Компетенции территориальных сообществ и средства их выполнения

Принципы распределения компетенций

С формальной точки зрения реформа по децентрализации осуществила не перераспределение компетенций, а распределение тех компетенций, которые переданы местной власти государством. Фактически же различия между этими двумя понятиями почти незаметны. Реформаторы исходили из двух основных посылок: во-первых, необходимо передать каждому уровню власти те полномочия, которые максимально соответствуют (и могут быть эффективно организованы) именно этому уровню. Во-вторых, компетенции должны быть объединены в блоки, с тем чтобы обеспечить их сравнительную однородность и сгруппированность и чтобы обеспечить минимум ясности в разграничении сфер деятельности.

Наряду с компетенциями, переданными государством в рамках децентрализации, местные органы власти продолжают подчиняться действию принципа общей компетенции. Его реальное применение подчиняется ряду ограничений и обладает рядом характерных черт. Деятельность любого органа власти в рамках принципа общей компетенции не может затрагивать сферы полномочий, законодательно закрепленные за другим уровнем власти, будь то местное сообщество или государство. Ряд компетенций, прежде всего переданные государством, являются обязательными для выполнения, - и, следовательно, должны обязательно присутствовать в бюджете и отражаться в структуре административных служб местного сообщества. Лишь остающиеся ресурсы используются для расширения сферы компетенций. Наконец, некоторые компетенции могут быть законодательно признаны факультативными компетенциями местной власти (например, организация внеклассных мероприятий в школах, организация преподавания факультативных предметов, отдельные меры в области экономического развития, контакты с зарубежными местными органами власти и т.д.). Законодательное признание в данном случае не носит разрешительного характера, поскольку эти и другие компетенции теоретически считаются дозволенными, не будучи запрещенными. Однако, юридическое оформление любой компетенции регламентирует ее, устанавливая границы дозволенного. С другой стороны, при выполнении предписанных нормативным актом условий местное сообщество может рассчитывать на организационную, информационную и финансовую поддержку государства в данной области.

При наличии необходимых ресурсов, французские местные власти охотно расширяют сферы своей деятельности. Однако, реально это остается возможным лишь для меньшинства территориальных сообществ.

Таблица 14. Распределение компетенций между разными уровнями власти во Франции, произведенное в 80-х гг.

Финансы местных органов власти

Местные органы власти имеют самостоятельные бюджеты. Бюджет на каждый год готовится главой исполнительной власти и утверждается, с возможными дополнениями и изменениями, соответствующим советом. В течение финансового года, но до начала следующего принимается, как правило, дополнительный бюджет, выравнивающий возникающие несоответствия между первоначальным бюджетом и фактическими поступлениями и расходами. По истечении финансового года глава исполнительной власти предоставляет совету отчет о выполнении бюджета.

Реальная способность местных органов власти осуществлять свои компетенции определяется, помимо прочего, структурой и размерами бюджетных поступлений, также как и степенью свободы при распоряжении этими ресурсами. Как и во многих других областях, в области финансов нормы, управляющие деятельностью разных уровней власти близки, почти идентичны.

Финансовые поступления в местные бюджеты состоят из следующих элементов:

- прямые собственные местные налоги;

- сборы и косвенные налоги;

- налоги и сборы, переданные государством в связи с децентрализацией;

- трансферты и субсидии государства либо других территориальных сообществ;

- плата за услуги, доходы от экономической деятельности и собственности сообществ, займы.

Таблица 15. Приблизительная структура доходов территориальных сообществ в во Франции (в %):

Местные прямые налоги

Сложная и противоречивая система налогообложения на местном уровне, основанная на так называемых фиктивных налогах, была отменена ордоннансом от 27 января 1959 г. Однако, новые налоги, введенные этой реформой, реально применяются лишь с 1974 г., поскольку потребовалась длительная предварительная работа по переоценке недвижимости на всей территории Франции. Эти налоги являются общими для коммун, департаментов и, с некоторыми исключениями, регионов. Современная система основана на четырех основных прямых налогах:

- поземельный налог с незастроенных участков;

- поземельный налог с застроенных участков (налог на строения);

- жилищный налог;

- налог на профессию.

Поземельный налог с незастроенных участков уплачивается собственниками участков по состоянию на 1 января отчетного года. Не подвергаются налогообложению участки, являющиеся собственностью государства и не используемые для получения дохода. Базой налогообложения являются 80% кадастровой наемной стоимости. Ставка налога устанавливается местным советом. Существует установленный на национальном уровне максимальный предел ставки: она не может превышать более, чем в 2,5 раза среднюю ставку по данному департаменту (для коммун) или среднюю ставку по стране (для департаментов и для коммун, если она выше средней ставки департамента). Кроме того, повышение или понижение ставки этого налога должно одновременно вызвать повышение или понижение, соответственно, ставки жилищного налога на то же количество пунктов. Последняя полная ревизия базы налога проводилась в 1961 г.; в 1980 г. была проведена рыночная переоценка.

Налог на строения уплачивается собственниками любых строений. Не облагаются налогом объекты, являющиеся собственностью государства и не приносящие дохода и строения, использующиеся для нужд сельского хозяйства. Базой налогообложения служат 50% кадастровой наемной стоимости строения; ставка устанавливается советом. Существуют те же ограничения ставок, что и для предыдущего налога. Фактически, около 19% площадей, потенциально подверженных действию этого налога, им не облагаются, за счет временных освобождений на основе различных критериев (новостройки, покупка с использованием льгот или кредитов и т.д.).

Жилищный налог отменен в 2001 г., но фактически продолжает собираться (некторые статьи закона вступают в силу лишь через несколько лет). Он должен платиться каждым физическим лицом, проживающим в жилом помещении на территории данного сообщества. Является ли жилец собственником или квартиросъемщиком, для налогообложения значения не имеет. От налогообложения освобождаются интернаты и общежития. Налоговая база определяется на основе кадастровой наемной стоимости жилья. Ставка принимается советом с учетом перечисленных выше ограничений. Этот налог часто рассматривается как несправедливый; в 1990 г. была начата реформа, направленная на изменение базы налогообложения (пока - только применительно к департаментальной части налога). Базой должен служить доход нанимателя (собственника). Фактически этот аспект уже давно учитывается при сборе налога (на всех уровнях) путем введения ряда скидок: обязательная скидка на содержание семьи (10% при двух иждивенцах плюс еще 15% при большем их количестве); факультативные скидки с базы (максимальная величина - 30%). От налога частично или полностью освобождаются лица, не облагаемые подоходным налогом. Жилищный налог собирается только в пользу коммун и департаментов.

Налог на профессию, в отличии от предыдущих, введен в своем нынешнем виде законом от 29 июля 1975 г. (применяется с 1976 г.). Налог уплачивается всеми физическими и юридическими лицами, занимающимися ненаемной деятельностью с целью получения прибыли (от крупных предприятий до кустарей-одиночек, врачей или адвокатов с частной практикой и т.д.). База налогообложения складывается из двух элементов:

- 84% наемной стоимости основных фондов, рассчитанной для определенного периода;

- 1/5 совокупной заработной платы, выплаченной предприятием в предпоследний год по отношению к отчетному году (1/10 для предприятий с некоммерческими доходами, если общее число работающих по найму меньше 5).

К установленной таким образом базе применяется обязательная скидка равная 16%; кроме того, существуют дополнительные скидки с базы, устанавливаемые в зависимости от абсолютной стоимости фондов, при приеме на работу новых работников и т.д.

Ставка налога на профессию устанавливается местным советом, но существуют ограничения. Ставка не может быть выше ставки жилищного налога, принятой тем же советом, либо выше среднего арифметического ставок трех предыдущих налогов, либо превышать более чем в 2 раза среднюю национальную ставку налога на профессию. Минимальной ставки не существует. Налог на профессию поступает только в бюджеты коммун и департаментов, минуя регион.

Налог на профессию требует очень большой деликатности в своем применении. Во многих случаях (т.е. за исключением маленьких коммун) он является основным налоговым источником дохода. Однако, высокий налог отпугивает предпринимателей и лиц свободный профессий,- тем более, что он может оказаться значительно меньше в радиусе нескольких километров. Чтобы избежать замкнутого круга, государством в обязательном порядке установлены многочисленные освобождения от налога, применяемые к малым предприятиям и индивидуальным предпринимателям, особенно в сфере традиционных сельских профессий, специальные льготы при обустройстве территории и т.д. В конечном счете, более 40% потенциальных налогоплательщиков данным налогом не облагаются.

Поскольку именно с налогом на профессию преимущественно связано неравенство коммун в области финансов, часть поступлений от этого налога отчисляется в государственный фонд выравнивания. Средства из этого фонда распределяются между коммунами, имеющими финансовые трудности. Однако, фактическая значимость этого перераспределения крайне невелика, поскольку отчисляемый процент достаточно мал, а перераспределение касается более, чем половину коммун. Своеобразный фонд перераспределния существует и на уровне департаментов: часть профессионального налога, полученного с предприятий с особым налоговым статусом (металлургические, химические предприятия, электростанции и порты), распределяется между коммунами.

В настоящий момент разрабатывается проект (далеко не первый) по замене профессионального налога на налог с добавленной стоимости.

Наряду с четырьмя основными налогами, коммуны могут вводить другие, в частности - налог сборки мусора и транспортный налог. Оба налога имеют достаточно неопределенный юридический статус: с одной стороны, они взимаются за конкретные услуги и с этой точки зрения могут рассматриваться как доходы от деятельности коммунальных служб (оплата деятельности). С другой стороны, налоги взимаются унифицированно с лиц и организаций, соответствующих определенным критериям, вне зависимости от конкретного объема услуг,- т.е., приближаются по своим характеристикам к другим налогам.

Налог сборки мусора выплачивается теми же лицами и организациями, что и налог на постройки. База обоих налогов идентична, ставка устанавливается отдельно муниципальным советом.

Транспортный налог, доходы от которого используются для организации общественного транспорта, выплачивается предприятиями, на которых работает более 9 человек. Базой служит совокупный размер заработной платы, а ставка не может превышать 0,5% (1% в коммунах с числом жителей более 100 000).

Число косвенных налоговочень велико, но их доля в доходах крайне мала, ввиду низких ставок и баз налогообложения (исключением является региональный налог на сделки по отчуждению имущества). Основные косвенные налоги:

- налог на оснащение и оборудование. Взимается при строительстве и расширении зданий с ведущего строительство. Выплачивается при получении разрешения на строительство, база определяется по единой национальной шкале, исходя из стоимости зданий.

- налог на использование электроэнергии. Взимается с пользователей низкого и среднего уровня потребления, т.е. преимущественно с частных лиц. База определяется на основе потребляемого количества энергии. Выплачивается при оплате электроэнергии.

- налог на превышение плотности заселения. Взимается с подрядчиков, строящих здания, использование которых приведет к превышению коэффициента плотности заселения. Коэффициент устанавливается на национальном уровне, но коммуны могут его ужесточать. Выплачивается при получении разрешения на строительство.

- налоги на сделки по отчуждению имущества. Фактически, эти налоги являются дополнительными к основным регистрационным сборам. Коммуны получают дополнительный налог при уплате государственных и департаментальных (см. ниже) сборов, департаменты - при уплате государственных сборов, регионы - при уплате департаментальных сборов. Кроме этого, регион устанавливает дополнительный налог на выдачу водительских прав.

Другие косвенные налоги приносят мизерные доходы. Это налог на спектакли и концерты, налог на право на разлив спиртных напитков, на право на охоту, на игру в шары и кегли и т.д.

В связи с децентрализацией государство передало департаментам и регионам ряд сборов. Их доля в доходах соответствующих бюджетов достаточно велика и продолжает расти.

Автомобильная виньетка, переданная департаменту, является налогом на автотранспотрные средства. Не подлежат налогообложению автомобили старше 25 лет, общественный транспорт, автомобили пожарной службы, скорой помощи, такси, катафалки и т.д. База определяется на основе мощности двигателя. Ставки определяются государством и департаменты могут лишь незначительно изменять их: в пределах 5% от установленной ставки. Налог выплачивается ежегодно.

Налог на технический паспорт передан региону. Подлежат налогообложению все автотранспортные средства при выдаче технического паспорта на территории региона. База определяется на основе мощности двигателя, ставка принимается региональным советом.

Регистрационный сбор за заключение сделок по продаже недвижимости осуществляется департаментом. Это не единственный сбор, выплачиваемый при заключении такого рода сделок; остальные уплачиваются в пользу государства. Департамент взимает также сбор за рекламу недвижимости с целью продажи.

Государственные трансферты

Французское государство осуществляет значительное число трансфертов в пользу местных сообществ. Если в среднем по стране трансферты составляют около трети доходной части местных бюджетов, то в сообществах с незначительным фискальным потенциалом их объем может превышать 80% фактических поступлений в местный бюджет.

Общая дотация децентрализации(dotation gйnйrale de dйcentralisation) предназначена для финансовой компенсации расходов, которые несут местные сообщества в связи с децентрализацией и передачей им компетенций. Ее адресатом являются все территориальные сообщества, а сумма индексируется каждый год в соответствии с реальными расходами по выполнению переданных компетенций за предшествовавший год. В последние годы намечается отчетливая тенденция к сокращению государственных выплат в рамках общей дотации. В начале 90-х гг. эта дотация составляла около 25% от общей суммы государственных трансфертов в пользу территориальных сообществ.

Глобальная дотация функционирования(dotation globale de fonctionnement) также адресована всем сообществам; они вправе использовать эту дотацию по своему усмотрению в рамках своих компетенций. Основанием для исчисления суммы дотации, предназначенной каждому конкретному сообществу, являются такие показатели как численность населения, фискальный потенциал, протяженность дорожной сети и их отношение к средним для данного типа сообщества показателям. Для более дробного и дифференцированного подхода к коммунам - получающим, впрочем, 77% от суммы, предназначенной всем типам сообществ - дотация изначально делится на три части. Распределение каждой части основано на разных критериях. Базовая дотациярассчитывается исходя из численности населения коммуны, причем расчетная сумма на жителя увеличивается с увеличением числа жителей коммуны; дотация выравниванияопирается на расчет фискального потенциала коммуны, ее расходов и, с другой стороны, доходов населения; дотация компенсации, расчет которой основан на численности школьников на территории коммуны, протяженность дорог, объем социального жилищного строительства и эксплуатации.

Существует также значительное число менее значительных трансфертов, предназначенных как всем сообществам, так и их отдельным группам: дотация на оборудование; возврат суммы НДС, уплаченного в рамках ивестиционных проектов; специфические (целевые) субвенции; дотация городской солидарности; дотация сельскохозяйственного развития и т.д. Однако общая (25% всех трансфертов) и глобальная (40 %) дотации формируют основной объем трансфертов. По значительности их догоняют лишь государственные компенсации, выплачиваемые территориальным сообществам за убытки, полученные в результате введения государством налоговых льгот (21%). В самом деле, если государство, путем принятия закона или декрета, устанавливает новые налоговые льготы, это может принести ущерб бюджету местных сообществ, на территории которых проживают лица или находятся предприятия, подлежащие льготному налогообложению, - если льготы распространяются и на местные налоги и сборы. В этом случае сумма ущерба высчитывается и возмещается сообществам государством.