Особенности государства как субъекта принятия решений

Главной целью государства какполи­тического центра принятия решений является сохранение власти правяще­го режима, независимости и терри­ториальной целостности страны. Его институты относятся к гражда­нам государства как к подвластным, в результате чего в основу отно­шений с ними закладываются идеологические подходы и приоритеты, отражающие в конечном счете направленность использования выс­шей политической власти. Утверждая данную управленческую ориен­тацию, государственные структуры осуществляют анализ обществен­ных проблем и соответствующую постановку задач прежде всего на основе внеэкономических критериев, оценивая хозяйственные и даже международные проблемы по преимуществу в координатах полити­ческого выбора, и тем самым сохранения у власти определенной эли­тарной группы. Преследуя эти цели, власти могут отклоняться от за­конодательных норм и пренебрегать интересами всего населения.

Такое положение постоянно сталкивает ценности политической целесообразности с критериями, которыми должна руководствовать­ся государственная администрация, а именно: критериями экономи­ческой эффективности, социальной справедливости, рационального расходования ресурсов, конституционности и т.д. Поэтому зависимость государственной администрации от политических центров в ряде слу­чаев может серьезно ограничивать рациональность принимаемых го­сударственными структурами решений.

В силу необходимости решения этих основополагающих для себя задач институты политического управления и принятия решений за­частую усиливают нерациональный характер постановки общегосу­дарственных целей. Такое положение связано и с наличием особой ответственности элиты перед общественным мнением, которое сори­ентировано не столько на действительное понимание решаемых про­блем, сколько на приемлемое для себя разъяснение действий руко­водства. А политическое влияние общественности, как известно, мо­жет побуждать власти к совершенно непредсказуемым действиям.

При всем своем властном могуществе государство делит полити­ческое влияние с влиянием множественных, иногда даже доминиру­ющих авторитетных центров политического воздействия на процесс принятия государственных решений. Бывший госсекретарьСША Г. Кисинджер как-то заметил, что ему в бытность работы советником Кеннеди казалось, что процесс принятия решений имеет в основном умственный характер и человеку достаточно зайти в кабинет к пре­зиденту, чтобы убедить его в правоте своих взглядов. Но такой под­ход, как он вскоре понял, является настолько же распространенным, насколько и опасно несовершенным.

Политические механизмы государственного управления в значи­тельной мере подчинены и известным циклически проявляющимся зависимостям, которые также не прибавляют рациональности приня­тию решений. Например, ориентировочно за полгода до выборов реше­ние практически всех вопросов государственного управления начинает подчиняться избирательным задачам. Вот почему к концу срока пребы­вания у власти правящие группы обычно делают акцент на меры, кото­рые могут повысить их популярность и позволить им сохранить свои властные позиции. При этом аппарат управления как бы «застывает», стремясь не выказывать свою лояльность существующим правителям, понимая возможность прихода новой власти. Но после выборов, осо­бенно после прихода сторонников нового политического направле­ния, аппарат переформировывается с учетом новых приоритетов и потому также мало внимания обращает на текущие вопросы.

Иными словами, политический облик государства как субъекта при­нятия решений характеризует его в качестве особой подсистемы, фор­мирующей широкие, идеологические цели общественного развития и руководящей всей системой государственного управления. Его управ­ленческие возможности ограничиваются воздействием иных центров по­литического влияния, а также сложившимися в обществе морально-этическими традициями и обычаями, судебной властью, воздействи­ем структур общественного мнения. При этом политическое давление связано, как правило, не с перспективным планированием обществен­ного развития, а с реакцией руководства на изменение ситуации пост­фактум. Это нередко ставит государственные органы в положение струк­тур, лишенных собственной инициативы и предназначенных лишь вы­полнять рекомендации политических лидеров страны.

В противоположность указанным способам формирования целей государство включается в процессе принятия решений и в качестве органамакроэкономического регулирования и управления. В этом случае главной целью для него является уже не власть, а сохранение социаль­но-экономической целостности общества, его интеграция как социального целого, а основной социальной диспозицией в принятии реше­ний здесь выступают отношения управляющих и управляемых.

На данном уровне главным субъектом, осуществляющим власть, служат не политические, а исполнительные структуры, и прежде всего правительство, выступающее в качестве высшего хозяйственно-распо­рядительного органа. Его задача состоит в том, чтобы согласовать поли­тические приоритеты и ценности с правовыми регуляторами и ориентациями на рациональное и экономное хозяйствование. Важнейшими ориентирами в принятии решений правительством становятся закон, рациональность и экономическая эффективность. То есть на этом уровне государственное управление ориентируется на постановку рациона­лизированных целей и задач, определяемых необходимостью получе­ния максимально возможных результатов при минимальном исполь­зовании средств налогоплательщиков. Такая ориентация на сугубо управленческие критерии своей деятельности предполагает заинтере­сованность государственных структур в сохранении стабильности, со­ответствии принимаемых решений действующему законодательству, в росте компетенции своего аппарата, а также решении других задач, направленных на повышение эффективности управления.

Наблюдаемый сегодня практически во всех индустриально развитых странах рост сферы государственного регулирования объективно спо­собствует повышению роли органов государства в управлении обществом. Государственная администрация не просто становится все более пол­ноправным участником процесса выработки общезначимых решений, но и неуклонно повышает свою автономность и самостоятельность. Если раньше, к примеру, госслужащие лишь эпизодически могли корректи­ровать и даже изменять политические решения, принимая узковедом­ственные, расходящиеся с политическим курсом решения или саботируя решения политического руководства, то теперь государственная адми­нистрация обладает несравненно большими возможностями проводить собственную линию, влиять на политических лидеров и даже «делать политику», не привлекая к этому публичных политических деятелей.

Итак, несмотря на то что политические институты могут перекра­ивать структуру государственных органов, пересматривать их функ­ции, а иногда и вообще прекращать полномочия некоторых из них, т.е., казалось бы, полностью контролировать этот сектор управления, государственная администрация неуклонно набирает политический вес и укрепляет свои позиции в механизмах принятия решений. Особенно ярко эта тенденция проявляется в стабильных политических услови­ях, когда политические приоритеты устойчиво определяют состояние общественного мнения, а органы государственного управления все больше выходят на первый план в качестве самостоятельного субъек­та определения проблем и формулирования общественных целей. Та­ким образом, по мере повышения экономического благополучия и усиления позиций государства в этих странах все более оправданной является убежденность в справедливости перехода от идеи «наделения властью» тех или иных групп населения к усилению полномочий исполнительных органов власти.

Специфический вклад в процесс принятия решений вносится и наадминистративном уровне, на котором государство предстает в ка­честве совокупности определенным образом иерархиизированных структур и организаций, подчиняющих свою деятельность указанным политическими и высшими экономическими структурами целям. Ос­новные задачи, которые решает государство на данном уровне, – это воспроизводство сложившейся иерархической системы линейно-функциональных связей, а также обслуживание населения, т.е. предос­тавление гражданам специальных услуг в области здравоохранения, образования и т.д.

С этой целью государственные органы преобразуют высшие для них экономические распоряжения правительства в аппаратные инст­рукции, приводят организационные структуры в соответствие с реша­емыми задачами и формируют кадровые команды, способные на деле осуществить намеченное. При исполнении этих задач государственные структуры руководствуются прежде всего служебными инструкциями, деловыми технологиями, системой профессиональных знаний и внут­ренними кодексами. Здесь уже государство относится к своим гражда­нам как к клиентам, потребляющим определенные товары и услуги у конкретных государственных организаций и учреждений.

Иначе говоря, эта собственно «административная фаза» (Б. Гурней) государственного управления характеризует особенности внут­ри- и межорганизационных взаимоотношений исполнительных и за­конодательных структур, вовлеченных в процесс подготовки конк­ретного решения, во внутриведомственные процессы подготовки, обсуждения и согласования проектов, определяющих порядок про­хождения документов по различным управленческим инстанциям и другие аспекты управленческих отношений подобного типа. Данные процессы в административной среде демонстрируют, условно гово­ря, технологии микротехнологического уровня принятия решений, на котором доминируют особые аппаратные законы и процедуры, действуют специфические аппаратные субъекты, складывается соб­ственная логика служебных и человеческих отношений, весьма существенно влияющая на характер выработки и реализации государ­ственных целей (к примеру, начальник отдела министерства из чув­ства соперничества с коллегами может затянуть подготовку проекта важнейшего государственного закона; командир воинской части воп­реки указаниям политического руководства может, ориентируясь на внутриармейские стереотипы, провоцировать продолжение военного конфликта с сопредельным государством, и т.д.).

Помимо названных уровней в действиях государства существует также и логика самоорганизации и самоуправления, влияющая на характер вы­работки и реализацию его решений. Эта логика дает государству воз­можность либо ограничивать и даже исключать свое вмешательство в решение соответствующих проблем, либо целиком и полностью пере­кладывать решение определенных задач на плечи различных обществен­ных организаций. Это может касаться отдельных вопросов (например, охраны природы в труднодоступных регионах; патронировансти опреде­ленной категории лиц с девиантным поведением и т.д.).

Выделенные уровни государственного управления показывают, что в принятии государственных решений сходятся сразу несколько логик и мотиваций выдвижения (и реализации) целей. По любому вопросу, включенному в зону ответственности государства, процесс принятия решений осуществляется одновременно с учетом разнородных и под­час противоречащих друг другу подходов и механизмов, каждый из которых поддерживает особый баланс отношений государства с об­ществом, предполагая наличие специфических критериев эффектив­ности принятия решений, демонстрации компетенции и силы управ­ленческих органов. И хотя чаще всего оценки и подходы к анализу тех или иных проблем на каждом из уровней национального государства совпадают, тем не менее никогда априори нельзя сказать, где же в данном конкретном случае находится подлинный центр выработки государственных целей.

Между этими уровнями существуют и известные противоречия. Например, американский исследователь Г. Миттсбург отмечает, что политические структуры могут задавать такие условия и степень цен­трализации управления обществом, которые не отвечают ни возмож­ностям переработки деловой информации, ни возможностям управ­ления в целом. Тем не менее было бы ошибкой абсолютизировать сте­пень этой внутренней противоречивости, ибо в целом в конкретной стране все же проводится относительно единая государственная по­литика, формируется и существует хоть и функционально разнород­ная, но все же единая профессиональная группа управляющих, заня­тая разработкой и выполнением государственных решений.