Умови і порядок формування адміністративних судів

Укра­їна на­ма­га­ла­ся за­про­ва­ди­ти мо­дель адмі­ні­стра­ти­вної юсти­ції, поді­бну до євро­пей­сь­ких зра­зків, по­чи­на­ючи з пе­рших кро­ків ста­но­влення держа­вно­сті на укра­їнсь­ких зе­млях на по­ча­тку XX ст. Пе­рші кро­ки у цьому на­прямі ста­ли мо­ж­ли­ви­ми пі­сля ре­фо­рмування про­це­суа­ль­но­го за­ко­но­давства на по­ча­тку 60-х ро­ків. Потім Конституція СРСР 1977 року і Конституція Української РСР 1978 року закріпили за громадянами право на оскарження до суду дій службових осіб, державних і громадських органів, яке реалізується в порядку встановленому законом.

Через десять років, під час «перебудови» у червні 1987 року а втілення цих конституційних положень було прийнято Закон СРСР «Про порядок оскарження до суду неправомірних дій посадових осіб, які порушують права громадян». У квітні 1988 року Указом Президії Верховної Ради Української РСР Цивільний процесуальний кодекс Української РСР доповнено главою 31-А, яка за змістом відповідала положенням Закону. Згідно з цими актами предмет судового оскарження обмежувався діями лише посадових осіб. Інакше кажучи, до суду не могли бути оскаржені рішення, дії чи бездіяльність органів державного управління.

Тільки після прийняття у листопаді 1989 року Закону СРСР «Про порядок оскарження до суду неправомірних дій органів державного управління і посадових осіб, які порушують права громадян» предметом судового розгляду стали також дії колегіальних органів. Водночас не підлягали судовому оскарженню акти органів державного управління і посадових осіб, які мали нормативний характер. Зверненню до суду обов‘язково мало передувати оскарження дій органу державного управління чи посадової особи до органу вищого рівня у порядку підлеглості.

Незважаючи на позитивні зрушення у галузі судового захисту прав людини, судовий порядок оскарження суттєво обмежувався різними законодавчими актами, оскільки діяло загальне правило, що не могли бути оскаржені дії органів державного управління і посадових осіб, щодо яких встановлений інший порядок оскарження. Це стало основною причиною того, що судовий механізм захисту використовувався рідко, оскільки найчастіше законодавство передбачало адміністративний порядок оскарження. Виключався судовий захист від незаконних дій державних органів у сфері найбільш значних соціально-економічних і громадянських прав, наприклад, у сфері соціального забезпечення, індивідуальної трудової діяльності тощо. Такі обмеження практично паралізували право громадян на судовий захист від незаконних дій органів управління. Внаслідок цього частіше використовувався адміністративний порядок оскарження дій державних органів і посадових осіб, який не гарантував об’єктивного вирішення питання.

Предмет судового оскарження суттєво розширився після викладення глави 31-А Цивільного процесуального кодексу України у новій редакції згідно із Законом від 31 жовтня 1995 року. До юрисдикції загальних судів не потрапили тепер тільки акти органів законодавчої і виконавчої влади, що підлягають розгляду щодо їх конституційності; акти з питань забезпечення обороноздатності держави, державної безпеки, зовнішньополітичної діяльності держави, збереження державної, військової і службової таємниці; акти і дії службових осіб органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури, якщо законодавством встановлено інший порядок оскарження; акти і дії об'єднань громадян, що належать до їхньої внутріорганізаційної діяльності або їхньої виключної компетенції.

І тільки у 1996 році нова Конституція України передбачила універсальне правило: «Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб». Юрисдикцію судів поширено на всі правовідносини, що виникають у державі. Таким чином, Конституцією були зняті всі невиправдані обмеження судового контролю за діяльністю адміністрації.

Право на звернення до суду з вимогою про визнання недійсними правових актів ненормативного характеру було закріплено у 1991 році і за юридичними особами в Арбітражному процесуальному кодексі України. Згодом юрисдикція арбітражних судів, які з 2001 року стали називатися господарськими, поширена також на нормативно-правові акти після внесення відповідних змін до Арбітражного процесуального кодексу.

Обговорення питань про створення в Україні адміністративних судів пройшло стадію дискусій довкола їхньої необхідності. Потреба у створенні системи адміністративних судів дістала офіційне визнання: спочатку на рівні концепцій, згодом – на законодавчому рівні.

Концепцією судово-правової реформи, затвердженою Верховною Радою у 1992 році, передбачено поступове запровадження адміністративної юстиції: починаючи від спеціалізації суддів і утворення спеціалізованих судових колегій і закінчуючи створенням вертикалі адміністративних судів.

Створення системи адміністративних судів з метою повноцінного судового захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади передбачалося також Концепцією адміністративної реформи в Україні, схваленою Президентом у 1998 році.

Перший законодавчий крок до створення адміністративних судів було зроблено в ході так званої «малої судової реформи» 2001 року, коли законом було рекомендовано Голові Верховного Суду та Міністру юстиції підготувати та внести Президенту подання щодо утворення Вищого адміністративного суду. Це мало б започаткувати створення вертикалі адміністративних судів. Таке подання було підготовлено, однак відповідного указу Президент не підписав.

Через далекі перспективи швидкого прийняття нового Закону «Про судоустрій України», який би передбачив систему адміністративних судів, на розгляд парламенту було внесено проект Закону України «Про адміністративні суди», яким за зразком чинного тоді Закону «Про господарські суди» пропонувалося визначити систему, повноваження і статус суддів адміністративних судів.

Однак парламент прийняв новий Закон «Про судоустрій України» значно швидше, ніж можна було очікувати. Закон «Про судоустрій України» від 7 лютого 2002 року не тільки визначив місце адміністративних судів у системі судів загальної юрисдикції, а й установив трирічний строк для їх створення. Систему адміністративних судів відповідно до Закону становлять місцеві (окружні) адміністративні суди, що утворюються в округах відповідно до указу Президента, апеляційні адміністративні суди і Вищий адміністративний суд України. Найвищою інстанцією у вирішенні адміністративних справ має стати Судова палата Верховного Суду України в адміністративних справах.

На виконання положень Закону «Про судоустрій України» 1 жовтня 2002 року Президент України підписав указ, яким у місті Києві утворено Вищий адміністративний суд України. Затверджено кількісний склад Вищого адміністративного суду – 65 суддів.

Процес підготовки проекту Адміністративного процесуального кодексу України почався у 1996 році, коли була створена робоча група на чолі з Першим заступником Голови Верховного Суду України Володимиром Стефанюком.

Альтернативний проект Адміністративного процесуального кодексу був підготовлені також Центром політико-правових реформ.

Лише 6 липня 2005 року був прийнятий КАСУ, який вступив в дію 1 вересня 2005 року.

Таким чином, можна виділити такі етапи створення системи адміністративних судів:

1. В 1992 році Концепція судово-правової реформи задекларувала створення адміністративних судів.

2. В 1996 році Конституція України (ст.ст. 55, 124) закріпила функцію судового контролю у формі адміністративної юстиції як невід’ємну складову судової влади поряд з іншим основним елементом – правосуддям.

3. 1998 рік – Концепція адміністративної реформи обґрунтувала роль адміністративної юстиції як форми судового контролю за діяльністю органів державної виконавчої влади. Не­обхідність за­про­ва­дження адмі­ні­страти­вної юсти­ції була конк­ре­ти­зо­ва­на, і пе­ред нею були по­ста­вле­ні чі­ткі за­вдання.

4. У 2001 році була проведена так звана «мала судова реформа». За­ко­ном України від 21 червня 2001 р. «Про внесення змін до Закону «Про судоустрій України» було ре­ко­ме­ндо­ва­но Го­ло­ві Верхо­вно­го Суду Укра­їни та Мі­ні­стро­ві юсти­ції Укра­їни підго­тува­ти та вне­сти Пре­зи­де­нто­ві Укра­їни по­дання що­до утво­рення в держа­ві Ви­що­го адмі­ні­стра­ти­вно­го суду. Однак цей за­кон не пе­редбачав осо­бли­во­стей ста­тусу спе­ці­а­лі­зо­ва­них судів, в то­му чи­слі й адмі­ні­страти­вних, а та­кож ха­ра­к­те­ри­сти­ки си­сте­ми цих судів.

5. 2002 рік – прийняття Закону України «Про судоустрій України», який ви­зна­чив мі­сце адмі­ні­стра­ти­вних судів у си­сте­мі судів за­га­ль­ної юрисди­к­ції та на їх ство­рення було вста­но­вле­но три­рі­ч­ний строк. Відпо­ві­дно до цьо­го за­ко­ну була за­про­ва­дже­на на­ступна чо­ти­ри­ла­нко­ва си­сте­ма адмі­ні­стра­ти­вних судів:

‒ мі­сце­ві адмі­ні­стра­ти­вні суди;

‒ апе­ляцій­ні адмі­ні­стра­ти­вні суди;

‒ Ви­щий адмі­ні­стра­ти­вний суд Укра­їни;

‒ Судо­ва па­ла­та в адмі­ні­стра­ти­вних спра­вах Верхо­вно­го Суду Укра­їни.

Отже, адмі­ні­стра­ти­вні суди були ві­до­кре­мле­ні в підси­сте­му спе­ці­а­лі­зова­них судів у си­сте­мі судів за­га­ль­ної юрисди­к­ції. Утво­рення адмі­ні­стративних судів по­ви­нно та­кож бути спрямо­ва­не на їх до­ступність. Всі ланки адмі­ні­стра­ти­вних судів ма­ють бути вза­ємо­по­в’яза­ні та вза­ємо­узго­дже­ні.

6. 1 жовтня 2002 р. Указ Президента про створення Вищого адміністративного суду України.

7. 16 ли­сто­па­да 2004 р. Ука­з Пре­зи­де­нта Укра­їни «Про утво­рення мі­сце­вих та адмі­ні­стра­ти­вних судів, за­твердження їх ме­ре­жі та кі­ль­кі­сно­го скла­ду суддів». Згі­дно з п. 1 Ука­зу Пре­зи­де­нта Укра­їни з 1 сі­ч­ня 2005 р. у си­сте­мі адмі­ні­стра­ти­вних судів Укра­їни утво­рено мі­сце­ві адмі­ні­стра­ти­вні суди на рі­вні обла­стей, на рі­вні Ки­єва та Се­ва­сто­по­ля; згі­дно з п. 2 да­но­го Ука­зу утворено з 1 сі­ч­ня 2005 р. у си­сте­мі адмі­ністра­ти­вних судів Укра­їни та­кі апе­ляцій­ні адмі­ні­стра­ти­вні суди: Дніпро­пе­тровсь­кий, До­не­ць­кий, Ки­ївсь­кий, Львівсь­кий, Оде­сь­кий, Се­ва­сто­поль­сь­кий, Ха­рківсь­кий апе­ляцій­ні адмі­ні­стра­ти­вні суди. На­при­клад, згі­дно з цим Ука­зом в мі­сті Льво­ві розмі­ще­но Львівсь­кий окруж­ний адмі­ні­стра­ти­вний суд (перша інста­нція), а та­кож Львівсь­кий апе­ляцій­ний адмі­ні­стра­ти­вний суд (друга інста­нція), який охо­плював те­ри­то­рії Во­линсь­кої, За­ка­рпатсь­кої, Іва­но-Фра­нківсь­кої, Львівсь­кої, Рі­вненсь­кої, Терно­піль­сь­кої, Хме­ль­ни­ць­кої, Че­рні­ве­ць­кої обла­стей. Більш ви­со­кий рі­вень мі­сце­вих адмі­ні­стра­ти­вних судів має спри­яти не­за­ле­ж­но­сті їх суддів. Однак при цьо­му ігно­руєть­ся вимо­га до­ступно­сті пра­во­суддя для гро­ма­дян. За та­ко­го підхо­ду ство­рюються умо­ви, за яких у адмі­ні­стра­ти­вних судах з вла­дою змо­жуть бо­ро­ти­ся тіль­ки за­мо­ж­ні люди.

8. 6 липня 2005 р. – Верховна Рада ухвалила Кодекс адміністративного судочинства, в якому окреслила повноваження адміністративних судів щодо розгляду адміністративної юрисдикції, порядок звернення до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства.

9. 1 вересня 2005 р. – Вищий адміністративний суд України почав розгляд перших адміністративних справ.