Региональная безопасность

Помимо всеобщей системы международной безопасности Устав ООН предусматривает возможность создания региональных систем поддержания международного мира. Устав, как определено в его ст. 52, не препятствует существованию региональных соглашений или органов для разрешения таких вопросов по поддержанию международного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий, при условии, что эти соглашения или органы и их деятельность совместимы с целями и принципами Устава ООН.

Из этого следует, что региональные системы безопасности составляют часть всемирной системы безопасности. Устав ООН установил взаимосвязь между Советом Безопасности и региональными соглашениями и органами. В рамках таких соглашений и органов государства должны прилагать усилия для мирного разрешения местных споров до их передачи в Совет Безопасности. Со своей стороны, Совет обязан поощрять применение принципа мирного разрешения местных споров при помощи таких региональных соглашений и органов, либо по инициативе заинтересованных государств, либо по своей собственной инициативе. Конечно, это не означает, что Совет Безопасности не может на любой стадии спора провести расследование с целью определения, не угрожает ли продолжение спора поддержанию международного мира и безопасности.

Совет Безопасности вправе использовать такие региональные соглашения или органы для принудительных действий под своим руководством. Однако никакие принудительные действия не могут быть предприняты региональными органами или в силу региональных соглашений без получения полномочий от Совета Безопасности, за исключением мер, направленных на воспрепятствование возобновлению агрессивной политики со стороны государств, воевавших во время второй мировой войны против стран антигитлеровской коалиции.

В учредительных актах таких региональных организаций, как ЛАГ, ОАЕ, ОАГ, содержатся положения о коллективных мерах в случае вооруженного нападения против какого-либо из их членов. Так, в преамбуле Межамериканского договора о взаимной помощи 1947 года (Пакт Рио-де-Жанейро) указывается на обязательство по взаимной помощи и общей обороне и подчеркивается, что договор заключен для того, чтобы предоставить "эффективную взаимную помощь против вооруженных нападений на любое американское государство и предотвратить угрозы агрессии против любого из них". В договоре отмечается, что вооруженное нападение со стороны любого государства на одно из американских государств будет рассматриваться как нападение на все американские государства и соответственно каждый из участников договора обязуется оказать помощь при отражении нападения.

Такие же положения содержатся в Пакте ЛАГ и в Хартии ОАЕ.

В практике деятельности региональных организаций пока ни разу не создавались объединенные вооруженные силы в порядке коллективной самообороны. Вместе с тем они стали прибегать к созданию сил по поддержанию мира. Так, в 1971 году Лига арабских государств создала межарабские силы по разъединению в Ливане ("Зеленые каски"), чтобы положить конец столкновениям между различными религиозными группировками. В 1981 году ОАЕ создала межафриканские силы по поддержанию мира, предназначенные для наблюдения за выполнением соглашения между группировками в Чаде. Обе операции успеха не имели.

Закономерен вопрос, вправе ли региональные организации безопасности использовать институт операций по поддержанию мира. Ответ на него должен быть положительным. Операции по поддержанию мира представляют собой меры миротворческого характера, принимаемые в целях стабилизации обстановки в районе конфликта и создания более благоприятных для сторон условий мирного разрешения конфликта. Устав ООН регламентирует участие региональной организации лишь в принудительных действиях. Имеющиеся в практике ООН операции по поддержанию мира могут найти применение и в деятельности региональных организаций. Об этом свидетельствуют, в частности, документы, принятые Содружеством Независимых Государств и в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе.

В Устав СНГ включены положения о коллективной безопасности и о предотвращении конфликтов и разрешении споров, вытекающие из Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г. и Соглашения о группах военных наблюдателей и коллективных силах по поддержанию мира от 20 марта того же года. Устав СНГ закрепляет в ст. 12 право на использование в случае необходимости Объединенных вооруженных сил в порядке осуществления права на индивидуальную или коллективную самооборону согласно ст. 51 Устава ООН, а также применение миротворческих операций. В ст. 16 подчеркивается, что государства-члены принимают все возможные меры для предотвращения конфликтов, прежде всего на межнациональной и межконфессиональной основе, могущих повлечь за собой нарушение прав человека. В целях урегулирования таких конфликтов предусмотрено создание Групп военных наблюдателей и Коллективных сил по поддержанию мира в СНГ (именуемых далее Группа по поддержанию мира).

Все вопросы, связанные с созданием и функционированием такой Группы по поддержанию мира, регулируются подробно в Соглашении от 20 марта 1992 г. и в трех Ташкентских протоколах к нему от 15 мая и 16 июля 1992 г.: о статусе Групп военных наблюдателей и Коллективных сил по поддержанию мира в СНГ; о командовании, структуре, материально-техническом обеспечении Групп военных наблюдателей и Коллективных сил по поддержанию мира в СНГ; о временном порядке формирования и задействования Групп военных наблюдателей и Коллективных сил по поддержанию мира в зонах конфликтов между государствами и в государствах - членах СНГ.

Решение о проведении операции с использованием Группы по поддержанию мира принимается Советом глав государств консенсусом, с согласия всех конфликтующих сторон, а также при условии достижения между ними соглашения о прекращении огня и других враждебных действий. На Группу могут быть возложены следующие основные задачи: наблюдение за выполнением условий перемирия и соглашения о прекращении огня, разъединение противоборствующих сторон, создание демилитаризованных зон, зон разъединения, гуманитарных коридоров, восстановление законности и порядка и др. Группа по поддержанию мира не может использоваться в боевых действиях. Ее статус определяется как миротворческий, нейтральный и беспристрастный. Она может применять оружие лишь в порядке исключения. Пределы такого применения четко обозначены: в целях обеспечения безопасности и здоровья военнослужащих и персонала в порядке самообороны; в случае попыток насильственного отстранения Группы по поддержанию мира от выполнения возложенных на нее функций; для отражения явного вооруженного нападения террористических, диверсионных групп и бандформирований, а также для их задержания; для защиты гражданского населения от насильственных посягательств на жизнь и здоровье.

Такая Группа комплектуется в каждом конкретном случае на добровольной основе государствами - участниками Соглашения, за исключением конфликтующих сторон. В состав Группы включаются воинские контингенты, военные наблюдатели и гражданский персонал. Протокол от 16 июля 1992 г. предусматривает обязательство каждого государства-участника заранее сформировать, подготовить и держать в состоянии постоянной готовности воинские контингенты и соответствующий персонал. Непосредственное руководство каждой конкретной операцией возлагается на назначаемого Советом глав государств командующего, при котором создается Объединенный штаб.

Предусмотрено также важное положение, согласно которому Совет глав государств незамедлительно информирует Совет Безопасности ООН и Совет СБСЕ о решении проводить такую операцию.

В рамках СБСЕ наряду с дальнейшей работой по проблемам общей безопасности (проведение переговоров по контролю над вооружениями, разоружению и укреплению доверия и безопасности, уменьшению опасности возникновения конфликтов и т. д.) происходит определенная переориентация на предотвращение и урегулирование локальных и региональных конфликтов. На встрече глав государств и правительств государств - участников СБСЕ в Хельсинки 9-10 июля 1992 г. был принят пакет решений, предусматривающих создание антикризисных механизмов СБСЕ, включая операции по поддержанию мира.

Было определено, что на первой стадии урегулирования кризисных ситуаций используются механизм мирного разрешения споров, миссии специальных докладчиков и миссии по установлению фактов. В случае разрастания конфликта может быть принято решение о проведении операции по поддержанию мира. Такое решение принимается Советом СБСЕ на основе консенсуса или действующим в качестве его агента Комитетом старших должностных лиц. Необходимо согласие непосредственно заинтересованных сторон на проведение операции. Операции предполагают посылки групп военных наблюдателей или сил по поддержанию мира. Личный состав для участия в операциях СБСЕ по поддержанию мира предоставляется отдельными государствами-участниками.

Операции могут проводиться в случае возникновения конфликтов как между государствами-участниками, так и внутри них. Их основные задачи - контроль за прекращением огня, наблюдение за выводом войск, оказание поддержки в сохранении законности и порядка, оказание гуманитарной помощи и т. д. Они не предусматривают принудительных действий и осуществляются в духе беспристрастности. Общий политический контроль за операцией по поддержанию мира и руководство ею осуществляет Комитет старших должностных лиц. Как и в СНГ, предусматривается, что операции СБСЕ проводятся с должным учетом роли ООН. В частности, в хельсинкских решениях закрепляется, что Председатель СБСЕ в полном объеме информирует Совет Безопасности ООН об операциях СБСЕ,

При проведении операций по поддержанию мира СБСЕ может пользоваться ресурсами и опытом существующих организаций, например ЕС, НАТО, ЗЕС, а также СНГ. В каждом конкретном случае СБСЕ принимает решение об использовании помощи таких организаций.

Действует еще одна организация, претендующая на поддержание международного мира и безопасности,- это Организация Североатлантического договора (НАТО). Она основана на подписанном 4 апреля 1949 г. межгосударственном Североатлантическом договоре, вступившем в силу 24 августа того же года. Ее членами являются 16 государств: Бельгия, Великобритания, Германия, Греция, Дания, Исландия, Испания, Италия, Канада, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Португалия, США, Турция и Франция.

Анализ Североатлантического договора показывает, что его текст составлен в соответствии с положениями Устава ООН и приближен к его терминологии. Целью НАТО является объединение усилий ее членов для коллективной обороны и для сохранения мира и безопасности. Их обязательства по оказанию взаимной помощи, включая применение вооруженной силы, устанавливаются договором. Вооруженное нападение на одного или нескольких членов в Европе или Северной Америке рассматривается как нападение на все договаривающиеся стороны. При этом они действуют в порядке осуществления права на индивидуальную или коллективную самооборону в соответствии со ст. 51 Устава ООН. Права и обязанности участников Североатлантического договора ни в коей мере не затрагивают их прав и обязательств по Уставу ООН или главную ответственность Совета Безопасности по поддержанию международного мира и безопасности (ст. 7).

Участники договора обязались воздерживаться в своих международных отношениях от угрозы силой или ее применения каким-либо образом, несовместимым с целями ООН, разрешать все свои споры мирными средствами, содействовать дальнейшему развитию мирных и дружественных международных отношений.

Для осуществления целей Североатлантического договора создана сложная политическая и военная структура. Высшим органом НАТО является Совет, который функционирует на различных уровнях: глав государств и правительств, министров иностранных дел, послов, являющихся постоянными представителями. В последнем случае он рассматривается как Постоянный совет. В рамках Совета проводятся широкие политические консультации по всем вопросам внешних сношений, рассматриваются вопросы обеспечения безопасности, поддержания международного мира, военного сотрудничества. Решения принимаются единогласно. Создан постоянный рабочий орган - Секретариат во главе с генеральным секретарем.

Для организации сотрудничества государств - членов НАТО в политической и экономической областях созданы Политический и Экономический комитеты.

В рамках НАТО действует значительное количество разнообразных разноуровневых военных органов. Это Комитет военного планирования в составе военных министров, Военный комитет в составе начальников штабов стран - членов НАТО. В ином составе - постоянных военных представителей начальников штабов - образован Постоянный военный комитет. Имеются также Комитет ядерной обороны, Группа ядерного планирования, Международный военный штаб, Верховный главнокомандующий союзными силами в Европе, Верховный главнокомандующий силами НАТО в Атлантике и т. д.

Обращает на себя внимание явное несоответствие целей НАТО, закрепленных в Североатлантическом договоре, и мощной военной структуры. Конечно, оправданием этому долгие годы служило существование Организации Варшавского Договора (ОВД), государства - члены которой, в первую очередь СССР, рассматривались в стратегической доктрине НАТО как потенциальный противник. Однако ОВД в 1991 году была распущена, произошли и продолжаются существенные политические и социальные перемены в странах Восточной Европы и в государствах - бывших республиках СССР. Это должно повлечь за собой существенные перемены в самой НАТО, особенно в ее военной структуре.

Страны НАТО согласны с необходимостью трансформации Североатлантического союза, однако процесс перемен они связывают прежде всего с более широким подходом к проблемам безопасности. Об этом, в частности, говорится в принятой на сессии Совета НАТО в ноябре 1991 года в Риме Декларации о мире и сотрудничестве. В ней речь идет о дополнении концепции безопасности политическими, экономическими, социальными и природоохранными элементами. При этом говорится не только о неделимости безопасности для всех членов НАТО, как это было раньше, но и о том, что "безопасность союзников нераздельно связана с безопасностью всех других государств Европы". К тому же НАТО видит свои новые возможности в том, чтобы вносить вклад в разрешение кризисов и конфликтов, в том числе с участием их вооруженных сил. В декларации говорится, что НАТО будет продолжать играть ключевую роль в утверждении нового прочного, основанного на мире порядка в Европе, исповедующей общие ценности и идеалы свободы, демократии, прав человека и правопорядка. Как это будет осуществляться, свидетельствует первая за историю существования НАТО военная акция, связанная с решением НАТО 1993 года принять участие своими военно-воздушными силами в обеспечении запрета на полеты в зоне воздушного пространства над Боснией и Герцеговиной. Формальным основанием для этого явилась резолюция Совета Безопасности ООН о возможном Применении силы для обеспечения этого запрета. В апреле 1994 года НАТО нанесла бомбовые удары по позициям боснийских сербов в Горажде.