средства (бюджет) и определенное делопроизводство, осуществляемое канце­лярией или специальными лицами, приставленными «для письмовод­ства». Таким образом, в эксплуататорском государстве государствен­ное учреждение есть организованная группа гражданских или военных должностных лиц (чиновников), выполняющих путем принуждения, с помощью денежных средств и делопроизводства определенные за­дачи в интересах господствующего класса. От понятия государствен­ного учреждения отличается более широкое понятие — орган го­сударства. Органами государства в дореволюционной России были значительные группировки лиц (например, земские соборы XVI— XVII вв.— эпизодически созываемый правительством сословно-представительный орган) или одно должностное лицо (например, губерна­тор — орган местной администрации XVIII — начала XX в.).

Государственный аппарат в эксплуататорском обществе представляет собой систему тесно связанных друг с другом основ­ных элементов государственного механизма и соответствующих им государственных учреждений и органов, действующих в интересах господствующего класса.

[4]

Государственные учреждения возникли позднее самого государ­ства. На более ранних стадиях развития государства (в Древнерус­ском государстве и в период феодальной раздробленности) его функ­ции осуществляли чаще всего отдельные должностные лица (органы), выполнявшие свои задачи без штата чиновников (или с очень огра­ниченным штатом) и без делопроизводства. Это соответствовало несложным задачам раннего классового государства. По мере роста классовых противоречий и населения государств карательная дея­тельность государств усиливается. Власть государства, отмечал Ф. Эн­гельс, «усиливается по мере того, как обостряются классовые проти­воречия внутри государства, и по мере того, как соприкасавшиеся между собой государства становятся больше и населеннее»[5].

В России государственные учреждения появились с конца XV — середины XVI в. Одновременно зародились и черты бюрократизма (подчинение друг другу учреждений и должностных лиц, бюрократи­ческий централизм, бумажное делопроизводство и т. п.). Все эти черты бюрократического государственного аппарата получили даль­нейшее развитие в последующие века.

Государственный аппарат эксплуататорского общества осуществляет свои функции в соответствующих им формах.

Воля господствующего класса выражается в законах, которые являются результатом законодательной деятельности го­сударства и его соответствующих органов. В. И. Ленин считал, что без государственного принуждения любой закон будет представлять собой «пустое сотрясение воздуха пустым звуком»[6].

Распорядительно-исполнительная деятельность государства — управление, осуществляемое в интересах господствующего клас­са, направленное на то, чтобы заставить выполнять законы. Охрану интересов господствующего класса осуществляет классовое правосу­дие — судебная деятельность, в процессе которой доказы­вается нарушение закона и выносится решение.

В этих формах (законодательство, управление, правосудие) мо­жет быть выражена любая из функций государства; эти формы яв­ляются и основными задачами (функциями) государственных учреж­дений.

Каждой из названных форм выражения функций государства со­ответствовали и определенные государственные акты: законодатель­ству — законодательные акты, управлению — административные рас­поряжения, суду — судебные решения.

Из всех форм выражения функций государства управление яв­ляется наиболее старой и наиболее развитой формой. Законодатель­ство и правосудие, особенно на ранних ступенях развития государ­ства, были ограничены узкими пределами и лишь в результате услож­нения задач государства начинают постепенно расширяться, оставляя

[5]

за управлением главенствующую роль. Управление находится в тес­ной связи с другими формами выражения функций государства. К сфере управления относится предшествующая законодательству подготовительная деятельность (например, в министерствах в XIX — начале XX в.). Управление содействует суду в отправлении его функ­ций, обеспечивает через полицию, жандармерию и тюрьмы исполне­ние судебных решений.

В государстве с глубокими классовыми противоречиями и слож­ным аппаратом управление проявляется в нескольких разновидно­стях. Одной из ранних и распространенных разновидностей управле­ния является административная, распорядительная деятель­ность государственных учреждений. Конкретную и развернутую ха­рактеристику сущности этой распорядительной деятельности давал Свод законов Российской империи в XIX в.: «Власть каждого управ­ления вообще состоит: 1) в определении к должностям, коих заме­щение ему предоставлено; 2) в надзоре за подчиненными местами и лицами; 3) в решении дел и в принятии мер к исполнению законов; 4) в представлении высшему начальству»[7].

Иногда от администрации отделялся и делался самостоятельным надзор, основное назначение которого заключалось в обеспечении исполнения законов[8]. Надзор мог быть и односторонне ведомствен­ным, как, например, финансовый контроль (в России с XVII в.).

Разновидностью управления является деятельность полиции, на­правленная на осуществление «безопасности» в классовом обществе, предупреждении и пресечении нарушений права классового госу­дарства.

К администрации и полиции очень близка цензура — «офи­циальная критика», как ее называл К. Маркс[9]. Цензура появилась со времени начала письменности и получила широкое распространение особенно с развитием книгопечатания, выпуском газет и массовой литературы.

Специфической формой управления является финансовая дея­тельность государственных учреждений, выражающаяся в сборе не­обходимых для осуществления государственных задач налогов, хра­нении собранных средств и выдаче их государственным учрежде­ниям, чиновникам и т. п. Более поздней разновидностью финансовой деятельности является кредитная деятельность — выдача денежных средств взаймы под проценты.

К одной из разновидностей управления относилась военная, охватывающая комплектование, размещение, снабжение, боевую под­готовку армии в мирное время и осуществление военных действий во время войны.

Хозяйственная деятельность аппарата эксплуататорского го­сударства представляла собой распорядительно-исполнительную дея-

[6]

тельность, направленную: 1) на создание экономически наиболее благоприятных условий для господствующих классов (помещиков, буржуазии); 2) на проведение некоторых общегосударственных ме­роприятий в интересах государства господствующего класса (созда­ние путей сообщения, постройка казенных зданий, осуществление благоустройства городов и т. п.); 3) на мероприятия полицейско-хозяйственного значения, которые проводились в целях предупреждения народных волнений во время голода, эпидемии и т. д.

Религиозно-воспитательная или культурно-воспита­тельная деятельность государства включала систему мероприятий, на­правленных: 1) на повышение культурного уровня господствующего класса и подготовку кадров чиновников для государственного аппа­рата; 2) на подготовку квалифицированных кадров для различных отраслей экономики; 3) для религиозного воздействия на широкие народные массы в духе идеологии господствующего класса.

Функции внешних сношений соответствует специфическая форма деятельности, связанная со сношениями с другими государ­ствами в целях: 1) поддержания мирных дипломатических и торговых отношений с другими государствами; 2) заключения военных блоков и союзов с одними государствами для агрессивных действий против других государств или обороны от агрессии.

Близки к функции внешних сношений функции разведки и контрразведки, заключавшиеся в сборе секретной информации (военного, экономического, политического и иного характера) в дру­гих странах и обезвреживании агентов разведки иностранных госу­дарств.

При всем разнообразии названных выше функций государств все они (кроме законодательства) содержат общий элемент распоряди­тельно-исполнительной деятельности по отдельным отраслям и на­правлениям, что и дает основание считать их разновидностями управления.

Специфической формой деятельности является судебная дея­тельность, осуществление классового «правосудия». Суд отли­чается от управления наличием разбора дела — судебного процесса, создавшего видимость известной беспристрастности и справедливости. Эти процессуальные формы маскируют классовый характер суда, придают действиям других элементов механизма государства (адми­нистрации, полиции) видимость правомерности и законности. Отде­лившись от управления, суд всегда находился в той или иной степени зависимости от него. В. И. Ленин считал суд в эксплуататорском об­ществе «слепым, тонким орудием беспощадного подавления эксплуа­тируемых»[10].

Государственный аппарат дореволюционной России развивался в сторону его постепенного усложнения, вызванного возрастанием за­дач (функций) государства. Эти процессы определялись в свою оче­редь развитием производительных сил и усилением классовой борьбы.

[7]

История государственного аппарата дореволюционной России под­разделяется на несколько основных периодов, соответствующих основ­ным этапам его развития[11].

Государственные учреждения и органы во все периоды их разви­тия можно подразделить на три основные группы, соответствующие их месту в системе государственного аппарата: высшие, центральные и местные.

Высшие органы и учреждения России были подчинены непо­средственно носителю верховной власти (великому князю, царю, им­ператору) и являлись, как правило, органами законодательства, вер­ховного управления, надзора и суда (Боярская дума, Сенат, Государственный Совет, Комитет и Совет Министров и т. д.).

Центральными являлись органы и учреждения управления (приказы, коллегии, министерства), исполнявшие законы, а также распоряжения царя и высших учреждений и органов.

С усложнением бюрократического государственного аппарата в начале XIX в. связано появление в России ведомств. Каждое ве­домство представляло собой сложную и разветвленную систему цент­ральных и местных органов учреждений одного подчинения и близ­ких по назначению. Например, ведомство Министерства внутренних дел к началу XX в. включало, помимо огромного центрального аппа­рата (главных управлений, департаментов, отделов, комитетов и со­ветов), большую и разветвленную группу местных органов и учреж­дений администрации, цензуры, жандармерии, политического розыска, правительственно-дворянского надзора за крестьянами и управления ими и т. д. Кроме того, министерство осуществляло надзор за сослов­ными органами (дворянскими, крестьянскими, остатками городских) и органами местного административно-хозяйственного «самоуправле­ния»: земского и городского.

Большую и очень разветвленную с XVIII и особенно с XIX в. си­стему местных органов и учреждений можно в свою очередь под­разделять по функциям (административные, полицейские, судебные и т. д.), по пространству (территории) действия (губернские, уезд­ные, городские и т. д.)[12], по комплектованию личного состава чинов­ников (с назначаемым составом, с выборным составом, со смешан­ным составом)[13].

Классификация государственных учреждений и органов может быть признана условной, она изменялась и усложнялась по мере из-

[8]

менения и усложнения самого государственного аппарата, но знание ее необходимо для усвоения фактического материала по истории го­сударственных учреждений дореволюционной России.